I.

Die Beigeladene führte von Herbst 1966 bis zum Frühjahr 1967 Straßenbauarbeiten an der P. Straße in O. durch. Sie sperrte die Arbeitsstelle ab und brachte am Anfang und Ende Verkehrszeichen nach Bild 11 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung (Verkehrsverbot für Fahrzeuge aller Art) mit dem Zusatzschild "Anlieger frei" und nach Bild 56 (Umleitung) an. Auch wurden auf der von der Gemeinde festgelegten Umleitungsstrecke K.-K.-Straße - Staatsstraße ... Verkehrszeichen angebracht, die den Verlauf der Umleitung anzeigten.

Die Beigeladene hatte sich bei der Übertragung der Bauarbeiten gegenüber der Gemeinde O. verpflichtet, die volle Verkehrssicherungspflicht im Bereich der Bau- und Umleitungsstraße einschließlich der sich daraus ergebenden Haftung zu übernehmen. Die Kennzeichnung der Baustelle mit den notwendigen Warnzeichen sollte sie solange belassen, bis die Baustelle restlos geräumt und die Abnahme der Arbeiten erfolgt war. Die Entfernung der Verkehrszeichen mußte sie der Gemeinde anzeigen. Weiterhin durfte für die Dauer der Arbeiten der Durchgangsverkehr nur beschränkt umgeleitet werden. Nach Möglichkeit mußte jeweils eine Fahrspur in einer Richtung freigehalten werden.

Das Landratsamt M. hatte aufgrund einer Ortsbesichtigung den Maßnahmen der Beigeladenen zugestimmt, mit der Maßgabe, daß die Beschränkungen sofort nach Beendigung der Straßenbauarbeiten aufgehoben und die aufgestellten Verkehrszeichen entfernt werden müßten. Die Verkehrszeichen wurden Mitte Mai 1967 entfernt.

Der Kläger begehrt mit der Klage die Feststellung, daß die Aufstellung der Verkehrszeichen an der P. Straße in der Zeit von Mitte März bis Mitte Mai 1967 nichtig gewesen sei und ein Rechtsverhältnis zu den Straßenverkehrsteilnehmern nicht begründet habe.

Er hat geltend gemacht, die Beigeladene sei zum Aufstellen der Verkehrszeichen nicht befugt gewesen. Die Straßenbauarbeiten seien ungefähr Mitte März abgeschlossen worden; in der Folgezeit sei lediglich noch am südlichen Gehweg gearbeitet worden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers ist vom Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen worden. Er hat die Klage deshalb für unbegründet angesehen, weil die aufgestellten Verkehrsschilder im Hinblick auf die in § 3 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - festgelegte Befolgungspflicht nur in Ausnahme fällen als nichtig angesehen werden könnten. Einer dieser Ausnahmefälle liege nicht vor.

Mit der Revision verfolgt der Kläger seinen Feststellungsantrag weiter. Hilfsweise begehrt er die Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Er führt aus, nur die durch amtliche Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen seien zu befolgen. Wenn ein Bauunternehmer Schilder zur Regelung des Verkehrs aufstelle, ohne dazu befugt zu sein, so handele es sich nicht um amtliche Verkehrszeichen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und meint, dem Bauunternehmer sei bei der Absperrung und Kennzeichnung von Arbeitsstellen eine Befugnis zu hoheitlichem Handeln verliehen. Selbst Wenn diese Beleihung mit Hoheitsgewalt unwirksam sei, lägen nicht unwirksame Verwaltungsakte vor, weil der Mangel der Beleihung nach außen hin nicht erkennbar sei.

Der O. ist der Auffassung, daß der Bauunternehmer bei der Aufstellung von Verkehrszeichen nicht hoheitlich handele, sondern lediglich einen von der Behörde gesetzten Hoheitsakt technisch ausführe. Die Straßenverkehrsbehörde habe durch ihre Zustimmung zu den beabsichtigten Maßnahmen der Beigeladenen von der ihr nach § 3 Abs. 4 StVO übertragenen Befugnis. Gebrauch gemacht zu bestimmen, wo - und welche Verkehrszeichen anzubringen seien. Die Zustimmung sei also der staatliche Hoheitsakt, den die Beigeladene lediglich ausgeführt habe. Der Aufklärung bedürfe jedoch, ob die Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde sich auch auf die Aufstellung der Verkehrszeichen in dem vom Kläger bezeichneten Zeitraum erstreckt habe. Sei das nicht der Fall, dann müßte sie als nichtig angesehen werden. Das angefochtene Urteil könne deshalb keinen Bestand haben.

