Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.06.1969, Az.: BVerwG VII C 166.66

I.

Die Straßenverkehrsbehörde der Beklagten ließ an 15. Juni 1964 auf der gegenüber der Commerzbank liegenden Fläche des Königsplatzes in Kassel, die bisher unbeschränkt zum Parken von Kraftfahrzeugen benutzt werden konnte, Verkehrszeichen nach Bild 23 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - (Parkverbot) aufstellen, an denen das rechteckige Zusatzschild angebracht ist: "Mit Parkseheibe Parken bis zu zwei Stunden erlaubt."

Der Kläger, der im Hause der Commerzbank ein Geschäft betreibt, stellte seinen Personenwagen in der Folgezeit dort ab, ohne eine Parkscheibe zu benutzen. Daraufhin forderte ihn die Polizeiverwaltung der Beklagten auf, künftig bei Benutzung dieser Fläche eine Parkscheibe zu benutzen. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung wurde die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 10 DM angedroht. Auf den Widerspruch des Klägers hob die Beklagte die Zwangsgeldandrohung auf, erhielt aber im übrigen ihre Verfügung aufrecht. Der Kläger erklärte daraufhin, daß sich sein Widerspruch gegen die Anordnung richte, auf dem Parkplatz gegenüber der Commerzbank nur unter Benutzung einer Parkscheibe parken zu dürfen; für diese Anordnung bestehe nach der Straßenverkehrs-Ordnung keine Rechtsgrundlage. Sie habe nur den Zweck, den überwachenden Polizeibeamten die Aufsicht zu erleichtern. Er sei aus geschäftlichen Gründen darauf angewiesen, daß er das Fahrzeug ohne zeitliche Beschränkung gegenüber seinem Geschäft parken könne.

Klage und Berufung hatten keinen Erfolg.

Das Berufungsgericht führt aus: Bei den durch Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen handele es sich um Verwaltungsakte in Form der Allgemeinverfügung. Die Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde über eine Verkehrsregelung im Rahmen der Straßenverkehrs-Ordnung sei eine Ermessensentscheidung. Dieses Ermessen sei pflichtgemäß unter Beachtung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auszuüben. Von den nach § 4 Abs. 4 StVO getroffenen Verkehrsbeschränkungen könne sie Ausnahmen zulassen, die ebenfalls Ermessensentscheidungen seien. Die Beklagte habe bei der Anordnung des Kurzparkens nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Die Formvorschriften seien beachtet worden. Die Anordnung habe zum Ziel, in der Innenstadt mit lebhaftem Geschäftsverkehr möglichst viele freie Parkgelegenheiten zur Verfügung zu halten. Dieses Ziel könne nur erreicht werden, wenn Dauerparker ferngehalten würden. Daß das Parken von der Benutzung einer Parkscheibe abhängig gemacht werde, sei rechtlich unbedenklich, weil sie keine unzumutbare Belastung für den Kraftfahrer darstelle. Der einfachen Tätigkeit des Einstellens der Scheibe stehe der Vorteil gegenüber, einen freien Parkraum ohne finanzielle Opfer in der Innenstadt benutzen zu können. Die Scheibe verstoße auch nicht gegen gesetzliche Bestimmungen oder allgemeine Grundsätze des Verkehrsrechts. Es sei anerkannt, daß die in der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung erwähnten Ausnahmen von Verkehrsverboten zugunsten gewisser Verkehrsteilnehmer zulässig seien. Jede sinnvolle Ausnahmeregelung, die der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienen könne, sei gerechtfertigt. § 16 Abs. 3 StVO, der das zeitlich begrenzte Parken unter Verwendung eines Parkometers gestatte, stehe der Parkscheibenregelung nicht entgegen. Er treffe keine abschließende Regelung über das zeitlich beschränkte Parken. Der Kläger könne schließlich auch nicht deshalb eine Parkvergünstigung erhalten, weil er Anlieger sei.

Der Kläger hat die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Antrag weiterverfolgt, die auf dem Königsplatz getroffene Parkregelung insoweit aufzuheben, als die Ausnahme vom Parkverbot von der Verwendung einer Parkscheibe abhängig gemacht werde.

