Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.09.1969, Az.: BVerwG IV C 106.67

I.

Der Kläger wendet sich gegen den von ihm verlangten Erschließungsbeitrag, weil die Beklagte nicht berechtigt gewesen sei, bei Berechnung des Beitrages ein einheitliches Erschließungsgebiet zugrunde zu legen. Er ist Eigentümer des bebauten Grundstückes S... Straße ... das in E... an der Einmündung der G... Straße in die S... Straße liegt. Diese Straßen liegen in einem von der Beklagten erschlossenen Neubaugebiet B..., das im Norden durch die R...-Straße, im Osten durch die S... Straße und im Westen durch Gleisanlagen der Bundesbahn begrenzt wird. Im Süden geht das Neubaugebiet in die freie Gemarkung über. Außer durch die in nordsüdlicher Richtung verlaufende S... Straße, die eine Verbindung des Neubaugebietes mit dem Ortskern herstellt, sowie durch die parallel hierzu angelegte P... wird dieser Teil der Gemeinde durch die G..., die G... Straße, die R... und die T... erschlossen, die sämtlich etwa von Westen nach Osten verlaufen und in die S... Straße einmünden. Ferner gehört zu diesem Gebiet die parallel zur P... verlaufende W..., die die R...- und T... miteinander verbindet.

In den Jahren 1963 und 1964 hat die Beklagte den östlichen Teil der G... zwischen P... und S... Straße, die P... von der Kreuzung G... an bis zu ihrem südlichen Ende, die G... Straße, R..., T... und W... herstellen lassen. Sie hat bei Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes die hergestellten Straßen als Erschließungseinheit angesehen und die gesamten Kosten nach Abzug eines gemeindlichen Anteiles von 15 % auf die Eigentümer der im Erschließungsgebiet gelegenen Grundstücke nach der jeweiligen Grundstücksfläche umgelegt. Mit Bescheid vom 3. August 1964 hat sie vom Kläger unter Anrechnung einer Vorauszahlung von 630 DM einen Beitrag von rd. 1 550 DM gefordert. Der Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 1965 brachte dem Kläger keinen Erfolg.

Hingegen hob das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 4. Februar 1966 die angefochtenen Bescheide auf. Die von der Beklagten eingelegte Berufung wies das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 22. Juni 1967 zurück.

In den Gründen des Berufungsurteils wird ausgeführt, daß ein einheitliches Abrechnungsgebiet nicht habe gebildet werden dürfen. Fraglich sei schon, ob die Voraussetzungen der Ortssatzung vom 9. Januar 1962 vorlägen, weil es nach deren § 3 Abs. 4 zweifelhaft sein könne, ob die Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes eine Maßnahme der laufenden Verwaltung sei oder ob es hierzu eines Beschlusses des Gemeinderates bedürfe, der nicht vorliege. Jedenfalls seien auch die Voraussetzungen des Bundesbaugesetzes für die Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes nicht gegeben. Danach komme es nämlich nicht darauf an, ob die Erschließung des Gebietes im Zuge einheitlich geplanter und durchgeführter Baumaßnahmen erfolgt sei und ob die einzelnen Straßen hinsichtlich Breite und Ausstattung einheitliche Merkmale aufwiesen. Vielmehr sei eine Zusammenfassung des Erschließungsaufwandes nur dann zulässig, wenn die einzelnen Anlagen in bezug auf die Erschließung der einzelnen Grundstücke eine Einheit bildeten, wenn mithin die Grundstücke des Erschließungsgebietes in der Weise auf die einzelnen in Betracht kommenden Erschließungsanlagen ausgerichtet seien, daß erst durch alle Anlagen zusammen eine ordnungsgemäße Erschließung der Grundstücke erfolge. Die Baugrundstücke des Abrechnungsgebietes müßten somit an jeder Erschließungsanlage mindestens mittelbar teilnehmen, wenn auch unmittelbar durch die einzelne Anlage nur ein Teil der Grundstücke erschlossen zu werden brauche. Der Gesetzgeber habe an das Erschließungssystem einer Siedlung gedacht, in der schmale Straßen und Wege eindeutig von benachbarten breiteren und aufwendigeren Straßen derart abhingen, daß die Grundstücke erst durch die Gesamtheit dieser Anlagen erschlossen würden. Vermieden werden sollten Unbilligkeiten, die darin liegen könnten, daß die Anlieger an breiten und teuren Straßen allein deren Herstellungskosten tragen müßten, obwohl diese Straßen zugleich andere, allerdings nicht unmittelbar angrenzende Grundstücke erschlössen. Erschließungseinheiten könnten nicht nach städtebaulichen oder verkehrstechnischen Grundsätzen gebildet werden, es könne mithin nicht darauf abgestellt werden, ob durch die Erschließungsanlagen insgesamt der Anlieger- und Besucherverkehr in dem in Frage stehenden Gebiet begünstigt werde. Im vorliegenden Fall würden die einzelnen Grundstücke allein durch diejenigen Straßen erschlossen, an die sie angrenzten. Eine Wechselbeziehung derart, daß die Grundstücke in der einen Straße erst durch die Herstellung auch der übrigen Straßen erschlossen würden, bestehe jedenfalls zwischen den in west-östlicher Richtung verlaufenden Wohnstraßen nicht. Danach sei für eine zusammengefaßte Kostenermittlung für alle Erschließungsanlagen in dem Neubaugebiet kein Raum. Schließlich könne ein einheitliches Abrechnungsgebiet auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß sich eine Interessentenversammlung des Neubaugebietes für eine zusammengefaßte Kostenermittlung ausgesprochen habe. Selbst wenn der Kläger seinerzeit für den Beschluß der Interessentenversammlung gestimmt habe, sei dies unbeachtlich, da die gesetzliche Regelung nicht ohne gesetzliche Ermächtigung vertraglich geändert werden könne.

