Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.08.1968, Az.: BVerwG I C 40.66

II.

Die Revision ist unbegründet.

1.

Gemäß § 5 des Gesetzes über die Lohnstatistik vom 18. Mai 1956 (BGBl. I S. 429) - LohnStatG - wird in dem Wirtschaftsbereich, dem die Klägerin angehört, eine laufende Statistik der Arbeitsverdienste und Arbeitszeiten durchgeführt. Hierfür wird nach § 5 Abs. 2 LohnStatG eine repräsentative Auswahl von Betrieben herangezogen, zu der früher auch die Klägerin gehörte. Nach den tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil wird sie jedoch nicht mehr herangezogen. Die Klägerin befindet sich somit derzeit in der gleichen Lage wie die anderen auskunftspflichtigen Arbeitgeber, die zwar nach dem Gesetz herangezogen werden können, von der Verwaltungsbehörde tatsächlich aber nicht herangezogen werden. Die bloße Möglichkeit, daß die Behörde vielleicht einmal ihr ermessen bei der Auswahl der Betriebe, die statistische Auskünfte zu erteilen haben, zum Nachteil eines dieser Betriebe ausübt, rechtfertigt keinen präventiven Rechtsschutz der Betriebe, die zur laufenden Statistik noch nicht oder nicht mehr herangezogen werden. Sie wären gegenüber einer etwaigen Aufforderung zur Auskunftserteilung für die Lohnstatistik nicht rechtsschutzlos. Sie könnten Anfechtungsklage erheben, die grundsätzlich aufschiebende Wirkung hätte. Die Tatsache, daß die Klägerin früher zur laufenden Statistik herangezogen worden ist, kann nicht die Besorgnis rechtfertigen, ihr stehe eine erneute Aufforderung zur laufenden Berichterstattung ernstlich und unmittelbar bevor. Für eine Wiederholungsgefahr ist nichts dargetan. Es besteht nach den Feststellungen im Berufungsurteil kein Anhalt dafür, daß für die Klägerin die Gefahr einer Heranziehung zur Lohnstatistik größer als für andere Betriebe wäre. Eher könnte die Tatsache, daß die Klägerin nicht mehr herangezogen wird, dahin gedeutet werden, daß das Statistische Landesamt sie nicht mehr zur repräsentativen Auswahl von Betrieben im Sinne des § 5 Abs. 2 LohnStatG zählt. Was für die laufende Statistik gilt, muß erst recht für die in Abständen von drei bis fünf Jahren beabsichtigten Sondererhebungen gemäß §§ 1 Abs. 1 Nr. 3, 7 und 8 LohnStatG gelten. Wie die Rechtslage zu beurteile wäre, wenn der Klägerin vom Beklagten die erneute Heranziehung zu dieser Statistik in Aussicht gestellt worden wäre, kann unentschieden bleiben, da das angefochtene Urteil keine solche Feststellung enthält.

2.

Gemäß § 3 a Abs. 2 des Gesetzes über die Allgemeine Statistik in der Industrie und im Bauhauptgewerbe vom 15. Juli 1957 (BGBl. I S. 720) in der Fassung vom 24. April 1963 (BGBl. I S. 202) - IndStatG - wurden "bei höchstens 57.000 Unternehmen ... im Jahre 1963 für das vorangegangene Kalenderjahr oder Geschäftsjahr" bestimmte statistische Erhebungen durchgeführt. Diese Bestimmung gilt nur für den sogenannten Industriezensus 1963. Gemäß § 3 a Abs. 3 IndStatG kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates in drei- bis fünfjährigen Abständen durch Rechtsverordnung eine Wiederholung der Erhebungen nach Abs. 2 anordnen. Eine solche Vorschrift ist bisher nicht erlassen worden. Nach dem derzeitigen Recht kann somit die Klägerin nicht erneut zu der statistischen Erhebung nach § 3 a Abs. 2 IndStatG herangezogen werden. Der Umstand, daß die Bundesregierung durch ein Gesetz ermächtigt ist, eine Rechtsverordnung zu erlassen, begründet derzeit kein Rechtsschutzbedürfnis für die Klägerin an der Verhinderung eines Verwaltungsaktes aufgrund der noch nicht erlassenen Rechtsverordnung. Solange die erforderliche Verordnung nicht ergangen ist, ist es ungewiß, ob, wann und in welcher Weise die statistische Erhebung durchgeführt wird. Es kann auch nicht ausgeschlossen werden, daß § 3 a Abs. 2 IndStatG geändert wird, bevor die Bundesregierung von ihrer Rechtsetzungsermächtigung Gebrauch gemacht hat. Da es derzeit keine Rechtsgrundlage gibt, die den Beklagten zur erneuten Heranziehung der Klägerin zu einem industriellen Zensus berechtigt, und kein Grund zur Annahme besteht, der Beklagte werde ohne sie gegen die Klägerin vorgehen, hat die Klägerin kein berechtigtes Interesse daran, daß schon jetzt über die Befugnis des Beklagten zur Heranziehung der Klägerin entschieden wird.