Er rügt die Verletzung der §§ 3, 4, 16 und 46 StVO. Pur die Einführung der Parkscheibe gebe es keine rechtliche Grundlage. Eine entsprechende Anwendung des § 16 Abs. 3 StVO sei nicht möglich, weil Parkuhren mit Parkscheiben nicht vergleichbar seien. Die Parkuhr werde von der Behörde aufgestellt und beinhalte ein zeitlich begrenztes Verbot. Die Parkscheibe dagegen habe als ein vom Verkehrsteilnehmer selbst zu beschaffender Gegenstand keinerlei verpflichtende Wirkungen. Die Straßenverkehrs-Ordnung sehe kein amtliches Verkehrszeichen vor, durch das gemäß § 3 Abs. 1 StVO die Benutzung der Parkscheibe verbindlich gemacht werden könne. Außerdem diene sie nur dazu, den Polizeibeamten die Kontrolle zu erleichtern. Er sei auch durch die Anordnung geschäftlich betroffen, weil er auf ein zeitlich uneingeschränktes Parken auf dem Königsplatz angewiesen sei.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem Berufungsurteil zu.

Alle Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden auf Grund des § 4 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 13. November 1937 (RGBl. I S. 1179) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) - StVO - nicht Rechtsnormen, sondern mit der Anfechtungsklage angreifbare Verwaltungsakte sind. Das entspricht der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 27, 181 [182, 183]).

Die Anordnung der Beklagten, mit der sie auf dem Königsplatz in Kassel eine Kurzparkzone eingerichtet hat, ist, wie das Berufungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, rechtlich nicht zu beanstanden.

Die zeitliche Begrenzung des Parkens und die dabei gleichzeitig vorgeschriebene Verwendung einer Parkscheibe finden in § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO ihre Rechtsgrundlage. Die Straßenbehörden können auf Grund dieser Vorschrift die Benutzung bestimmter Straßen - hierzu gehören alle dem öffentlichen Verkehr offenstehenden Flächen - aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs verbieten oder beschränken. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts liegt der Königsplatz in der Innenstadt, in der sich ein lebhafter Geschäftsverkehr abwickelt. Der Parkraum ist hier besonders knapp. Er war bisher, als eine zeitliche Begrenzung des Parkens nicht bestand, durch viele Dauerparker besetzt, d.h. durch die Fahrzeuge von Personen, die in der Innenstadt beruflich tätig sind und ihre Wagen während der ganzen Geschäftszeit abstellen. Deshalb konnte das zeitlich begrenzte Parkbedürfnis derjenigen, die Einkäufe oder kürzere geschäftliche Tätigkeiten in der Innenstadt erledigen wollten, nicht befriedigt werden. Die Folge der Besetzung des Parkraums durch Dauerparker ist, daß andere Fahrer auf der - meist vergeblichen - Suche nach Parkraum durch langsames Hin- und Herfahren und häufiges für den anderen Verkehr nicht vorhersehbares Anhalten eine Gefährdung der Sicherheit des Straßenverkehrs verursachen. Darüber hinaus hemmen sie in starkem Maße den Verkehrsfluß, so daß die Leichtigkeit des Verkehrs erheblich darunter leidet. Eine zeitliche Begrenzung des Parkens ist deshalb an Stellen, an denen ein sehr großes, meist aber zeitlich begrenztes Parkbedürfnis besteht, aus Gründen des § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO gerechtfertigt, auch wenn dadurch die sonst die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigenden Folgen des unbegrenzten Parkens nicht völlig beseitigt, sondern nur abgemildert werden.

