Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.02.1970, Az.: BVerwG IV C 36.69

I.

Die Klägerin wendet sich als Eigentümerin des an der F.-F.-Straße in Mü. gelegenen Grundstücks Fl Nr. 523 1/36 gegen den Bescheid vom 7. Februar 1966, mit dem sie von der Beklagten für den Ausbau der Straße im Jahre 1963 zu einem Erschließungsbeitrag von 4.089,10 DM herangezogen worden ist. Auf ihren Widerspruch wurde ein Bescheid nicht, erteilt. Die Klage wurde vom Verwaltungsgericht München durch Urteil vom 20. Juni 1967 abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof bestätigte den Beitragsbescheid in Höhe von 2.615,09 DM und wies die Klage im übrigen, ab.

Im Urteil wird ausgeführt, der Straßensicherungsvertrag vom 20. Oktober 1924 stehe der Erhebung eines Erschließungsbeitrages nicht entgegen. Im Vertrag habe sich der Rechtsvorgänger der Klägerin verpflichtet, "in dem ausschließlich von der Stadtgemeinde München zu bestimmenden Zeitpunkt der Ausführung die effektiven Herstellungskosten mit dem Abmaße zu entrichten, daß die Bezahlung dem fortschreitenden Ausbau der Straßen entsprechend in den von der Stadtgemeinde Mü. festzusetzenden Beträgen vor Arbeitsbeginn" zu erfolgen habe. Die Beklagte habe damit keine Verpflichtung übernommen, die Straße innerhalb eines bestimmten Zeitraumes herzustellen. Eine solche Verpflichtung sei auch nicht notwendiger Bestandteil eines Straßenkostensicherungsvertrages gewesen. Anhaltspunkte für eine Verwirkung lägen nicht vor. Der Unterbau der Straße sei allerdings bereits früher von den. Anliegern hergestellt worden. Wenn jetzt wieder Arbeiten am Unterbau notwendig geworden seien, so könnten diese nicht in den Erschließungsaufwand einbezogen werden. Soweit die Straße jedoch im Jahre 1930 mit einer Makadamdecke versehen worden sei, habe es sich nur um eine provisorische. Einrichtung gehandelt, da bereits die Bekanntmachung vom 10. April 1930 eine bessere Ausführung verlangt habe. Es sei gerichtsbekannt, daß Unterbauausführungen in München vor der endgültigen Einrichtung der Straße zum Schutz gegen vorzeitigen Verschleiß mit einer provisorischen Decke versehen worden seien. Es wäre auch nicht zu verstehen, wenn die Beklagte seinerzeit den damaligen Zustand als endgültig hätte ansehen wollen, gleichwohl aber noch keine Beiträge erhoben hätte.

Da für Straßen- und Grundstücksentwässerung eine einheitliche Kanalisation eingerichtet worden sei, müsse ein Anteil an den tatsächlich entstandenen Kosten gefunden werden, der sich auf die Straßenentwässerung beziehe. Die Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium habe sich am 7. August 1968 dahin gehend geäußert, daß bei Einrichtung einer sogenannten Mischkanalisation 15 bis 35 % auf die Straßenentwässerung entfielen. Je höher das Maß der baulichen Nutzung sei, um so geringer werde der auf die Straßenentwässerung entfallende Anteil. Bei der Gewährung von Zuschüssen gehe das Bayerische Staatsministerium des Innern davon aus, daß ein Durchschnittssatz von 20 % nicht zuschußfähig sei, da die Aufwendungen insoweit zu den Straßenbaukosten gehörten. Der Rechtsansicht der Obersten Baubehörde sei zu folgen. Danach könne ein Anteil in Höhe von 35 % für die Straßenentwässerung nur bei einem sehr niedrigen Maß der baulichen Nutzung angenommen werden. Nach der Münchener Staffelbauordnung steige die Geschoßflächenzahl von 0,40 bei geringster baulicher Nutzung (Baustaffel 10) bis auf 2,36 bei höchster baulicher Nutzung (Baustaffel 1). Für die Franz-Fischer-Straße sei westlich die Baustaffel 4 (Geschoßflächenzahl 1,25), östlich die Baustaffel 5 (Geschoßflächenzahl 0,74) festgesetzt. Sie liege mithin im Durchschnitt bei der Geschoßflächenzahl 1, für die ein Straßenentwässerungsanteil von 25 % angenommen werden könne. Dadurch verringere sich im vorliegenden Falle die Beitragsrechnung der Beklagten, die von den Kosten für eine eigene Anlage zur Straßenentwässerung ausgegangen sei. Der Anspruch auf Erstattung der Entwässerungskosten sei nicht verjährt, weil § 10 der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 15. Juni 1961 nur die rechtliche Möglichkeit gebe, den Erschließungsbeitrag für die Entwässerungseinrichtung selbständig zu erheben, die Beklagte hierzu aber nicht zwinge. Solange sie aber von einer Kostenspaltung keinen Gebrauch gemacht habe, könne die dreijährige Verjährungsfrist erst mit der endgültigen Herstellung der Straße zu laufen beginnen.