3.

Die Revision ist auch unbegründet, soweit sie die laufenden statistischen Erhebungen gemäß §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG betrifft.

a)

Aufgrund dieser Bestimmungen werden bei höchstens 70.000 Betrieben bzw. 55.000 Unternehmen der Industrie und des Bergbaus in bestimmten Zeitabständen - monatlich, vierteljährlich, jährlich und alle zwei Jahre - statistische Erhebungen durchgeführt. Die Klägerin hatte diese Auskünfte bisher ständig zu erteilen. Der Beklagte will sie auch zukünftig zu diesen Erhebungen heranziehen. Da die Klägerin sich nicht für verpflichtet hält, die ihr übersandten statistischen Fragebogen zu beantworten, ist die Klageform der negativen Feststellungsklage der sachgemäße Weg der Rechtsverfolgung. Die gegen ihre Zulässigkeit geäußerten Bedenken des Berufungsgerichts sind nicht berechtigt, da das beim Amtsgericht anhängige Bußgeldverfahren nur die Anwendung des § 3 a Abs. 2 IndStatG, nicht auch die hier allein maßgebenden §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG betrifft.

b)

Die §§ 5 und 3 a Abs. 1 IndStatG sind verfassungsgemäß. Die Ansicht der Revision, sie verstießen gegen die Art. 12 Abs. 1, 14 und 20 Abs. 3 GG trifft nicht zu.

aa)

Die Aufbereitung einer Statistik durch das Statistische Landesamt setzt die Erhebung der hierfür erforderlichen Daten der auskunftspflichtigen Betriebe voraus. Für die Durchführung der in §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG genannten Statistiken ist es unerläßlich, daß die Erhebungsvordrucke von den Auskunftspflichtigen beantwortet werden. Diese Verpflichtung der Betriebe, der Behörde laufend Auskünfte über betriebliche Vorgänge zu erteilen, betrifft die Berufsausübung. Die §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndbtatG gehören somit zum Recht der Berufsausübung. Sie halten sich innerhalb der Grenzen, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine verfassungsgemäße Berufsregelung enthalten muß (vgl. BVerfGE 22, 380 [BVerfG 29.11.1967 - 1 BvR 175/66] [383 ff.]).

bb)

Die Bestimmungen stehen auch im Einklang mit Art. 14 GG. Zwar genießt der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb den Eigentumsschutz des Art. 14 GG. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 29. November 1961 (BVerfG. 13, 225 [229]) kann sich ein solcher Eigentumsschutz jedoch nur auf den Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit beziehen, so daß grundsätzlich nur ein Eingriff in die Substanz dieser Sach- und Rechtsgesamtheit Art. 14 GG verletzen könnte. Regelungen, die nicht in die Substanz des Betriebes eingreifen, sondern lediglich Auflagen für die Ausübung des Gewerbes machen, sind ähnlich wie Vorschriften, die die Nutzung von Eigentum betreffen, in der Regel nur als Bestimmung von Inhalt und Grenzen des Eigentums im Sinne des Arte 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu werten, die grundsätzlich den Gesetzgeber anheimgegeben ist (ferner BVerfGE 20, 351 [355 f., 361]; 21, 150 [155]). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lassen Geldleistungspflichten in Form einer Steuer die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG grundsätzlich unberührt. Hin Verstoß gegen Art. 14 GG kann allenfalls dann in Betracht kommen, wenn die Geldleistungspflichten den Pflichtigen übermäßig belasten und seine Vermögen;:, Verhältnisse grundlegend beeinträchtigen würden, also eine Konfiskation darstellen würden (BVerfG, Beschluß vom 14. Mai 1966, NJW 1966, 1667 [1671] [LG Berlin 17.05.1966 - 82 AR 284/66] ständige Rechtsprechung). Entsprechendes muß für die Mitwirkung der auskunftspflichtigen Betriebe bei statistischen Erhebungen gelten, sofern eine Berufsausübung, die mit Art. 12 Abs. 1 GG in Linklang steht, überhaupt den Schutzbereich des Art. 14 GG berührt (BVerfGE 22, 380 [BVerfG 29.11.1967 - 1 BvR 175/66] [336]).

