Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.01.1970, Az.: BVerwG IV C 108.67

I.

Die Kläger wenden sich gegen die Höhe des von ihnen verlangten Erschließungsbeitrages insbesondere deswegen, weil die Beklagte nicht berechtigt gewesen sei, bei Berechnung des Beitrages ein einheitliches Erschließungsgebiet zugrunde zu legen. Sie sind Eigentümer des bebauten Grundstückes P... ... in E.... Diese Straße liegt in einem von der Beklagten erschlossenen Neubaugebiet, das im Norden durch die R...-M...-Straße, im Osten durch die S... Straße und im Westen durch Gleisanlagen der Bundesbahn begrenzt wird. Im Süden geht das Neubaugebiet in die freie Gemarkung über. Außer durch die in nord-südlicher Richtung verlaufende S... Straße, die eine Verbindung des Neubaugebietes mit dem Ortskern herstellt, sowie durch die parallel hierzu angelegte P... wird dieser Teil der Gemeinde durch die G..., die G... Straße, die R... und die T... erschlossen, die sämtlich etwa von Westen nach Osten verlaufen und in die S... Straße einmünden. Ferner gehört zu diesem Gebiet die parallel zur P... verlaufende W..., die die R...- und T... miteinander verbindet.

In den Jahren 1963 und 1964 hat die Beklagte den östlichen Teil der G... zwischen P... und S... Straße, die P... von der Kreuzung G... an bis zu ihrem südlichen Ende, die G... Straße, R..., T... und W... herstellen lassen. Sie hat bei Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes die hergestellten Straßen als Erschließungseinheit angesehen und die gesamten Kosten nach Abzug eines gemeindlichen Anteiles von 15 % auf die Eigentümer der im Erschließungsgebiet gelegenen Grundstücke nach der jeweiligen Grundstücksfläche umgelegt. Mit Bescheid vom 3. August 1964 hat sie von den Klägern einen Beitrag von rund 3 000 DM gefordert. Der Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 1965 brachte den Klägern keinen Erfolg.

Hingegen gab das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 4. Februar 1966 der Klage statt. Die von der Beklagten eingelegte Berufung wies das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 22. Juni 1967 zurück.