Einen Zuschlag von 30 % des Entwässerungsaufwandes für die außerhalb der Erschließungsanlage liegenden, zur Betriebsfähigkeit erforderlichen Einrichtungen könne die Beklagte jedoch nicht verlangen, obwohl dies in § 4 Abs. 2 der Beitragssatzung vorgesehen sei. Die Betriebsfähigkeit einer Entwässerungs- oder Beleuchtungsanlage hänge von ihrer. Einbeziehung in ein größeres Versorgungsnetz ab, wie das in ähnlicher Weise auch für die Benutzungsfähigkeit einer Straße gelte, die ohne ihre Einbeziehung in ein größeres Straßennetz ihrer Erschließungsfunktion nicht gerecht werden könne. Bei den Straßen habe das Gesetz durch Berücksichtigung der Sammelstraße die Möglichkeit geschaffen, außerhalb der eigentlichen Erschließungsanlage notwendige Anlagen beitragsfähig zu machen. Bei Entwässerung und Beleuchtung habe das Bundesbaugesetz diese Möglichkeit nicht gegeben. Hier könnten mithin Kosten für gemeinschaftliche Einrichtungen, die auch der Versorgung anderer Straßen dienten, selbst dann nicht berücksichtigt werden, wenn sie innerhalb der Erschließungsanlage lägen, für die Beiträge erhoben würden.

Bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes sei nach § 9 Abs. 1 der Beitragssatzung von Grundstücksfläche und zulässiger Geschoßfläche auszugehen. Eine Verteilung nach der Grundstücksbreite, die im vorliegenden Fall der Berechnung zugrunde liege, gestatte § 9 Abs. 3 nur dann, wenn keine unterschiedliche bauliche oder sonstige Nutzung zulässig sei. Die Staffelbauordnung gestatte aber auf beiden Straßenseiten eine verschiedene bauliche Nutzung. Diese Regelung werde nicht dadurch hinfällig, daß die Beklagte als Grundstückseigentümerin von dieser Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht habe, indem sie an der Ostseite der Straße ein Grundstück als Sportplatz eingerichtet habe. Diese Sportanlage könne nicht als unbebaubare Fläche aus der Verteilung ausgespart werden, auch wenn die Beklagte nicht die Absicht habe, in absehbarer Zeit dieses Grundstück zu bebauen. Schließlich habe die Beklagte auch keine Verwaltungskosten zum Erschließungsaufwand hinzurechnen dürfen, da sie nicht dargetan habe, daß mit diesem Kostenzuschlag echte Baumaßnahmen abgegolten würden. Insbesondere bedürfe es hinsichtlich des "Honorars der Münchener Aufbaugesellschaft" von rund 4.000 DM einer eingehenden Darlegung seines Erschließungscharakters.