Durch die Heranziehung zu statistischen Erhebungen gemäß §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG wird nicht in die Substanz der betroffenen Gewerbebetriebe eingegriffen. Sollte die Anwendung des Gesetzes im Einzelfalle diese schwerwiegende Auswirkung haben, so würde hierdurch nicht die verfassungsrechtliche Gültigkeit des Gesetzes in Frage gestellt, sondern das Verwaltungshandeln gesetzwidrig sein. Gemäß § 10 Aus. 2 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1314) ist bei Bundesstatistiken die Antwort unentgeltlich zu geben, soweit nichts anderes bestimmt ist. Für das Gesetz über die Allgemeine Statistik in der Industrie und im Bauhauptgewerbe ist nichts anderes bestimmt. Dem Gesetz liegt somit die Vorstellung zugrunde, daß die Beantwortung der statistischen Prägen im Rahmen der Eigentumsbindung liegt und daher nicht in die Substanz eines Gewerbebetriebes eingreift. Sollte die statistische Erhebung, was allerdings schwer vorstellbar ist, im Einzelfall diese Auswirkung haben, so würde das Gesetz auf diesen Betrieb zu Unrecht angewandt. Da nach §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG die Erhebungen bei "höchstens" 70.000 Betrieben bzw. 55.000 Unternehmen durchgeführt werden dürfen, böte das Gesetz den Behörden die Möglichkeit, einen Betrieb nicht zu erfassen, bei dem die erwähnten ungewöhnlichen Auswirkungen eintreten.

cc)

Die §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG verletzen auch nicht Art. 20 Abs. 3 GG. Die Revision meint, die gesetzliche Regelung verstoße gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, weil sie nichts darüber besage, unter welchen Gesichtspunkten die auskunftspflichtigen Betriebe ausgewählt werden sollen, die tatsächlich zu den statistischen Erhebungen herangezogen werden. Dieses Vorbringen trifft nicht zu. Es ist zwar richtig, daß nicht bei sämtlichen auskunftspflichtigen Betrieben, sondern bei höchstens 70.000 bzw. 55.000 die Erhebungen durchgeführt werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drucks. II/Nr. 3056) wird ausgeführt, daß im Interesse einer schnellen Unterrichtung und aus Gründen der Kostenersparnis zur Zeit Klein- und Kleinstbetriebe von der Monats- und Vierteljahresstatistik ausgenommen werden mit dem Ergebnis, daß die laufende Statistik auf etwa 55.000 Industriebetriebe (ohne Bauindustrie) und etwa 17.000 Betriebe des Bauhauptgewerbes im Bundesgebiet einschließlich Berlin (West) beschränkt werde. Dies seien etwa 55 % der insgesamt zur Zeit vorhandenen Industriebetriebe und rund 25 % aller Betriebe des Bauhauptgewerbes. Nach der Veröffentlichung des Statistischen Bundesamtes "Das Arbeitsgebiet der Bundesstatistik" - Stand Mitte 1966 - (S. 79, 80, 82) werden Industriebetriebe mit im allgemeinen 10 und mehr Beschäftigten befragt. Dies waren damals rund 59.000 bzw. 48.000 Betriebe. Die Verwaltung schöpft somit die ihr durch das Gesetz eingeräumte Möglichkeit nicht voll aus. Sie belastet hierdurch nicht die Auskunftspflichtigen, sondern begünstigt sie in: Gegenteil dadurch, daß sie nicht alle Betriebe, die sie befragen dürfte, zu den statistischen Erhebungen heranzieht. Nähere Vorschriften darüber, wie die statistischen Behörden die Betriebe auszuwählen haben, brauchte der Gesetzgeber nicht näher zu bestimmen. Er konnte dies dem Verwaltungsermessen überlassen (BVerfGE 9, 137 [BVerfG 03.02.1959 - 2 BvL 10/56] [147 ff.]).

