Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 31.01.1967, Az.: BVerwG I C 113.63

I.

Der Kläger, Berufsjournalist, fand sich am 12. Mai 1962 am Friedhof in Altaubing ein. Dort sollten am Grabe des FDJ-Funktionärs Philipp Müller aus Anlaß der zehnten Wiederkehr seines Todestages unter Beteiligung einer größeren Menschenmenge Kränze niedergelegt werden. Die Polizei bewertete diese Gedenkfeier als eine gelenkte demonstrative Zusammenkunft von Angehörigen verbotener Organisationen. Sie forderte die Teilnehmer - abgesehen von den Angehörigen - zum Verlassen des Friedhofs auf und räumte die vor dem Friedhof gelegene Straße von den Demonstranten. Den Kläger forderte der Kriminalobermeister F. unter Hinweis auf die Verfassungsfeindlichkeit seines Handelns auf, jede der Berichterstattung oder der Sammlung von Informationen dienende Tätigkeit zu unterlassen. Gleichzeitig forderten ihn die Polizeibeamten auf, sich aus der Umgebung des Friedhofs zu entfernen. Nach wiederholten Aufforderungen wurde er in polizeilichen Gewahrsam genommen und wurde ihm, als er sich weigerte mitzukommen, die Anwendung unmittelbaren Zwanges angedroht. Die Polizeibeamten G. und Sch. faßten ihn sodann an den Armen, führten ihn in einen Dienstraum der Friedhofsverwaltung und durchsuchten ihn dort. Sie beschlagnahmten sieben Blätter mit Notizen, andere Aufzeichnungen und einen Presseausweis. Danach setzten sie ihn auf freien Fuß.

Gegen die Beschlagnahme legte der Kläger am 13. Juni 1962 Widerspruch ein. Sie ist Gegenstand eines besonderen Verfahrens.

Wegen der übrigen polizeilichen Maßnahmen beschritt der Kläger unmittelbar, ohne Widerspruch einzulegen, den Verwaltungsrechtsweg mit dem Antrag

auf Feststellung, daß die am 12. Mai 1962 gegen ihn durchgeführten Maßnahmen der Beamten "der politischen Polizei", nämlich das Verbot, Fotos zu fertigen, die Aufforderung, sich zu entfernen, die Abführung und vorläufige Festnahme unter Gewaltanwendung, das Festhalten im Leichenhaus und die Leibesvisitation, rechtswidrig gewesen seien.

Das Verwaltungsgericht München hat die Klage durch Urteil vom 18. Dezember 1962 als unzulässig abgewiesen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 17. Juli 1963 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die beantragte Entscheidung richte sich nach § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO -, Nach dieser Vorschrift könne die Rechtswidrigkeit eines erledigten - auch eines vor der Klageerhebung erledigten - Verwaltungsakts festgestellt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung habe. Die hier streitigen Verwaltungsakte hätten, sich bereits am Tage ihres Erlasses teils durch Zeitablauf, teils durch ihrer. Vollzug erledigt. Der Kläger habe ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung, weil er den ihm durch das polizeiliche Einschreiten erwachsenen Schaden geltend zu machen beabsichtige.

Die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setze jedoch die vorherige Einlegung des Widerspruchs voraus (§§ 68, 69 VwGO). Die Feststellung der Rechtswidrigkeit erledigter Verwaltungsakte ersetze die primär vorgesehene Kassation der Verwaltungsakte; sie gehöre systematisch zum Anfechtungsverfahren nach § 42 VwGO. Das Verfahren zur Prüfung rechtswidriger Verwaltungsakte sei durch die §§ 42, 68 ff. und 113 Abs. 1 VwGO geregelt. Daß in diesem Verfahren verschiedene Urteilsaussprüche zugelassen seien, ändere nichts an seiner Struktur. Mangels einer besonderen Regelung müßten also die Prozeßvoraussetzungen, die das kassatorische Urteil verlange, auch für das Urteil gegeben sein, das die Rechtswidrigkeit erledigter Verwaltungsakte feststelle.

Der Kläger habe bewußt von der Einlegung eines Widerspruchs abgesehen. Seine Meinung, im Vorverfahren könne nur die Korrektur des Verwaltungshandelns, besonders die Aufhebung des Verwaltungsakts erstrebt werden, das Vorverfahren sei daher sinnlos, wenn dieses Ziel nicht mehr verwirklicht werden könne, sei rechtsirrig. Denn nach § 68 VwGO sei die Widerspruchsbehörde auch zur Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts befugt; der Kläger könne also auf diesem Wege sein Rechtsschutzbedürfnis in vollem Umfange befriedigen.