Nachdem die Beklagte eine erneute Berechnung vorgelegt habe, in der die Entwässerungskosten mit 25 % der tatsächlich entstandenen Kanalisierungskosten berücksichtigt, die Zuschläge von 30 % (Entwässerungseinrichtungen außerhalb der Straße) und 7 % (Verwaltungskosten) in Abzug gebracht und die entstandenen Kosten nicht nach der Grundstücksbreite, sondern nach Grundstücksfläche und Geschoßfläche verteilt worden seien, ergebe sich nunmehr ein Erschließungsbeitrag der Klägerin in Höhe von 2.615,09 DM.

Mit der zugelassenen Revision wehrt sich die Beklagte in erster Linie, gegen die Höhe der vom Berufungsgericht anerkannten Entwässerungskosten. Wolle man im Falle der Einrichtung einer Mischkanalisation den auf die Straßenentwässerung entfallenden Anteil mit Prozentsätzen von 15 bis 35 der tatsächlich entstandenen Kanalkosten ansetzen, möge dies im vorliegenden Fall zu einer tragbaren Lösung führen, in den meisten Fällen sei das jedoch nicht möglich. Es würde dann nämlich eine unzumutbar hohe Belastung der Grundstückseigentümer für die Einrichtung einer Straßenentwässerung entstehen. Demgegenüber sei das von der Beklagten angewendete Verfahren sinnvoll, die Kosten für einen selbständigen Straßenentwässerungskanal mit einem Durchmesser von 0,25 Metern und einer Verlegungstiefe von 2,5 Metern zu veranschlagen und diese Kosten den Anliegern als festen Anteil in Rechnung zu stellen. Das angefochtene Urteil habe übersehen, daß die Kosten für die Anlage eines Mischkanals trotz gleichliegender Anliegerverhältnisse sehr verschiedenartig hoch seien, da die Kanäle nicht nur die Entwässerung einer bestimmten Straße und ihrer Grundstücke zur Aufgabe hätten, sondern vielfach auch eine Sammelfunktion überörtlichen Charakters besäßen. Je näher ein Kanal an der Abwässerbeseitungsanlage liege, desto größer und tiefer müsse der Kanal sein. So gebe es Straßenkanäle, die bis zu 3.720 DM je laufenden Meter kosteten. Bei Zugrundelegung eines Prozentsatzes von 25 hätte der Anlieger dann 930 DM je laufenden Meter zu zahlen, womit er unmöglich belastet werden könne. Auch der in der Beitragssatzung vorgesehene Zuschlag von 30 % für außerhalb der Straße liegende Einrichtungen der Entwässerung sei berechtigt. Beleuchtungsanlagen und Entwässerungseinrichtungen bedürften nun einmal zentraler Einrichtungen (Schaltkästen usw.), ohne die das gesamte System nicht funktionieren könne. Diese Ausgaben seien notwendig und müßten bei der Beitragserhebung berücksichtigt werden können. Mit einer Sammelstraße seien solche Einrichtungen nicht vergleichbar.

Wenn die Kosten für eine Bearbeitung des früheren Unterbaues vor der Aufbringung des Oberbaues nicht berücksichtigt worden seien, so sei das unbefriedigend. Der Unterbau bleibe vielfach aus Zweckmäßigkeitsgründen längere Zeit vor Aufbringen des Oberbaues liegen. Wenn er aber in der Zwischenzeit befahren werde, so müsse er später teilweise erneuert werden. Diese Kosten gehörten zur Straßenherstellung und könnten auch als Beiträge umgelegt werden. Es gehe dabei nicht um Instandsetzung des Unterbaues, sondern um notwendige Kosten für die Herstellung des Oberbaues. Diese Frage habe auch nichts damit zu tun, daß eine endgültige Teilanlage nicht durch eine Planänderung zu einem Provisorium werden könne. Auch habe der entstandene Erschließungsaufwand nach der Grundstücksbreite verteilt werden können. Nach § 14 der Ortssatzung sei nämlich nach der Grundstücksbreite zu verteilen, soweit es um Straßen gehe, die vor dem Inkrafttreten der Ortssatzung bereits ganz oder teilweise fertiggestellt seien. Hier sei die Straße durch Herstellung des Unterbaues bereits vor Jahrzehnten teilweise hergestellt worden. Auch könne die Auffassung vertreten werden, daß eine Sportanlage von Dauercharakter die Bebaubarkeit eines Grundstücks ausschließe. Was den Verwaltungskostenzuschlag angehe, so hätte das Gericht der Beklagten die Möglichkeit geben müssen, die durch diesen Zuschlag gedeckten tatsächlichen Auslagen aufzustellen, wenn es seiner Aufklärungspflicht hätte genügen wollen.