c)

Da somit die Rechtsvorschriften, aufgrund deren die Klägerin zu statistischen Erhebungen herangezogen wird, gültig sind, konnte die Klage nur Erfolg haben, wenn diese Bestimmungen der Klägerin gegenüber nicht angewandt werden durften.

Der Beklagte dürfte die Klägerin zu den statistischen Erhebungen gemäß §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG nicht heranziehen, wenn die ordnungsgemäße Beantwortung der Erhebungsvordrucke für die Klägerin einen solcher, persönlichen und finanziellen Aufwand erforderte, daß die Existenz des Betriebes gefährdet wäre. Eine solche tatsächliche Feststellung hat das Berufungsgericht nicht getroffen. Hiergegen hat die Revision eine zulässige Verfahrensrüge erhoben. Sie nacht geltend, das Berufungsgericht habe den Sachverhalt nicht ausreichend aufgeklärt. Es habe insbesondere versäumt, die beantragten Beweise zu erheben. Der von der Klägerin benannte Zeuge Jungmann habe bei seiner Vernehmung durch das Verwaltungsgericht für die Erledigung der statistischen Aufgaben nur deshalb eine halbe Arbeitskraft für erforderlich gehalten, weil er den Umfang der tatsächlichen Arbeiten erheblich unterschätzt habe. Erst nachdem das Verwaltungsgericht seine Entscheidung gefällt habe, sei das hier anstehende betriebliche Problem durch den Geschäftsführer der Klägerin genau untersucht worden. Hierbei habe sich herausgestellt, daß die Klägerin bis zu diesem Zeitpunkt zum Teil ungenaue und deshalb falsche Auskünfte erteilt habe. Der aus der Großindustrie stammende Geschäftsführer der Klägerin sei bei seiner Untersuchung zum Ergebnis gelangt, daß die Buchhaltung die statistischen Aufgaben nicht erledigen könne. Sämtliche vom Beklagten gewünschten Daten müßten aus den Geschäftsunterlagen herausgezogen, registriert und nach den Wünschen der Behörde erfaßt werden. Diese Vorarbeit könne nur durch eine Sonderabteilung bewältigt werden, in welcher nach dem Gruppenplan alle Erzeugnisse der Klägerin erfaßt würden. Diese Erfassung könnten nur Spezialisten durchführen, die sowohl über technische als auch buchhalterische Erfahrungen verfügten. Mit der Sichtung von Tausenden von Einzelvorgängen und ihrer statistischen Auswertung seien zwei Arbeitskräfte voll ausgelastet. Dem Berufungsgericht sei ausführlich dargelegt worden, aus welchen Gründen die statistischen Erhebungen nicht von der Buchhaltung erledigt werden könnten. Die Klägerin verfüge in ihrem Betrieb über eine Kontokorrentbuchhaltung, eine Bilanzbuchhaltung und eine Lohnbuchhaltung. Die statistischen Daten ergäben sich nur zu einem ganz geringen Teil aus diesen Abteilungen. Die Fragebogen verlangten Endziffern, die nur ermittelt werden könnten, wenn jeder Geschäftsvorgang nach den Wünschen der Behörde vorher im einzelnen registriert werde. Eine solche Registrierung sei in der Geschäftsbuchhaltung nicht möglich. Die in der Buchhaltung der Klägerin beschäftigten Angestellten seien spezialisiert. Lohnbuchhaltung und kaufmännische Buchhaltung lägen 30 km auseinander. Es würde ein Chaos auslösen, wenn z.B. in der Lohnbuchhaltung, begriffliche Daten verarbeitet werden sollten, welche betriebswirtschaftliche Fähigkeiten voraussetzten, über die nur Spitzenkräfte verfügten. Das gleiche treffe für die kaufmännische Buchhaltung zu. Schließlich sei noch von Bedeutung, daß nicht etwa, was aus der Buchhaltung festzustellen wäre, nur die Endbeträge in DM zu melden seien, sondern in Stückzahlen und Kilogrammangaben, ja Tonnen, wobei entweder bei vielen Gruppen nur nach Stückzahlen oder aber, wie es z.B. bei Exportgütern in Frage komme, veredelte Halbzeuge nur in Kilogramm berechnet würden. Rechnungsmäßig ausgewiesenes Stückzahlen müßte die Klägerin in Gewichtseinheiten und umgekehrte rechnungsmäßig ausgewiesene Gewichtseinheiten in Stückzahlen umrechen. Diese Ausführungen rechtfertigen nicht die Ansicht, daß das Berufungsgericht den Sachverhalt unzureichend aufgeklärt habe.