Das Widerspruchsverfahren könne - entgegen einigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts - nicht durch Prozeßerklärungen ersetzt werden. Die Klage sei deshalb mit Recht als unzulässig abgewiesen worden.

Mit der - vom Berufungsgericht zugelassenen - Revision beantragt der Kläger,

Die Revision rügt Verletzung des § 68 VwGO mit der Begründung, das Berufungsgericht habe zu Unrecht die Einlegung des Widerspruchs für erforderlich gehalten.

Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie hält übereinstimmend mit dem Oberbundesanwalt und der Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein Vorverfahren für erforderlich. Übereinstimmend mit dem Oberbundesanwalt bestreitet sie ferner, daß der Kläger ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung habe. Die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof hält die streitigen Verwaltungsakte nicht für "erledigt", solange sie den Kläger noch beschweren.

II.

Die Revision des Klägers hat Erfolg. Denn die Zulässigkeit der Klage setzt hier nicht die Durchführung eines Vorverfahrens voraus.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß sich die beantragte Entscheidung nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO richtet. Entgegen der Ansicht der Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof hatten sich die im Klageantrag bezeichneten Verwaltungsakte bereits am Tage ihres Erlasses derart "erledigt", daß nicht mehr ihre Aufhebung, sondern nur noch die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit in Betracht kam. Denn die von den Polizeibeamten diesen Verwaltungsakten zugedachte Rechtswirkung erschöpfte sich bestimmungsgemäß mit ihrer Durchführung und mit dem Ende der Gedenkfeier. Dies erfüllt bereits den "Erledigungs"-Begriff des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Inwieweit die erledigten Verwaltungsakte den Kläger noch - mittelbar - beschweren, ist erst für die Prüfung von Bedeutung, ob der Kläger ein berechtigtes Interesse an der von ihm beantragten Feststellung hat.

Zutreffend ist ferner das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch auf Verwaltungsakte Anwendung findet, die sich schon vor der Klageerhebung erledigt haben (vgl. BVerwGE 12, 87 [90]; Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Aufl. 1962, § 113 Erl. I. 3. b mit weiteren Hinweisen). Ob in Fällen dieser Art ein Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO erforderlich ist, ergibt sich aus § 68 VwGO. Der erkennende Senat vertritt hierzu, im wesentlichen übereinstimmend mit Ule (a.a.O. und Verwaltungsprozeßrecht, 4. Aufl. 1966, S. 170 f.) folgende Auffassung:

Das Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO) ist Sachurteilsvoraussetzung bei Anfechtungsklagen und Verpflichtungsklagen. Die Anfechtungsklage ist eine Gestaltungsklage, die auf Aufhebung eines Verwaltungsaktes gerichtet ist (§§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), eventuell verbunden mit der Rückgängigmachung seiner Vollziehung (§ 113 Abs. 1 Sätze 2 und 3 VwGO). Die Verpflichtungsklage richtet sich auf die Verurteilung einer Behörde zum Erlaß eines Verwaltungsaktes (§§ 42 Satz 1, 113 Abs. 4 VwGO). Von diesen Klagearten unterscheidet sich nach Art und Ziel die Klage, die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes gerichtet ist. Diese Klage zielt nicht auf die Beseitigung eines den Kläger beschwerenden oder auf die Vornahme eines ihn begünstigenden Verwaltungsaktes; bei ihr geht es um die nur deklaratorische Klärung der Frage, ob der nicht mehr wirksame und auch nicht mehr rückgängig zu machende Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig war. Der Auffassung, daß es sich bei diesem Rechtsschutzbegehren um keine Anfechtungsklage, sondern um eine Feststellungsklage handelt, steht weder § 43 noch § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entgegen. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann im Wege der Feststellungsklage außer der Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werden. Durch diese Beschränkung auf die Feststellung der Nichtigkeit des Verwaltungsaktes sollte, wie sich aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ergibt, dem Rechtsschutzsuchenden nicht die Möglichkeit verschlossen werden, nur die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines - zunächst wirksamen, danach erledigten - Verwaltungsaktes zu begehren. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO steht zwar im Zusammenhang mit den Vorschriften für das Urteil bei Anfechtungsklagen. Dies allein rechtfertigt indessen nicht die Auffassung des Berufungsgerichts, daß eine Klage, mit der von Anfang an die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines vor Klageerhebung erledigten Verwaltungsaktes begehrt wird, als Anfechtungsklage - unter Einhaltung der §§ 68 ff. VwGO - erhoben werde. Da somit der Kläger keine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben hat, konnte er ohne Vorverfahren Klage erheben.