Die Anordnung des zeitlich begrenzten Parkens kann aber nur dann diesen Zweck erreichen, wenn sichergestellt ist, daß die zulässige Parkdauer auch genau eingehalten wird. Dazu dient die von der Beklagten vorgeschriebene Benutzung einer Parkscheibe. Da der Kraftfahrer, der sein Fahrzeug in einer Kurzparkzone abstellt, den Beginn der Parkzeit auf der Scheibe einstellen und diese gut sichtbar an der Innenseite der Windschutzscheibe aufstellen muß, wird dadurch eine verläßliche Kontrolle über die Einhaltung der Parkdauer geschaffen. Sie hat damit dieselbe Funktion wie die in § 16 Abs. 2 StVO geregelten Parkuhren. Entgegen der Meinung des Klägers schließt die Regelung des § 16 Abs. 5 StVO die Anordnung zur Benutzung einer Parkscheibe nicht aus. Die Parkuhr gehört, wie sich aus der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung ergibt, zu den amtlichen Verkehrseinrichtungen, mit denen nach § 4 Abs. 4 StVO verkehrsverbietende oder verkehrsbeschränkende Anordnungen getroffen werden können. Die Parkscheibe dagegen, die im Gegensatz zur Parkuhr gebührenfrei ist, hat nicht den Charakter einer amtlichen Verkehrseinrichtung, sondern ist eine Anordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO, die im Zusammenhang mit einem amtlichen Verkehrszeichen nach Bild 23 oder nach Bild 32 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung getroffen wird. Sie hat wie alle Verkehrs verbietenden und verkehrsbeschränkenden Anordnungen zur Voraussetzung, daß Gründe der Sicherheit und Leicntigkeit des Verkehrs sie erfordern. Da aber die Begrenzung der Parkdauer nur dann ihren Zweck erreichen kann, wenn eine Kontrollmöglichkeit besteht, ist die Verpflichtung zur Benutzung einer Parkscheibe ebenfalls aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gerechtfertigt und damit nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO gedeckt.

Die Parkscheibe verstößt auch nicht gegen den allgemein im Ordnungsrecht anerkannten, auch auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts anwendbaren und insoweit bundesrechtlichen Grundsatz, daß Maßnahmen von Behörden nicht lediglich den Zweck haben dürfen, die ihnen obliegende Aufsicht zu erleichtern. Ohne die Mitwirkung der einzelnen Kraftfahrer ist bei dem häufigen Wechsel der Fahrzeuge, den das zeitlich begrenzte Parken zur Folge hat, eine verläßliche Überwachung nicht möglich. Deshalb dient die Verpflichtung, eine Parkscheibe zu benutzen, nicht lediglich der Erleichterung der Aufsicht, sondern ermöglicht sie überhaupt erst.

Die Anordnung der Beklagten steht auch mit § 4 Abs. 4 StVO in Einklang. Danach sind die Anordnungen, die die Benutzung bestimmter Straßen verbieten oder beschränken, durch amtliche Verkehrszeichen, die in der Anlage zur Straßenverkehrsordnung aufgeführt sind, zu treffen; nur ihnen gegenüber besteht nach § 3 Abs. 1 StVO eine Befolgungspflicht seitens der Verkehrsteilnehmer.

Die Beklagte hat zur Kennzeichnung der Kurzparkzone das amtliche Verkehrszeichen Bild 23 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung (Parkverbot) verwandt. Nun bedeutet dieses Zeichen die Anordnung, daß das Aufstellen von Fahrzeugen, soweit es nicht nur zum Ein- oder Aussteigen oder Be- oder Entladen geschieht, an den gekennzeichneten Stellen verboten ist. Die Beklagte will jedoch, wie durch das Zusatzschild zum Ausdruck kommt, das Aufstellen von Fahrzeugen an den von ihr gekennzeichneten Stellen nicht verhindern, sondern lediglich zeitlich begrenzen. Dennoch ist das Parkverbot nicht gegenstandslos. Es verbietet das Parken über die als zulässig bezeichnete Zeitdauer hinaus oder auch, wenn diese Zeitdauer eingehalten wird, ohne Benutzung der Parkscheibe. Damit ist die Anordnung der Beklagten klar und anmißverständlich für den Verkehrsteilnehmer zum Ausdruck gebracht. Die Beklagte hätte auch zur Ausweisung der Kurzparkzone das Verkehrszeichen Bild 352 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung (Parkplatz) benutzen und die Beschränkung der Parkdauer unter gleichzeitiger Verwendung einer Parkscheibe auf einer weißen Zusatztafel mit schwarzem Rand anzeigen kennen. Beide Möglichkeiten zur Ausweisung einer Kurzparkzone auf einem Platz bestehen nebeneinander, so daß die zuständige Behörde zwischen ihnen wählen kann.

Daß die Ausweisung der Kurzparkzone sich nicht auf die Verwendung eines amtlichen Verkehrszeichens (Bild 22 oder 32) beschränkt, sondern einer Zusatztafel bedarf, widerspricht nicht der Vorschrift des § 4 Abs. 4 StVO. Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist es, daß Anordnungen durch einheitliche, meist, sogar international festgelegte und allen Verkehrsteilnehmern bekannte Verkehrszeichen bekanntgemacht werden, um Irrtümer oder Zweifel über Sinn und Tragweite der Anordnungen auszuschließen. Gerade der Straßenverkehr verlangt eine klare und zweifelsfreie Regelung. Die Straßenverkehrsbehörden können deshalb ihre Anordnungen nicht auf andere Weise als durch die Benutzung der Verkehrszeichen bekanntgeben; auch dürfen sie den Verkehrszeichen keine andere als die in der Anlage dargelegte Bedeutung geben. Dagegen ist es nicht unzulässig, Anordnungen, die Gebote oder Verbote beinhalten, nach § 4 Abs. 4 StVO durch eine Modifizierung der in der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung wiedergegebenen Verkehrszeichen zu treffen. Da die Anordnungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO nur, d. h. auch nur insoweit zulässig sind, als es die Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs notwendig machen, müssen die stets nur den umfassenden Sinn einer Anordnung wiedergebenden Verkehrszeichen entsprechend eingeschränkt oder ergänzt werden können. Die Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung, die wie diese im Gesetzblatt verkündet ist und Rechtsnormcharakter besitzt, schreibt deshalb im Abschnitt Alb Abs. 2 vor, daß allgemeine Ergänzungen oder Beschränkungen der Verbote oder Gebote oder allgemeine Ausnahmen von den Verboten oder Geboten auf einer rechteckigen weißen Zusatztafel mit schwarzem Rand dicht unter dem Verkehrszeichen anzugeben sind. Diese durch die Zusatztafel zum Ausdruck gebrachten Anordnungen sind nach § 3 Abs. 1 StVO ebenso wie alle Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen zu befolgen, weil diese Vorschrift ausdrücklich auf die Anlage und die in ihr enthaltene Regelung Bezug nimmt.

Die von der Beklagten unter dem Parkverbot angebrachte Zusatztafel bringt eine Beschränkung des Verbots zum Ausdruck. Bei der Begrenzung der Parkdauer und der Verpflichtung zur Benutzung einer Parkscheibe handelt es sich nicht um eine Ausnahme auf Grund des § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO von dem Parkverbot Bild 23 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung. Die Kraftfahrer, die ihren Wagen in der Kurzparkzone abstellen und dabei auch eine Parkscheibe verwenden wollen, sind keine "bestimmten Antragsteller" im Sinne dieser Vorschrift. Auch handelt es sich nicht um bestimmte Einzelfälle. Das Parkverbot ist vielmehr von vornherein begrenzt erlassen, weil § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO ein unbeschränktes Parkverbot in diesem Falle nicht rechtfertigt. Erst von dem eingeschränkten Parkverbot, das die Beklagte im vorliegenden Falle durch die Einrichtung einer Kurzparkzone erlassen hat, kann die Bewilligung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO in Betracht kommen.

Das Berufungsgericht hat mit Recht das Begehren des Antragstellers nicht nur dahin nachgeprüft, ob eine Aufhebung der von der Beklagten erlassenen Anordnung in Betracht kommt, sondern auch darauf, ob dem Kläger zu Unrecht eine Ausnahme von dem begrenzten Parkverbot nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO verweigert worden ist. Die Verwaltung hat schon dieses Begehren des Klägers im Widerspruchsbescheid geprüft, jedoch abgelehnt. Die Bewilligung einer Ausnahme, die im Ermessen der zuständigen Behörde liegt, ist ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Als Anlieger kann der Kläger hinsichtlich des Parkens keine Sonderstellung beanspruchen. Das kommt auch in den Verwaltungsvorschriften zu § 16 der Straßenverkehrs-Ordnung klar zum Ausdruck. Besondere Gründe, die eine Durchbrechung dieser Regel zulassen könnten, sind vom Kläger nicht dargetan worden. Mit derselben Begründung, die der Kläger vorgebracht hat, könnten alle Anlieger des Königsplatzes die Bewilligung einer Ausnahme von dem modifizierten Parkverbot begehren, so daß, wenn die Beklagte diesen Anträgen stattgäbe, damit die von ihr eingerichtete Kurzparkzone aufgehoben würde. Der Sinn einer Ausnahme kann aber nicht darin bestehen, eine nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO getroffene Anordnung praktisch wieder außer Kraft zu setzen.

Da der Kläger mit seinem Rechtsmittel unterliegt, hat er die Kosten des Revisionsverfahrens gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.