Die Revision bestreitet nicht die Richtigkeit der Aussage, die ihr kaufmännischer Leiter als Zeuge vor dem Verwaltungsgericht gemacht hat. Danach erforderte die Erteilung der statistischen Auskünfte an den Beklagten jahrelang nur die halbe Arbeitskraft eines Lohnbuchhalters. Wenn die Klägerin etwa das halbe Monatsgehalt eines Lohnbuchhalters aufbringen muß, um ihrer Auskunftspflicht gegenüber dem Beklagten zu genügen, so kann sie daraus keinen Anspruch auf Preisteilung von der Auskunftserteilung herleiten. Daß die Rentabilität des Betriebes gefährdet wäre, wenn sie die Erhebungsvordrucke wie bisher beantwortet, hat sie selbst nicht behauptet. Die Revision stellt vielmehr darauf ab, daß die von ihr behaupteten nachteiligen Folgen dann eintreten würden, wenn sie die organisatorischen Maßnahmen träfe, die der Geschäftsführer für erforderlich halte, um die Fragen des Beklagten möglichst genau zu beantworten. Nun mag es zutreffen, daß man für die Erledigung statistischer Erhebungen soviel Personal einsetzen kann, daß unangemessen hohe Personalkosten entstehen, die Wettbewerbsfähigkeit leidet und dadurch die Existenzfähigkeit des Betriebes gefährdet wird. Das Gesetz geht ersichtlich davon aus, daß seine Anwendung diese nachteiligen Folgen nicht hat. Aus den von der Revision nicht angegriffenen Feststellungen im Berufungsurteil und dem eigenen Vortrag der Revision ergibt sich, daß die bisherige Anwendung des Gesetzes durch den Beklagten und die Beantwortung der Erhebungsvordrucke durch die Klägerin für sie keine wirtschaftlichen Auswirkungen hatte, die über das Maß hinausgingen, das der Gesetzgeber den auskunftspflichtigen Betrieben zugemutet hat und zumuten durfte. Es liegt kein Grund für die Annahme vor, die zukünftige Beantwortung der Erhebungsvordrucke werde für die Klägerin nachteiliger als bisher sein. Diese Annahme könnte nur dann gerechtfertigt sein, wenn der Beklagte die bisherige Auskunftserteilung beanstandet und die Klägerin dadurch veranlaßt hätte, für die Ausfüllung der Vordrucke größere Sorgfalt aufzuwenden und mehr Personal als bisher einzusetzen. Dies war jedoch - auch nach dem Vortrag der Revision - nicht der Fall. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß die Klägerin auch in Zukunft höchstens die halbe Arbeitskraft eines Lohnbuchhalters für die Erledigung der statistischen Erledigungen des Beklagten einzusetzen braucht. Bei dieser Sachlage haben die Vorinstanzen die Klage bezüglich der laufenden Erhebungen gemäß §§ 3 und 3 a Abs. 1 IndStatG zu Recht als unbegründet angesehen.

Die Revision konnte daher keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.