Mit der zugelassenen Revision trägt die Beklagte vor, die Erschließungsanlage müsse nach ihrer Beziehung zu dem gesamten. Erschließungsgebiet beurteilt werden, nicht aber nach ihrer Beziehung zu den einzelnen Grundstücken. Wolle man im vorliegenden Fall das Neubaugebiet nicht zu einem einheitlichen Erschließungsgebiet zusammenfassen, so hätte ein Teil der Anlieger gegenüber den übrigen Anliegern einen unbillig hohen Erschließungsbeitrag zu zahlen. Tatsächlich hätten auch alle im Abrechnungsgebiet gelegenen Grundstücke mindestens mittelbar Anteil an jeder Straße. So liege es außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit, daß z. B. der Kläger den Zugang zu seinem Grundstück stets von der S... Straße aus nehme. Ein einheitliches Erschließungsgebiet könne nicht nur dort vorliegen, wo schmale Straßen mit breiteren Zufahrtsstraßen verbunden seien. Auf die Breite der Straßen könne es nicht ankommen. Unrichtig sei die Feststellung des Berufungsgerichts, daß im vorliegenden Gebiet die Grundstücke ausschließlich durch die Straße erschlossen würden, an der sie lägen. Die Erschließungsanlagen seien auch als eine Gesamtheit hergestellt worden, die geforderten Beiträge seien von der Mehrheit der Grundstückseigentümer gezahlt worden. Dringe der Kläger durch, dann müßten die gesamten Baukosten erneut nach den einzelnen Straßen zusammengestellt werden, von vielen Eigentümern müßten weit höhere Beträge angefordert werden, als dies geschehen sei. Dahingestellt bleiben könne, ob und welche öffentlich-rechtlichen Verträge im Erschließungsgebiet abgeschlossen werden könnten. Nach Treu und Glauben sei es aber dem Kläger versagt, sich jetzt gegen eine Regelung zu wenden, der er früher zugestimmt habe.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil für rechtsfehlerfrei. Eine möglichst gleichwertige Belastung aller Anlieger eines Gebietes sei nur dort gerechtfertigt, wo alle Anlieger Nutzen von der Gesamtanlage hätten. Anderenfalls erlange der eine Anlieger auf Kosten des anderen einen ungerechtfertigten Vorteil. Am gesamten Erschließungssystem habe der Kläger im vorliegenden Falle auch nicht einmal einen mittelbaren Anteil. Die einzelnen Straßen dieses Gebietes dienten vielmehr lediglich dem Anschluß der angrenzenden Grundstücke an das allgemeine Straßensystem. Der Kläger müßte einen weiten Umweg fahren, wollte er nicht über die S... Straße zu seinem Grundstück gelangen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht gibt zu bedenken, daß auch im Falle einer typischen Erschließungseinheit, bei der schmalere Straßen von breiteren Straßen abhängig seien, nicht alle Baugrundstücke an jeder Erschließungsanlage mittelbar teilhaben könnten. So seien die Grundstücke einer Stichstraße in der Regel auch nicht mittelbar an anderen Stichstraßen beteiligt. Bei der Bildung von Erschließungseinheiten sollte den Gemeinden eine gewisse Ermessensfreiheit eingeräumt werden, um eine möglichst der jeweiligen Lage angepaßte gerechte und billige Verteilung des Erschließungsaufwandes zu ermöglichen. Das Berufungsgericht hätte daher feststellen müssen, ob sich bei Einzelabrechnung starke Abweichungen in der Belastung der einzelnen Baugrundstücke ergeben hätten. Auf diese Weise hätten Anhaltspunkte dafür gewonnen werden können, ob Gründe für die Bildung einer Erschließungseinheit anerkannt werden müßten oder nicht. Ungleichmäßige Aufwendungen für die einzelnen Straßen könnten sich nämlich aus dem inneren Zusammenhang aller Anlagen untereinander erklären. In einem solchen Falle werde man die Bildung einer Abrechnungseinheit billigen müssen, weil eine getrennte Abrechnung zu unbilligen Ergebnissen führen würde.