In den Gründen des Berufungsurteils wird ausgeführt, daß ein einheitliches Abrechnungsgebiet nicht habe gebildet werden dürfen. Fraglich sei schon, ob die Voraussetzungen der Ortssatzung vom 9. Januar 1962 vorlägen, weil es nach deren § 3 Abs. 4 zweifelhaft sein könne, ob die Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes eine Maßnahme der laufenden Verwaltung sei oder ob es hierzu eines Beschlusses des Gemeinderates bedürfe, der nicht vorliege. Jedenfalls seien auch die Voraussetzungen des Bundesbaugesetzes für die Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes nicht gegeben. Danach komme es nämlich nicht darauf an, ob die Erschließung des Gebietes im Zuge einheitlich geplanter und durchgeführter Baumaßnahmen erfolgt sei und ob die einzelnen Straßen hinsichtlich Breite und Ausstattung einheitliche Merkmale aufwiesen. Vielmehr sei eine Zusammenfassung des Erschließungsaufwandes nur dann zulässig, wenn die einzelnen Anlagen in bezug auf die Erschließung der einzelnen Grundstücke eine Einheit bildeten, wenn mithin die Grundstücke des Erschließungsgebietes in der Weise auf die einzelnen in Betracht kommenden Erschließungsanlagen ausgerichtet seien, daß erst durch alle Anlagen zusammen eine ordnungsgemäße Erschließung der Grundstücke erfolge. Die Baugrundstücke des Abrechnungsgebietes müßten somit an jeder Erschließungsanlage zumindest mittelbar teilnehmen, wenn auch unmittelbar durch die einzelne Anlage nur ein Teil der Grundstücke erschlossen zu werden brauche. Dem Gesetzgeber habe als Beispiel hierfür das Erschließungssystem einer Siedlung vorgeschwebt, in der schmale Straßen und Wege eindeutig von benachbarten breiteren und aufwendigeren Straßen derart abhingen, daß die Grundstücke erst durch die - Gesamtheit dieser Anlagen erschlossen würden. Vermieden werden sollten Unbilligkeiten, die darin liegen könnten, daß die Anlieger an breiten und teuren Straßen allein deren Herstellungskosten tragen müßten, obwohl diese Straßen zugleich andere, allerdings nicht unmittelbar angrenzende Grundstücke ebenfalls erschlössen. Erschließungseinheiten könnten daher nicht nach städtebaulichen oder verkehrstechnischen Grundsätzen gebildet werden, es könne mithin nicht darauf abgestellt werden, ob durch die Erschließungsanlagen insgesamt der Anlieger- und Besucherverkehr in dem in Frage stehenden Gebiet begünstigt werde. Vielmehr könnten Erschließungsanlagen eines Gebietes nur dann zu einer Einheit zusammengefaßt werden, wenn die einzelnen Anlagen zur Erschließung der Grundstücke des Abrechnungsgebietes erforderlich seien, so daß nur die Kosten von Gemeinschaftsanlagen zusammengefaßt werden dürften. Im vorliegenden Falle dienten die von der Beklagten zu einer Abrechnungseinheit zusammengefaßten Straßen des Neubaugebietes nicht der Erschließung eines jeden einzelnen Baugrundstückes innerhalb dieses Gebietes. Es handele sich hier nicht um ein einheitliches Erschließungssystem, in dem schmale Straßen in der Weise mit breiteren Zufahrtstraßen verbunden seien, daß erst durch die Gesamtheit dieser Straßen die Grundstücke des Abrechnungsgebietes in der erforderlichen Weise erschlossen würden. Vielmehr würden die einzelnen Grundstücke allein durch diejenigen Straßen erschlossen, an die sie angrenzten. Die in west-östlicher Richtung angelegten Straßen, nämlich die G..., G... Straße, R...- und T... sowie die von Norden nach Süden verlaufende W... hätten ersichtlich nur die Aufgabe, die angrenzenden Wohngrundstücke zu erschließen. Die Verbindung des Neubaugebietes mit dem üblichen Ortsbereich werde ausschließlich durch die breiter angelegte S... Straße hergestellt, in die alle vorgenannten Straßen einmündeten. Für die im westlichen und südlichen Teil des Gebietes gelegenen Gründstücke möge daneben auch noch die parallel zur S... Straße verlaufende P... als Zufahrtstraße dienen, obwohl sie ihrer Ausgestaltung nach nicht als Sammelstraße angelegt sei. Eine Wechselbeziehung derart, daß die Grundstücke in der einen Straße erst durch die Herstellung auch der übrigen Straßen erschlossen würden, bestehe jedenfalls zwischen den in ost- und westlicher Richtung verlaufenden Wohnstraßen nicht. Dabei könne dahinstehen, ob das Straßensystem im Neubaugebiet ganz allgemein den Anliegerverkehr erleichtere, indem es möglichst kurze Zufahrten zu jedem Grundstück biete. Entscheidend sei allein, daß jede Straße für sich in der erforderlichen Weise für einen Anschluß der angrenzenden Grundstücke an das allgemeine Straßensystem sorge. Danach sei für eine zusammengefaßte Kostenermittlung für alle Erschließungsanlagen in dem Neubaugebiet kein Raum. Dahinstehen könne im vorliegenden Falle, ob es sich bei dem in der Kreuzung P.../R... angelegten Parkplatz und der südlich der R... gelegenen Grünfläche um Gemeinschaftsanlagen handele, die der Erschließung des gesamten Wohnbaugebietes dienten. Das könnte allenfalls eine zusammengefaßte Kostenermittlung hinsichtlich dieser beiden Anlagen rechtfertigen.

Schließlich könne ein einheitliches Abrechnungsgebiet auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß sich eine Interessentenversammlung des Neubaugebietes für eine zusammengefaßte Kostenermittlung ausgesprochen habe. Selbst wenn die Kläger seinerzeit für den Beschluß der Interessentenversammlung gestimmt hätten, sei dies unbeachtlich, da die gesetzliche Regelung nicht ohne gesetzliche Ermächtigung vertraglich geändert werden könne.

Mit der zugelassenen Revision trägt die Beklagte vor, die Erschließungsanlage müsse nach ihrer Beziehung zu dem gesamten Erschließungsgebiet beurteilt werden, nicht aber nach ihrer Beziehung zu den einzelnen Grundstücken. Wolle man im vorliegenden Fall das Neubaugebiet nicht zu einem einheitlichen Erschließungsgebiet zusammenfassen, so hätte ein Teil der Anlieger gegenüber den übrigen Anliegern einen unbillig hohen Erschließungsbeitrag zu zahlen. Tatsächlich hätten auch alle im Abrechnungsgebiet gelegenen Grundstücke mindestens mittelbar Anteil an jeder Straße. Ein einheitliches Erschließungsgebiet könne nicht nur dort vorliegen, wo schmale Straßen mit breiteren Zufahrtstraßen verbunden seien. Auf die Breite der Straßen könne es nicht ankommen. Unrichtig sei die Feststellung des Berufungsgerichts, daß im vorliegenden Gebiet die Grundstücke ausschließlich durch die Straße erschlossen würden, an der sie lägen. Die Erschließungsanlagen seien auch als eine Gesamtheit hergestellt worden, die geforderten Beiträge seien von der Mehrheit der Grundstückseigentümer gezahlt worden. Drängen die Kläger durch, dann müßten die gesamten Baukosten erneut nach den einzelnen Straßen zusammengestellt werden, von vielen Eigentümern müßten weit höhere Beträge angefordert werden, als dies geschehen sei. Dahingestellt bleiben könne, ob und welche öffentlich-rechtlichen Verträge im Erschließungsrecht abgeschlossen werden könnten. Nach Treu und Glauben sei es aber den Klägern versagt, sich jetzt gegen eine Regelung zu wenden, der sie früher zugestimmt hätten.