Dieses Ergebnis steht auch im Einklang mit dem Zweck und der Bedeutung des Vorverfahrens. Dieses Verfahren hat verschiedene Aufgaben: Es gibt dem Betroffenen die Möglichkeit, bisher nicht geprüfte Einwendungen vorzubringen, und der. Verwaltung die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes nachzuprüfen, durch Aufhebung des angefochtenen bzw. durch Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes den Betroffenen klaglos zu stellen oder aber ihn durch einen Widerspruchsbescheid, der auf seine Einwendungen eingeht, von der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überzeugen, damit den ordnungsmäßigen Gang der Verwaltung zu sichern, zum Vorteil des Betroffenen und der Verwaltung unnötige Klagen zu verhindern und dadurch schließlich auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu entlasten. Einen wesentlichen Teil dieser Aufgaben kann das Vorverfahren nicht mehr erfüllen, wenn sich der Verwaltungsakt erledigt hat und nur noch seine Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit festgestellt werden kann. Die Nachprüfung der Zweckmäßigkeit wäre für den Betroffenen in Fällen der vorliegenden Art ohne Interesse. Die Aufhebung des Verwaltungsaktes und damit eine Korrektur, die sich auf den Gang der Verwaltung auswirken könnte, ist nicht mehr möglich. Der für den erledigten Verwaltungsakt verantwortlichen Behörde oder der nächsthöheren Behörde ist es zwar nicht verwehrt, sich zu äußern, wie sie die Rechtmäßigkeit des nicht mehr wirksamen Verwaltungsaktes beurteile, die Abgabe einer solchen Erklärung gehört aber nicht zu den Aufgaben, die der Verwaltung durch §§ 68 ff. VwGO übertragen sind. Die Verwaltungsbehörde hat im Vorverfahren nachzuprüfen, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung des Antrages auf Vornahme eines Verwaltungsaktes rechtmäßig ist. Sie muß dem Widerspruch gegebenenfalls dadurch abhelfen oder stattgeben, daß sie den rechtswidrigen Verwaltungsakt aufhebt oder den zu Unrecht verweigerten Verwaltungsakt erläßt. Dagegen ist es nicht Sache der Verwaltung, auch darüber verbindlich zu entscheiden, ob ein erledigter Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist. Eine solche Feststellung hätte zudem in einem etwaigen Amtshaftungsprozeß geringeres Gewicht als eine entsprechende rechtskräftige Verwaltungsgerichtsentscheidung.

Die Erledigung des Verwaltungsaktes macht allerdings nicht schlechthin - gewissermaßen rückwirkend - die Einhaltung der §§ 68 ff. VwGO entbehrlich. Auch wenn der Verwaltungsakt sich erledigt hat und deshalb statt der Anfechtungsklage nur noch die Feststellung im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO möglich und zulässig ist, gelten doch für das Verfahren bis zur Erledigung nach wie vor die Vorschriften des Anfechtungsverfahrens, insbesondere die Fristvorschriften. Eine verspätet erhobene Anfechtungsklage wird nicht deshalb zur zulässigen Feststellungsklage, weil sich der angefochtene Verwaltungsakt während des Verwaltungsprozesses erledigt hat. Unzulässig ist auch die Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes, der sich erledigt hat, nachdem der Betroffene die Widerspruchsfrist versäumt hat. Hat sich hingegen der Verwaltungsakt - wie im vorliegenden Fall - schon vor Ablauf der Widerspruchsfrist erledigt, so bedarf es nicht der Erhebung des Widerspruchs. Ob die Klage zeitlich unbeschränkt erhoben werden kann, wenn der Verwaltungsakt sich innerhalb der Widerspruchsfrist oder nach rechtzeitigem Widerspruch innerhalb der Klagefrist erledigt, kann allerdings zweifelhaft sein. Es mag manches dafür sprechen, die Fristvorschriften in § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO und - falls keine Rechtsmittelbelehrung erfolgt - in § 58 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. Dies bedarf jedoch im vorliegenden Fall keiner abschließenden Entscheidung. Denn da dem Kläger bezüglich der Verwaltungsakte vom 12. Mai 1962 keine Rechtsmittelbelehrung erteilt worden ist, lief keine Klagefrist (§ 58 Abs. 1 VwGO); und die Klageerhebung am 11. August 1962 hielt sich noch innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO.

Hiernach ist das angefochtene Urteil aufzuheben. Eine abschließende Entscheidung setzt tatsächliche Feststellungen zu den Fragen voraus, ob der Kläger ein berechtigtes Interesse an der von ihm beantragten Feststellung hat und - wenn dieses Interesse anzuerkennen ist - ob die Verwaltungsakte vom 12. Mai 1962 rechtswidrig waren. Es erscheint nicht sachdienlich, solche tatsächlichen Feststellungen im Revisionsverfahren zu treffen. Deshalb wird die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO an die Vorinstanz zurückverwiesen.