II.

Die Revision hat Erfolg, weil das Baugebiet P... ein einheitliches Erschließungssystem ist.

Nach § 130 Abs. 2 Satz 2 des Bundesbaugesetzes - BBauG - kann der Erschließungsaufwand für mehrere Anlagen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden, insgesamt ermittelt werden. Da der Gesetzgeber diese sogenannte Erschließungseinheit nicht näher bestimmt hat, muß das Gericht versuchen, diesen Begriff nach Sinn und Zweck des Gesetzes auszufüllen. Nach der vom Ausschuß des Bundestages gegebenen Begründung trägt die gesetzliche Vorschrift der Tatsache Rechnung, daß im neuzeitlichen Städtebau für Siedlungseinheiten Erschließungssysteme entwickelt worden sind, in denen schmale Straßen und Wege eindeutig von benachbarten breiteren und aufwendigeren Straßen derart abhängen, daß die Grundstücke erst durch die Gesamtheit dieser Anlagen erschlossen werden (BTDrucks. 3. Wahlperiode Nr. 1794 zu § 151 a). Um eine Siedlung dieser Art handelt es sich im vorliegenden Falle nicht. Wenn die einzelnen Straßen des Baugebietes P... auch nicht einheitlich breit sind, so fehlt es jedenfalls an einem wesentlichen Merkmal des vom Ausschuß des Bundestages ins Auge genommenen Siedlungsfalles, daß nämlich schmale Straßen zusammen mit breiten Zubringerstraßen einheitlich verrechnet werden sollen, ähnlich wie bei dem System der Sammelstraße im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG. Indessen sieht der erkennende Senat in dem vom Ausschuß des Bundestages angeführten Siedlungstypus nur ein Beispiel einer Erschließungseinheit und hält nach dem objektivierten Willen des Gesetzgebers eine weitere Auslegung der gesetzlichen Vorschrift für sinn- und zweckvoll. Danach stellt die Erschließungseinheit ein in unmittelbarem Zusammenhang stehendes siedlungsmäßig oder sonst abgegrenztes System mehrerer Erschließungsanlagen dar. Daß an diesem Erschließungssystem alle Grundstücke einen mittelbaren Anteil haben, wie es Brügelmann-Förster (§ 130 III 3 c) und das Berufungsgericht verlangen, vermag der Senat nicht als geeignete Voraussetzung anzuerkennen. Der Oberbundesanwalt hat zu Recht darauf hingewiesen, daß ein an einer Stichstraße des Erschließungsgebietes gelegenes Grundstück keinen mittelbaren Anteil an einer anderen Stichstraße dieses Gebietes haben kann. Wert zulegen ist jedoch auf die deutliche Abgrenzung des Gebietes. So kann nicht in einer Gemeinde ein bestimmtes Gebiet wahllos zum einheitlichen Erschließungsgebiet erklärt werden. Die Abgrenzung mag in der Regel durch die natürlichen Verhältnisse bedingt sein, wenn etwa das Siedlungsgebiet an unbebautes Gelände angrenzt. Jedoch können auch Straßen, die gegenüber den Straßen des Erschließungsgebietes auffallend breit sind, eine geeignete Abgrenzung des Gebietes darstellen, auch wenn sie nicht als Zubringerstraßen in das Erschließungsgebiet einbezogen werden. Das einheitliche Erschließungsgebiet wird in aller Regel auch einheitlich geplant, und die Erschließungsarbeiten werden in engerem zeitlichen Zusammenhang ausgeführt werden müssen. Der Senat ist sich darüber im klaren, daß er mit dieser Auslegung des Gesetzes für neu entstehende Siedlungsgebiete der vom Bundestag abgelehnten Zoneneinteilung nahekommt, wie sie der Regierungsentwurf vorgesehen hatte. Er muß daher großen Wert auf die deutlich sichtbare Abgrenzung des Erschließungsgebietes legen, die für eine Zoneneinteilung keine Voraussetzung war. Da die gesetzliche Vorschrift indessen eine einfachere und gerechtere Umlegung von Erschließungskosten im Sinne hatte, hält der erkennende Senat die gefundene Auslegung für vertretbar und für richtig. Er nimmt