Die Kläger halten das angefochtene Urteil für rechtsfehlerfrei. Mit der Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes werde in Wirklichkeit eine Zoneneinteilung für die Beitragserhebung geschaffen, die der Bundestag abgelehnt habe. Eine Erschließungseinheit könne für Stichstraßen und private Zufahrtswege in Frage kommen, nicht aber für ein Gebiet, das durch verschiedene Straßen an das öffentliche Verkehrsnetz angeschlossen sei. Außerdem müsse eine Erschließungseinheit einheitlich geplant und ausgeführt werden. Auch müsse sich die Möglichkeit der Bildung von Erschließungseinheiten aus der Satzung ergeben. Schließlich sei der Beitrag aber auch anderweit unrichtig berechnet worden.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht gibt zu bedenken, daß auch im Falle einer typischen Erschließungseinheit, bei der schmalere Straßen von breiteren Straßen abhängig seien, nicht alle Baugrundstücke an jeder Erschließungsanlage teilhaben könnten. So seien die Grundstücke einer Stichstraße in der Regel auch nicht mittelbar an anderen Stichstraßen beteiligt. Werde ein Siedlungsgebiet von einer bereits vorhandenen Straße aus erschlossen, so könne die Abhängigkeit der neuen Straßen von der vorhandenen Straße nicht als Begründung für die Erschließungseinheit herangezogen werden. Jede neue Erschließungsanlage könne in solchen Fällen nämlich unter Umständen unabhängig von den übrigen geschaffen werden, ohne daß das Erschließungsergebnis für die erschlossenen Grundstücke sich ändere. Allerdings sei zu prüfen, ob nicht trotz eines bereits vorhandenen Anschlusses ein weiterer Anschluß geschaffen werde, um etwa die zu bestimmten Zeiten auftretenden starken Verkehrsströme besser zu verteilen oder um die Straßenkreuzungen möglichst zu entlasten. In einem solchen Falle könne ein Grundstück auch an einer Straße teilhaben, die über eine gemeinsame weitere Straße neue Verbindungsmöglichkeiten erhalte. Nach den gegenwärtig üblichen Erschließungsgrundsätzen werde bei Erschließung eines größeren Baugebietes in der Regel so geplant, daß die einzelnen Straßen nicht nur mit Rücksicht auf die durch sie unmittelbar zu erschließenden Baugrundstücke, sondern auch unter Beachtung der Bedürfnisse der angrenzenden Anlagen hergestellt würden. Dabei spiele es keine Rollen, in welchem Umfange Versorgungsleitungen in den einzelnem Straßen verlegt würden, weil hierfür erforderliche Aufwendungen nicht mit Erschließungsbeiträgen geltend gemacht Werden könnten. Dagegen könne z.B. die Anlage von Straßenentwässerungskanälen in bestimmten Straßen des Systems bereits einen Hinweis auf eine einheitliche Planung des Erschließungsgebietes darstellen, wenn diese Kanäle nämlich danach bemessen würden, daß sie das Wasser der anderen Straßen aufnehmen könnten. Eine solche Planung könne bei gleichzeitiger Herstellung der Anlagen durchaus eine einheitliche Abrechnung als Erschließungseinheit rechtfertigen. Bei der Bildung von Erschließungseinheiten sollte den Gemeinden eine gewisse Ermessensfreiheit eingeräumt werden, um eine möglichst der jeweiligen Lage angepaßte gerechte und billige Verteilung des Erschließungsaufwandes zu ermöglichen. Das Berufungsgericht hätte daher die genaue Feststellung darüber treffen müssen, aus welchen Gründen sich starke Abweichungen in der Belastung mit Erschließungsaufwand für die einzelnen Baugrundstücke ergeben hätten. Auf diese Weise hätten Anhaltspunkte dadurch gewonnen werden können, ob Gründe für die Bildung einer Erschließungseinheit anerkannt werden müßten oder nicht.