II.

Die Revision hat insoweit Erfolg, als es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit des durch die Anbringung von Verkehrszeichen nach Bild 11 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung getroffenen Verkehrsverbots geht. Im übrigen ist sie unbegründet.

Der Antrag des Klägers ist zwar auf die Feststellung der Nichtigkeit der von ihm bezeichneten, durch die Entfernung der Verkehrszeichen erledigten straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen gerichtet. Diese Fassung des Antrages schließt es jedoch nicht aus, gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ihre Rechtswidrigkeit festzustellen, wenn sich ergibt, daß der ihnen anhaftende Fehler keine Nichtigkeit herbeiführt, sondern lediglich eine Anfechtbarkeit begründet hat. Dem Kläger wird dadurch nichts anderes, sondern nur weniger zugesprochen als er begehrt. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist gegenüber der Feststellung seiner Nichtigkeit nach § 43 Abs. 1 VwGO ein Weniger, nicht aber etwas wesentlich anderes. Rechtswidrige Verwaltungsakte sind sowohl unwirksame, die infolge schwerer Mängel nichtig sind und keine rechtlichen Wirkungen äußern, als auch diejenigen, die zwar wirksam, aber wegen eines ihnen anhaftenden Mangels anfechtbar sind. Der Unterschied zwischen diesen beiden Arten der Rechtswidrigkeit ist nur ein gradueller; sie stehen im Verhältnis weitreichenderer oder geringerer Rechtsfolgen, stellen aber nicht etwas grundsätzlich anderes dar.

Die Feststellung der Rechtswidrigkeit nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begegnet auch nicht verfahrensrechtlichen Bedenken. Eine Umgehung der fristgebundenen Anfechtungsklage ist ausgeschlossen. Der Kläger hat keine Rechtsmittelbelehrung erhalten. Die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO war bei Klageerhebung nicht abgelaufen. Daß der Feststellungsantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch dann zulässig ist, wenn der Verwaltungsakt sich bereits vor Klageerhebung erledigt hat und daß es in diesem Falle auch nicht der Durchführung eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO bedarf, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden (BVerwGE 12, 87 [90]; 26, 161 [165 f.]). Das berechtigte Interesse des. Klägers an dieser Feststellung ist vom Berufungsgericht aus zutreffenden Gründen bejaht worden.

Das Verkehrsverbot, das lediglich den Anliegerverkehr ausnahm, war rechtswidrig. Die Beigeladene war zu seinem Erlaß nicht befugt. Die Straßenverkehrsbehörde oder die Straßenbaubehörde hatte es nicht angeordnet. Die Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde zu den Maßnahmen der Beigeladenen kann nicht in die Anordnung eines Verkehrsverbotes, umgedeutet werden.

Das Verkehrsverbot, ist eine Anordnung, die die Benutzung einer bestimmten Straße - im vorliegenden Falle mit Ausnahme des Anliegerverkehrs - verbietet. Derartige-Anordnungen sind, wie der Senat in BVerwGE 27, 181 [182/183] ausgeführt hat, Verwaltungsakte, die von den Verkehrsteilnehmern, an die sie sich mit Ge- oder Verboten richten, angefochten werden können. Für den Erlaß von Anordnungen dieser Art sind grundsätzlich die Straßenverkehrsbehörden zuständig (§ 4 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung vom 29. März 1956 [BGBl. I S. 327] - StVO -). Ausnahmsweise können nach § 3 Abs. 4 Satz 3 StVO die Straßenbaubehörden einzelne dieser Anordnungen unter bestimmten Voraussetzungen treffen. Eine über diese Vorschriften hinausgehende Zuständigkeit anderer Stellen zum Erlaß von Anordnungen besteht nicht. Insbesondere sind Bauunternehmer nicht ermächtigt, im Bereich von Arbeitsstellen Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO oder auch nur die den Straßenbaubehörden nach § 3 Abs. 4 Satz 3 StVO übertragenen Anordnungen zu treffen.