Mit der Anschlußrevision begehrt die Klägerin eine Abänderung des angefochtenen Urteils dahingehend, daß eine Heranziehung zum Erschließungsbeitrag nur in Höhe von 2.175,25 DM erfolge. Sie trägt vor, auch in der neuen Abrechnung der Beklagten seien noch 30 %ige Zuschläge zu Beleuchtungskosten und anderen Entwässerungseinrichtungen enthalten, die aus den gleichen Gründen in Abzug gebracht werden müßten, aus denen das Berufungsgericht den Zuschlag von 30 % für Kanalisationskosten nicht für berechtigt angesehen habe. Außerdem seien in dieser Berechnung unrichtige Geschoßflächenzahlen zugrunde gelegt worden, die 1,25 (statt 1) für die Ostseite der Straße und 0,74 (statt 0,35) für die Westseite, der Straße betrügen. Im übrigen sei das angefochtene Urteil richtig.

Die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof weist darauf hin, daß sich für Mischkanalisation die Abrechnung nach Einheitssätzen anbiete. Wenn auch der von der Beklagten gewählte Berechnungsmodus vertretbar sein möge, so führe er doch zu Berechnungen, die der Betroffene kaum nachprüfen könne und die auch einen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand voraussetzten. Ein Zuschlag von 30 % auf die Kanalkosten für außerhalb der Straße liegende Einrichtungen sei nicht gesetzmäßig.

Klägerin und Beklagte haben auf eine mündliche. Verhandlung verzichtet.

II.

Revision und Anschlußrevision führen zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Rückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Die F.-F.-Straße in Mü. ist nach der Feststellung des Berufungsgerichtes im Jahre 1963 hergestellt worden. Nach § 133 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes - BBauG - ist die Klägerin damit beitragspflichtig geworden, weil ihr Grundstück Fl Nr. 523 1/36 von dieser Straße erschlossen wird. Der Kostensicherungsvertrag vom Jahre 1924 steht der Beitragspflicht nicht entgegen. Nach der. Rechtsprechung des erkennenden Senates in der Sache BVerwG IV C 93.67 (Urteil vom 21. Mai 1969) wäre das nur dann der Fall, wenn die Beitragspflicht der Klägerin durch diesen Vertrag hätte für alle Zeiten abgelöst werden sollen. Ein solcher Ablösungscharakter kann dem Vertrag nicht zugesprochen werden, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat. Das Gericht hat den Vertrag auch ohne Rechtsverletzung dahin gehend ausgelegt, daß die Beklagte weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Vertrages nach die Verpflichtung übernommen habe, die Straße innerhalb einer bestimmten Zeit herzustellen. Schon aus diesem Grunde kann die Klägerin mithin keine Gegenansprüche aus dem Vertrage herleiten.

Zum Erschließungsaufwand hat die Beklagte die ihr entstandenen Kosten für die Freilegung von Erschließungsflächen sowie die Herstellungskosten für Entwässerung, Oberbau, Gehwegbefestigung und Straßenbeleuchtung gerechnet. Das ist nach § 128 Abs. 1 BBauG berechtigt. Die Kosten für den Unterbau gehören insoweit zum Erschließungsaufwand, als der Unterbau für die endgültige Herstellung der Straße erforderlich ist. Wenn der Unterbau mithin früher auf Kosten der Anlieger nicht nur provisorisch, sondern so ausgeführt worden ist, wie er zur Aufbringung der endgültigen Straßendecke jetzt hätte verbleiben können, so sind die Erschließungskosten für den Unterbau abgegolten. Ausbesserungsarbeiten am Unterbau, die dadurch erforderlich geworden sind, daß zunächst nur eine provisorische Decke aufgebracht worden ist, können dann nicht berechnet werden. Ebenso gehören nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats nicht zum Erschließungsaufwand die Kosten für die provisorische Makadamdecke aus dem Jahre 1924 sowie die jetzt für deren Abriß entstandenen Kosten (BVerwG IV C 67.68 in MDR 1970, 167 = DVBl. 1970, 81).