damit bewußt in Kauf, daß ganze Satellitenstädte, die nach einer einheitlichen Planung entstehen, hinsichtlich des Erschließungsaufwandes einheitlich abgerechnet werden können. Ob die Gemeinde in einem solchen Falle einheitlich abrechnet, liegt in ihrem Ermessen. Sie wird es freilich zur Vermeidung eines Ermessensfehlers tun müssen, wenn sie anderenfalls etwa ein an einer breiten Zubringerstraße liegendes Grundstück gegenüber anderen Grundstücken des Erschließungsgebietes ungebührlich stark belasten müßte. Hingegen liegt - wohl entgegen der Ansicht des Oberbundesanwaltes - ein Ermessensfehler nicht vor, wenn für eine Erschließungseinheit der Aufwand nach § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG insgesamt ermittelt wird, obwohl wesentliche Unterschiede in der Belastung der Grundstücke nicht ausgeglichen zu werden brauchen, insbesondere also, wenn Straßen mit gleicher Breite zusammengefaßt werden. Im vorliegenden Fall sind danach die Voraussetzungen des einheitlichen Erschließungsgebietes gegeben. Das Baugebiet P... ist im Westen und Süden durch nicht bebautes Gelände eindeutig abgetrennt. Im Norden und Osten stellen die R...-Straße wie die S... Straße durch ihre weit größere Breite eine genügende Abgrenzung dar. Daß eine dieser beiden Straßen oder auch beide in das einheitliche Erschließungsgebiet hätten einbezogen werden können oder müssen, wenn sie nicht bereits endgültig hergestellt und abgerechnet gewesen wären, steht nach den obigen Ausführungen der Annahme eines einheitlichen Erschließungsgebietes nicht entgegen. Ebensowenig hindert die Tatsache, daß die R... wie ein anschließendes Teilstück der G... und ein sich daran anschließendes Teilstück der P... bereits früher ausgebaut worden und abgerechnet sind. Wie es sich als notwendig erweisen kann, nach Abrechnung einer Erschließungseinheit innerhalb dieses Gebietes oder in Angrenzung an das Gebiet eine weitere Straße anzulegen, die dann notwendig einzeln abgerechnet werden muß, können auch Umstände eintreten, die den vorzeitigen Ausbau von Straßen rechtfertigen, die an sich in das Erschließungsgebiet hätten einbezogen werden können oder müssen, wie das bereits hinsichtlich der Zubringerstraßen gesagt worden ist. Im vorliegenden Fall braucht diesen Gründen deswegen nicht nachgegangen zu werden, weil es sich bei den bereits angelegten Straßen um Außenstraßen des Erschließungsgebietes handelt, die den Charakter des Erschließungsgebietes auch dann nicht beeinträchtigen könnten, wenn sie nicht vorhanden wären.

Ob die vom Kläger in einer Interessentenversammlung der Anlieger erteilte Zustimmung zur Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes von rechtlicher Bedeutung ist, brauchte danach nicht entschieden zu werden. Indessen neigt der erkennende Senat zu der Ansicht, daß private Willenserklärungen das öffentliche Erschließungsrecht in aller Regel nicht beeinflussen können. Auch brauchte die Frage nicht geklärt zu werden, ob nach Landesrecht die Bildung eines einheitlichen Erschließungsgebietes ein Geschäft der laufenden Verwaltung der Gemeinden ist oder ob sie eines Beschlusses des Gemeinderates bedarf. Der Gemeinderat ist in seiner Sitzung vom 2. Juni 1964 bei Festlegung der bei der Beitragsberechnung zugrunde zu legenden Flächen jedenfalls davon ausgegangen, daß die Beiträge für das gesamte Baugebiet einheitlich errechnet werden, und hat damit die Bildung des einheitlichen Erschließungsgebietes gebilligt.

Nach alledem waren die Urteile des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen, was die Kostenpflicht des Klägers für den gesamten Rechtsstreit zur Folge hatte.