§ 3 Abs. 3 a StVO enthält eine Beleihung der Bauunternehmer mit hoheitlicher Gewalt nicht. Er verpflichtet sie zur Absperrung und Kennzeichnung von Baustellen. Wie diese Pflicht durchzuführen ist, bestimmt die Anlage zur Straßenverkehrsordnung unter A IV. Danach ist unmittelbar vor und hinter Arbeitsstellen die Straße so weit wie nötig durch rot-weiß gestreifte Schranken abzusperren. Die Sperrschranken sind vom Hereinbrechen der Dunkelheit an oder, wenn es die Witterung erfordert, durch gelbes Licht ausreichend kenntlich zu machen. Die Pflicht des Bauunternehmers erschöpft sich danach in rein tatsächlichen Maßnahmen. Sie enthält aber nicht die Ermächtigung, für die Verkehrsteilnehmer verbindliche Anordnungen zu treffen. Die Absperrung - und Kennzeichnung der Arbeitsstelle obliegen dem Bauunternehmer bereits aufgrund der nach dem bürgerlichen Recht bestehenden Verkehrssicherungspflicht. Daß die Straßenverkehrs-Ordnung an diese Pflicht anknüpft und sie öffentlich-rechtlich ausgestaltet, bedeutet nicht die Übertragung hoheitlicher Befugnisse. Das öffentliche Recht knüpft vielfach bei Privatpersonen an ihre privatrechtliche Beziehung zu bestimmten Rechten und Gegenständen an, wenn es ihnen, wie z.B. im Ordnungsrecht, öffentlich-rechtliche Pflichten auferlegt.

Auch die weiteren dem Bauunternehmer durch § 3 Abs. 3 a StVO auferlegten Pflichten ergeben nichts für die Beleihung mit Hoheitsgewalt. Die bei halbseitigen Straßensperrungen dem Bauunternehmer obliegende Bedienung der Zeichen zur Leitung des Verkehrs kann auf verschiedene Weise geschehen. Wird zur Verkehrsregelung eine rote Halteflagge benutzt, so liegt darin keine Anordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO, für die nach § 3 Abs. 1 StVO eine Befolgungspflicht besteht. Ebensowenig ist die Nichtbeachtung der Halteflagge ein Verstoß gegen § 2 a StVO. Sie kann nur nach § 1 StVO geahndet werden, wenn durch das Nichtbeachten des Zeichens der Gegenverkehr behindert wird (OLG. Celle, VRS 13, 232). Die Verkehrsregelung durch drehbare Scheibensignale, wie sie die Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung unter Bild 53 und 54 zeigt, oder durch eine Verkehrssignalanlage ist ebenfalls keine Anordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO. Die Pflicht, diese Verkehrsregelung zu befolgen, ergibt sich nämlich nicht, wie bei verkehrsrechtlichen Anordnungen, aus § 3 Abs. 1 StVO, sondern aus § 2 Abs. 1 1. Halbsatz StVO. Die Regelung zeigt ebenfalls, daß dem Bauunternehmer eine Ermächtigung, verkehrsbeschränkende oder verkehrsverbietende Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO zu erlassen, nicht übertragen worden ist.

Dasselbe gilt auch für die dem Bauunternehmer auferlegte Pflicht, gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen (§ 3 Abs. 3 a Satz 2 letzter Satzteil StVO). Damit ist lediglich zum Ausdruck gebracht, daß er die für das Treffen von Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO notwendigen Verkehrszeichen, die in der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung festgelegt sind, anzubringen hat. Er ist also insoweit lediglich technisches Ausführungsorgan der anordnenden Behörde. Daß er aber die Anordnungen nicht selbst treffen kann, ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Vorschrift. Auch der Vergleich mit anderen Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung zeigt, daß von einer Übertragung hoheitlicher Gewalt nicht die Rede sein kann. Die Straßenverkehrs-Ordnung unterscheidet in ihren Vorschriften genau zwischen den einzelnen Maßnahmen, die im Rahmen einer Verkehrsregelung zu treffen sind. In den §§ 4 Abs. 1 Satz 1 StVO und 3 Abs. 4 Satz 3 StVO ist die Befugnis geregelt, wer Anordnungen verkehrsbeschränkender und verkehrsverbietender Art erlassen darf. In § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 StVO wird geregelt, weicht; Behörde zu bestimmen hat, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Die Pflicht zur Beschaffung, Anbringung und Unterhaltung von Verkehrszeichen ist in § 3 Abs. 3 StVO enthalten. Damit unterscheidet die Straßenverkehrs-Ordnung deutlich zwischen der Zuständigkeit zum Treffen einer Anordnung, dem Recht zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen anzubringen sind, und der Pflicht zur Anbringung. Nur diese obliegt dem Bauunternehmer. Irgendwelche Rechte hoheitlicher Art dagegen besitzt er nicht.