Hinsichtlich der Kosten für die Straßenentwässerung bei der Einrichtung einer Mischkanalisation für Straßen- und Grundstücksentwässerung folgt der Senat der Rechtsansicht des Berufungsgerichts. In diesem Falle ist im Sinne der Rechtsprechung des ehemaligen Preußischen Oberverwaltungsgerichtes (E 75, 109) der Anteil festzustellen, der auf die Straßenentwässerung entfällt. Dabei ist für die Grundstücksentwässerung auf die Möglichkeit der baulichen Nutzung abzustellen, nicht aber auf die tatsächlich vorhandene Nutzung. Wollte man für die Straßenentwässerung diejenigen Kosten ansetzen, die durch die Einrichtung einer eigenen Entwässerungsanlage für die Straße entstehen würden, so entspräche das nicht dem Sinn des Bundesbaugesetzes, das von den tatsächlich entstandenen Kosten ausgeht. Außerdem könnten diese Kosten in vielen Fällen - wie auch hier - zu hoch liegen. Dem Grundstückseigentümer käme dann die Verbilligung, die ein wesentlicher Zweck der Mischkanalisation sein sollte, nicht zugute. Freilich könnten andererseits dem Beitragspflichtigen bei einer anteilmäßigen Kostenberechnung dann zu hohe Kosten entstehen, wenn in seiner Straße aus Gründen, die sich aus der Einrichtung der gesamten Kanalisationsanlage ergeben, besonders hohe Kosten für den Mischkanal entstehen. Obere Grenze für die Kosten der Straßenentwässerung müßten in diesem Falle diejenigen Kosten sein, die von der Beklagten offenbar allgemein als fester Anteil berechnet werden, nämlich die Kosten für die Anlegung einer selbständigen Entwässerungsanlage für die Straße. Wenn die vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Prozentsätze für den auf die Straßenentwässerung entfallenden Anteil auch nicht unangemessen erscheinen, so läßt sich doch eine eingehendere Nachprüfung nicht umgehen. Den technischen Behörden der Beklagten sollte es möglich sein, Angaben über den durchschnittlichen Abfluß von Grundstücken sowie über den durchschnittlichen Regenablauf auf der Straße zu machen, die es dem Gericht ermöglichen, sich ein genaueres Urteil von der Berechtigung dieser Sätze zu bilden.

Das gilt auch für den Zuschlag von 30 % für Entwässerungseinrichtungen, die außerhalb der abzurechnenden Straße liegen. Im Gegensatz zu der vom Berufungsgericht vertretenen Rechtsansicht können zwar nach der Überzeugung des erkennenden Senates solche Anlagen unter bestimmten Voraussetzungen durchaus beitragsfähig sein. Das gilt dann, wenn sie einem begrenzten und überschaubaren Erschließungsgebiet dienen, so daß die Aufteilung der durch ihre Ausführung entstehenden Kosten auf bestimmte Erschließungsanlagen möglich ist. Einrichtungen, die der Allgemeinheit der Bevölkerung dienen, sind hingegen nicht beitragsfähig. Das gilt etwa für Pumpanlagen, die dazu bestimmt sind, am Ausgang des gesamten Abwasserkanales den Wasserspiegel anzuheben. Kläranlagen sind schon deswegen nicht beitragsfähig, weil sie gesundheitlichen Interessen, vor allem auch der Reinigung der Grundstücksabwässer, dienen, die Gemeinde mithin mit ihrer Anlage eine Verpflichtung erfüllt, die ihr auf dem gesundheitspolizeilichen Sektor obliegt. Wenn das Berufungsgericht davon ausgeht, außerhalb der abzurechnenden Straße liegende Entwässerungsanlagen dürften schon deswegen nicht berücksichtigt werden, weil eine solche Möglichkeit zwar bei den Straßen (Sammelstraßen) vorgesehen sei, nicht aber bei der Entwässerung, so überzeugt dieser Vergleich nicht. Sammelstraßen im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG sind ja einschließlich ihrer Entwässerung beitragsfähig.