Der Sprachgebrauch der Straßenverkehrs-Ordnung ist auch klar und eindeutig. Zwar wird in § 3 Abs. 3 a Satz 4 StVO von Anordnungen der Straßenbaubehörden nach § 3 Abs. 4 Satz 2 und 3 StVO gesprochen, der sich nicht lediglich mit Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO befaßt, sondern auch die Befugnis der Straßenbaubehörde regelt, wo und welche Warnzeichen aufzustellen sind. In der Tat handelt es sich auch hierbei um eine Anordnung. Sie richtet sich allerdings an die zur Anbringung von Verkehrszeichen verpflichtete Person und hat keine in die Rechte des Verkehrsteilnehmers eingreifende Bedeutung. Deshalb ist sie von den Anordnungen, die sich an die Verkehrsteilnehmer wenden und die durch das Aufstellen der Verkehrszeichen eine Befolgungspflicht auslösen, zu unterscheiden.

Die Unterscheidung zwischen den Befugnissen und Pflichten, die die Straßenverkehrs-Ordnung bei verkehrsrechtlichen Anordnungen trifft, zeigt gleichzeitig, daß auch die Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung unter A VI dem Bauunternehmer nicht das Recht einräumt, ein Verkehrsverbot zu erlassen, sondern lediglich die bereits nach § 3 Abs. 3 a StVO bestehende Pflicht konkretisiert, das von der zuständigen Behörde erlassene Verbot durch das Anbringen des entsprechenden Verkehrszeichens zu kennzeichnen. Auch aus dem Begriff der Straßensperrungen kann nicht die Berechtigung des Bauunternehmers hergeleitet werden, ein Verkehrsverbot zu erlassen. Wenn die Straßenbauarbeiten die ganze Straße erfassen, so können die Absperrung der Arbeitsstelle und ihre Kennzeichnung dazu führen, daß der Verkehr auf diesem Straßenabschnitt unterbunden wird. Im Gegensatz zu einem Verkehrsverbot ist diese Straßensperrung ein rein tatsächlicher Vorgang, der die Benutzung der Straße ausschließt. Die Anordnung eines Verkehrsverbotes dagegen setzt voraus, daß ein Verkehr auf dem Straßenabschnitt tatsächlich möglich ist, weil z.B. die Straßenarbeiten nur einen Teil der Fahrbahn erfassen, dieser Verkehr aber deshalb untersagt werden muß, weil Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit ihn nicht zulassen. Demgemäß kommt dem an einer durch Bauarbeiten völlig gesperrten Straße angebrachten Verkehrszeichen nach Bild 11 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung nur die Bedeutung eines Hinweises auf die tatsächlich bestehende Sperrung, nicht aber der Charakter einer Anordnung zu, die den Führern von Fahrzeugen die an sich mögliche, wenn auch räumlich eingeschränkte Benutzung einer Straße untersagt.

Ebensowenig kann aus dem Erfordernis, daß die Maßnahmen des Bauunternehmers der vorherigen Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde bedürfen (§ 3 Abs. 3 a Satz 3 StVO), auf die Übertragung hoheitlicher Gewalt geschlossen werden. Die Zustimmung bezieht sich nämlich, wie der Wortlaut der Vorschrift ergibt, auf die vom Bauunternehmer zu treffenden Sicherungsmaßnahmen (Absperrungen und Kennzeichnung der Arbeitsstelle), auf die Verkehrsregelung bei halbseitiger Straßensperrung und auf die Kennzeichnung von gesperrten Straßen und Umleitungen. Dadurch soll sichergestellt werden, daß der Bauunternehmer diese Maßnahmen entsprechend A IV bis VI der Anlage zur Straßenverkehrsordnung richtig und auch zweckmäßig durchführt, sie z.B. nicht unnötig ausdehnt oder nur ungenügende Absperrungen vornimmt, so daß Gefahren für den Verkehr möglichst ausgeschlossen sind. Sie soll auch einem willkürlichen Vorgehen Einhalt gebieten (Lütkes, Straßenverkehrsrecht, Anm. 30 zu § 3 StVO). Eine darüber hinausgehende Bedeutung kommt der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde nicht zu.

Die Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 3 a StVO bestätigt das. In der bis zum 30. April 1956 geltenden Fassung dieser Vorschrift (damals § 3 Abs. 3 Satz 3) waren zur Kennzeichnung von-Baustellen und Verkehrsumleitungen aus Anlaß von Bauarbeiten die für den Bau und die Bauausführung Verantwortlichen auf Anordnung der zuständigen Behörde verpflichtet. Aus dem Satzteil "auf Anordnung der zuständigen Behörde" ist seinerzeit gefolgert worden, die Haftung für unterlassene oder mangelhafte Kennzeichnung treffe nicht die Bauunternehmer, sondern die Straßenverkehrsbehörde, weil erst durch deren Anordnung die Pflicht der Bauunternehmer begründet werde (vgl. dazu LG Wiesbaden, VersR 1955, 688). In Anbetracht der die Bauunternehmer treffenden Verkehrssicherungspflicht erschien diese Folgerung jedoch nicht gerechtfertigt. Aus diesem Grunde hat sich der Verordnungsgeber zur Änderung dieser Vorschrift veranlaßt gesehen. Es ging dabei also lediglich um den Ausschluß einer etwaigen Haftung der Straßenverkehrsbehörden, nicht aber um die Übertragung hoheitlicher Gewalt.

Die vorstehend aufgezeigte rechtliche Bedeutung und Tragweite des § 3 Abs. 3 a StVO wird auch durch den Sinngehalt dieser Vorschrift bestätigt. Er geht dahin, die Bauunternehmer auch öffentlich-rechtlich zur Erfüllung ihrer Verkehrssicherungspflicht anzuhalten, damit gegen die Straßenverkehrs- und Straßenbaubehörden Vorwürfe und Haftungsansprüche nicht erhoben werden können. Diesem Sinngehalt würde es widersprechen, wenn dem Bauunternehmer zusätzliche Aufgaben der Straßenverkehrsbehörden übertragen würden. Es wäre mit der den Straßenverkehrsbehörden anvertrauten Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht zu vereinbaren, wenn der Verordnungsgeber diese Aufgaben auf Personen übertragen hätte, deren Sachkunde und Zuverlässigkeit in dieser Hinsicht nicht geprüft wird.

Auch der bereits dargelegte Sprachgebrauch der Straßenverkehrs-Ordnung steht der Annahme, daß dem Bauunternehmer hoheitliche Gewalt übertragen ist, entgegen. In den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung wird eindeutig zwischen der Anordnungsbefugnis, dem Bestimmungsrecht über das Aufstellen von Verkehrszeichen und der Anbringungspflicht hinsichtlich dieser Verkehrszeichen unterschieden. Hätte der Verordnungsgeber dem Bauunternehmer hoheitliche Befugnis übertragen, so hätte er das bei dem sonst klaren Sprachgebrauch auch eindeutig zum Ausdruck gebracht. Er hätte es auch eindeutig. zum Ausdruck bringen müssen, weil die Beleihung einer Privatperson mit hoheitlicher Befugnis ein Ausnahmefall ist, der sich eindeutig ohne besondere Auslegung aus der Rechtsvorschrift ergeben muß.

Stand der Beigeladenen mithin eine Befugnis zum Erlaß eines Verkehrsverbotes nicht zu, so kann die von ihr vorgenommene. Anbringung von Verkehrszeichen im Bereich der Arbeitsstelle nicht als Ausführung einer von der Straßenverkehrsbehörde oder Straßenbaubehörde erlassenen Anordnung angesehen werden. Beide Behörden haben eine derartige Anordnung nicht getroffen.

Die Straßenverkehrsbehörde hat lediglich, wie sich aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt, den Maßnahmen der Beigeladenen, die auch die Anbringung von Verkehrszeichen nach Bild 11 der Anlage zur StVO umfaßten, zugestimmt. Sie ging von der irrigen Annahme aus, der Bauunternehmer habe darüber zu entscheiden, ob ein solches Verkehrsverbot zu erlassen sei oder nicht.

Die Straßenbaubehörde hat ebenfalls keine Anordnung eines Verkehrsverbotes getroffen. Zwar wäre sie dazu nach § 3 Abs. 4 Satz 3 StVO befugt gewesen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hatte aber die Gemeinde, die die Aufgaben der Straßenbaubehörde für ihre Straßen wahrnimmt, der Beigeladenen im Rahmen der dieser obliegenden Verkehrssicherungspflicht im Bereich der Bau- und Umleitungsstraße lediglich die Kennzeichnung der Baustelle mit den notwendigen Warnzeichen aufgegeben. Von einem Verkehrsverbot war nicht die Rede. Die Gemeinde hatte im Gegenteil der Beigeladenen aufgegeben, für die Dauer der Bauarbeiten den Durchgangsverkehr nur beschränkt umzuleiten. Sie wollte den an sich möglichen Verkehr nicht völlig unterbinden. Gegen die Annahme, die Gemeinde habe ein Verkehrsverbot erlassen, spricht auch die vom Berufungsgericht festgestellte Tatsache, daß die Straßenverkehrsbehörde den Maßnahmen der Beigeladenen formlos zugestimmt hat. Dieser Zustimmung hätte es nicht bedurft, wenn von der Gemeinde Anordnungen nach § 3 Abs. 4 Satz 3 StVO getroffen worden wären (§ 3 Abs. 3 a Satz 4 StVO).

Die Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde zu den Maßnahmen der Beigeladenen kann zwar auch als eine Bestimmung angesehen werden, wo und welche Verkehrszeichen aufgestellt werden (§ 3 Abs. 4 Satz 1 StVO). Eine derartige Anordnung richtet sich aber nur an den zur Anbringung von Verkehrszeichen Verpflichteten, berührt jedoch nicht die Rechte des Verkehrsteilnehmers. Nur die Anordnung des Verkehrsverbotes selbst ist eine Maßnahme, die den Verkehrsteilnehmer betrifft. In sie kann die Zustimmung nicht umgedeutet werden.

Die Zustimmung zu den Maßnahmen des Bauunternehmers und die Anordnung eines Verkehrsverbotes unterscheiden sich dadurch wesentlich, daß bei der Zustimmung die Behörde sich einer eigenen Entscheidung enthält und lediglich die von einer anderen Stelle getroffene Entscheidung überprüft. Auch die Voraussetzungen sind andere. Stimmt die Behörde nur Maßnahmen des Bauunternehmers zu, so beschränkt sie sich darauf, sie auf ihre Zweckmäßigkeit und Wirksamkeit zu prüfen. Trifft sie aber eine eigene Entscheidung, so muß sie in eine genaue und sorgfältige Prüfung der Voraussetzungen für den Erlaß von Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO eintreten. Daß sie das nicht getan hat, ergibt sich aus den Feststellungen des angefochtenen Urteils. Danach hatte sich die Straßenverkehrsbehörde zwar von der Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit der Beschränkung überzeugt. Bei der Prüfung der Zulässigkeit ging sie jedoch von der irrigen Annahme aus, die Beigeladene könne selbst den Verkehr beschränkende oder verbietende Anordnungen erlassen. Das folgt auch daraus, daß sie der Beigeladenen aufgab, nach Beendigung der Bauarbeiten die Verkehrszeichen zu entfernen. Damit hatte sie die Entscheidung darüber, ob das Verkehrsverbot aufzuheben war, der Beigeladenen überlassen, obgleich es ihre Aufgabe war, in eigener Zuständigkeit darüber zu entscheiden, ob das Verkehrsverbot noch gerechtfertigt war oder nicht.

Sind die Voraussetzungen für die Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde zu den Maßnahmen des Bauunternehmers wesentlich andere als sie für den Erlaß eines Verkehrsverbotes gelten, so kann eine Zustimmung nicht in eine Anordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO umgedeutet werden, deren Voraussetzungen von der Behörde nicht geprüft worden sind.

Die Beigeladene hatte somit durch das Anbringen der Verkehrszeichen nach Bild 11 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung ein Verkehrsverbot erlassen, ohne daß sie hierzu befugt war. Dennoch kann diese Anordnung nicht als nichtig angesehen werden. Ob ein Verwaltungsakt nur dann nichtig ist, wenn der ihm anhaftende schwere Mangel offenkundig ist, oder ob auch bei bestimmten sehr schweren Mängeln eine Unwirksamkeit eintritt, wenn diese nicht offenkundig sind, bedarf ebensowenig einer Entscheidung wie die Frage, welche Bedeutung der in § 3 Abs. 1 StVO statuierten Befolgungspflicht gegenüber den durch amtliche Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen bei der Beurteilung der Unwirksamkeit zukommt. Im vorliegenden Fall scheidet eine Unwirksamkeit deshalb aus, weil das Landratsamt München als zuständige Straßenverkehrsbehörde der Anbringung der Verkehrszeichen, durch die das Verkehrsverbot für Fahrzeuge aller Art zum Ausdruck gebracht wurde, zugestimmt hatte. Wenn die Behörde dabei auch irrtümlich von der Erwägung ausging, nicht sie, sondern die Beigeladene sei zuständig, so kann doch nicht außer acht gelassen worden, daß die zuständige Behörde, wenn auch nicht aufgrund eigener genauer Prüfung der Voraussetzungen, sondern lediglich im Rahmen einer allgemeinen Überprüfung, an dieser Maßnahme mitgewirkt und ihr damit den Charakter einer allein von einer Privatperson unbefugt getroffenen Anordnung genommen hatte. Deshalb kann von einem willkürlichen, jeder gesetzlichen Grundlage entbehrenden Handeln, dem eine Rechtswirksamkeit nicht zugesprochen werden kann, keine Rede sein.

Daraus folgt gleichzeitig, daß das Verkehrsverbot nicht eine allein der Beigeladenen zuzurechnende Maßnahme, sondern eine Anordnung ist, an der eine Behörde des Beklagten mitgewirkt und diese durch ihr falsches Verhalten die rechtswidrige Maßnahme aufrechterhalten hat. Daß die Behörde nicht die ihr obliegende Aufgabe wahrgenommen, sondern durch die Erteilung der Zustimmung selbst fehlerhaft gehandelt hat, rechtfertigt es, daß zur Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahme der Träger dieser Behörde als Beklagter in Anspruch genommen wird.

Dem Feststellungsbegehren des Klägers kann allerdings nur für den Zeitraum entsprochen werden, den er selbst in seinem Antrag bezeichnet hat.

Der Kläger kann dagegen mit seiner Klage keinen Erfolg haben, soweit es sich um die Umleitung des Verkehrs handelt. Die Straßenbaubehörde hatte zwar kein Verkehrsverbot erlassen, wohl aber eine beschränkte Umleitung des Durchgangsverkehrs vorgesehen und die dafür in Betracht kommende Umleitungsstrecke in Verbindung mit den Baulastträgern der anderen Straßenbau- und der Straßenverkehrsbehörde festgelegt (vgl. Art. 15, 34 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. April 1968 - BayerStrWG - GVBl. S. 64). Die Tätigkeit der Beigeladenen beschränkte sich hier also lediglich auf die Kennzeichnung der Umleitungsstrecke, die sie nach § 3 Abs. 3 a vorzunehmen hatte. Eine über diese Vorschrift hinausgehende Befugnis hatte die Beigeladene in diesem Falle nicht ausgeübt.

Die Kosten des Rechtsstreits sind gemäß § 155 Abs. 1 VwGO verhältnismäßig zu teilen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der Kläger zum überwiegenden Teil obsiegt. Für eine Entscheidung nach § 162 Abs. 3 VwGO besteht für den Senat kein Anlaß.