Ein etwaiger Vergleich müßte aus § 128 BBauG entnommen werden. Dort aber heißt es in Abs. 1 Nr. 2 schlechthin, daß die erstmalige Herstellung der Straße einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung beitragsfähig wird. Einrichtungen für eine Entwässerung sind aber nach der Überzeugung des erkennenden Senates auch solche Anlagen, die außer einer Wasserrinne oder Rohrleitung für die Entwässerung notwendig sind, mögen sie nun innerhalb oder außerhalb der abzurechnenden Straße liegen. Ob die danach erfaßbaren Anlagen freilich mit einem pauschalen Satz abgegolten werden können, wäre zu prüfen. Ein solcher Zuschlag hätte den Charakter eines Einheitssatzes, der nur dann gerechtfertigt wäre, wenn die erfaßbaren zusätzlichen Anlagen tatsächlich bei jeder Kanalgröße in einem bestimmten Verhältnis zu den Kosten der Rohrverlegung stehen.

Die für die Entwässerung geltenden Grundsätze sind auf die Straßenbeleuchtung entsprechend anzuwenden. Auch dort können nicht etwa die Kosten für die Errichtung eines Elektrizitätswerkes anteilig umgelegt werden, weil die Bereitstellung der Beleuchtungskraft eine allgemeine Aufgabe der Gemeinde ist und nicht zur Einrichtung der Straßenbeleuchtung gehört.

Daß ein pauschaler Zuschlag für entstandene Verwaltungskosten dem Erschließungsaufwand nicht zugerechnet werden kann, hat der erkennende Senat in der Sache BVerwG IV C 82.67 entschieden (DVBl. 1969, 271 = BBauBl. 1970, 27 - MDR 1969, 508 -. DÖV 1969, 358). Es ist daran festzuhalten, daß die Gemeinde nur den Wert des Materials zum Erschließungsaufwand rechnen kann, das sie für den Straßenbau zur Verfügung gestellt hat. Freilich muß der Beklagten Gelegenheit gegeben werden, den mit einer Kostenpauschale geltend gemachten Betrag gegebenenfalls durch Fremdrechnungen oder durch den Wert des gelieferten Materials auszufüllen.

Der Verteilungsmaßstab ergibt sich aus der Beitragssatzung, die vom Berufungsgericht auszulegen ist. Verschiedentlich haben Gemeinden, die für neue Straßen grundsätzlich von einer Verteilung nach Grundstücksfläche und Geschoßfläche ausgehen, für bereits erschlossene Baugebiete auch dann den früher üblichen Frontmetermaßstab aufrechterhalten, wenn in diesen Gebieten eine bereits angelegte Straße nunmehr endgültig hergestellt wird. Der erkennende Senat hat eine solche Regelung nicht beanstandet, da sich in diesen Fällen bei einem Übergang auf den neuen Verteilungsmaßstab deswegen Schwierigkeiten ergeben können, weil bereits Vorausleistungen gezahlt worden sind, den Betroffenen die vermutlich entstehenden Kosten mitgeteilt worden sind oder anderweit für die künftige Herstellung der Straße vom Frontmetermaßstab ausgegangen worden ist. In der Regel liegen solche Straßen in bereits erschlossenen Gebieten, in denen nach § 131 Abs. 3 BBauG die unterschiedliche Nutzung nicht notwendig verschiedene Maßstäbe verlangt.

Nach alledem rechtfertigt sich im vorliegenden Falle die Rückverweisung der Sache an das Berufungsgericht sowohl auf die Revision als auch auf die Anschlußrevision hin. Der Verwaltungsgerichtshof wird den Beitragsbescheid nach den Grundsätzen des Revisionsgerichtes erneut überprüfen und auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden.