Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.06.1966, Az.: BVerwG V C 34.65

I.

Die Beklagte hat der Mutter des Klägers laufend Fürsorge-Unterstützung (Sozialhilfe) gewährt. Mit Schreiben vom 28. Dezember 1961 zeigte sie dem Kläger nach § 21 a RFV an, daß sie seiner Mutter Fürsorgeunterstützung gewähre. Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg.

Mit Urteil vom 9. September 1964 hat das Berufungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts sowie die Bescheide der Beklagten vom 28. Dezember 1961 und vom 12. Mai 1962 aufgehoben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Überleitungsanzeige ein Verwaltungsakt, für dessen Anfechtung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ein Rechtsschutzbedürfnis bestehe. Die Überleitungsanzeige sei im vorliegenden Falle fehlerhaft, weil die Beklagte ihre Zuständigkeit verfehlt habe. Gegen das Urteil des Berufungsgerichts richtet sich die von diesem zugelassene Revision der Beklagten.

Im Verlaufe des Revisionsverfahrens hat der Oberkreisdirektor des Landkreises Verden unter dem 15. Januar 1965 die Unterhaltsansprüche der Mutter des Klägers gegen diesen durch Mitteilungen den Kläger auf sich übergeleitet, und zwar für die Vergangenheit.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Wiederherstellung des Urteils des Verwaltungsgerichts.

1.

Der Rechtsstreit hat durch die Mitteilung vom 15. Januar 1965 nicht seine Erledigung gefunden. Es mag zwar sein, daß diese Mitteilung praktisch die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheide ersetzt. Rechtlich bestehen diese Bescheide jedoch mangels Aufhebung in dem Bescheid vom 15. Januar 1965 noch fort. Überdies gehen die Mitteilungen vom 28. Dezember 1961 und vom 15. Januar 1965 von verschiedenen Stellen aus.

2.

Die Mitteilung der Beklagten vom 28. Dezember 1961 enthält einmal die Feststellung, daß die Unterhaltsansprüche der Mutter des Klägers gegen diesen auf die Beklagte übergegangen seien, zum anderen die Anzeige des Unterstutzungsfalles und schließlich die Aufforderung an den Kläger, monatlich 135 DM durch Zahlung an die Stadtkasse der Beklagten zum Unterhalt beizutragen. Das Berufungsgericht hat diese Mitteilung allein als Überleitungsanzeige nach § 21 a der Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. Februar 1957 (BGBl. I S. 147) - RFV - gewürdigt. Dem ist im Ergebnis beizupflichten.

Der Unterhaltsanspruch der Mutter des Klägers gegen diesen ist nicht durch die Gewährung von Fürsorge auf die Beklagte übergegangen. Wie sich aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 21 a RFV ergibt, ist die Überleitungsanzeige nicht die Folge eines Forderungsübergangs. Vielmehr führt erst die Anzeige die in § 21 a RFV umschriebenen Rechtswirkungen herbei. Die anderslautende Mitteilung vom 28. Dezember 1961 ist jedoch offensichtlich lediglich im Wortlaut verfehlt. Gemeint ist, daß durch die Überleitungsanzeige die Unterhaltsansprüche gegen den Kläger auf die Beklagte übergeleitet werden sollen.

Freilich wirkt sich diese mißverständliche Formulierung in der weiter in der Mitteilung enthaltenen Aufforderung aus, in Zukunft monatlich 135 DM an die Stadtkasse zu überweisen. Aus § 21 a RFV kann ein Recht auf Zahlung des Unterhalts an die Fürsorgeträger in dieser Form nicht hergeleitet werden. Wie der Bundesgerichtshof (BGHZ 20, 127 [130]) im Anschluß an das Kammergericht (NJW 1954, 761) zutreffend ausgeführt hat, bewirkt die Überleitungsanzeige nicht den Übergang des Stammrechts auf Unterhalt, sondern lediglich den Übergang von Ansprüchen auf Unterhalt für den Zeitraum, für den die Fürsorgebehörde tatsächlich Fürsorge geleistet hat. Das ergibt sich, wie das Kammergericht ausgeführt hat, aus § 21 a Abs. 1 Satz 1 RFV, in dem die Überleitung von der tatsächlichen Gewährung von Fürsorge abhängig gemacht ist. Die Fürsorgebehörde ist demnach nicht nach § 21 a RFV in der Lage, den Unterhaltsverpflichteten dazu aufzufordern, seiner Unterhaltspflicht durch Zahlung an die Fürsorgebehörde nachzukommen. Indessen sind auch aus dieser unzutreffenden Beurteilung der Rechtslage rechtliche Schlußfolgerungen für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht herzuleiten. Soweit nämlich die Beklagte die Aufforderung an den Kläger als rechtlichen Teil der Überleitungsanzeige ansehen sollte, ist die Klage, wie unten darzulegen ist, mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Sollte hingegen die Aufforderung als Resolutbeschluß im Sinne des § 23 RFV zu verstehen sein, so wäre die Klage wegen Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges abzuweisen, weil die Klage gegen Resolutbeschlüsse an das ordentliche Gericht zu richten ist. Dies hat der Senat schon früher ausgesprochen (BVerwGE 10, 209) und zugleich darauf hingewiesen, daß eine rechtliche Trennung von Überleitungsanzeige und Resolutbeschluß möglich sei.

3.

In dem dem Urteil des Senats vom 23. November 1960 (BVerwGE 11, 249) zugrunde liegenden Falle hatte sich der Senat allein mit der Überleitungsanzeige nach § 21 a RFV auseinanderzusetzen. Auch im vorliegenden Falle geht es allein um die Rechtslage vor Inkrafttreten des Bundessozialhilfegesetzes. Die Mitteilung der Beklagten vom 28. Dezember 1961 stützt sich allein auf § 21 a RFV. Nach § 21 a Abs. 1 Satz 1 RFV erfolgt aber die Überleitung nach der genannten Vorschrift nur insoweit, als auf Grund der Verordnung über die Fürsorgepflicht Unterstützung geleistet worden ist. Das Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) mit späteren Änderungen - BSHG - hat die Verordnung über die. Fürsorgepflicht aufgehoben (§ 153 Abs. 2 Nr. 2 BSHG), ohne eine Übergangsregelung zu treffen (anders für die Resolutbeschlüsse in § 142 BSHG). Überdies kann auch die Überleitungsregelung des Bundessozialhilfegesetzes mit Rücksicht auf die in § 91 BSHG enthaltene teilweise Neubestimmung der materiellen Voraussetzungen für die Überleitung nicht lediglich als eine Fortführung des überkommenen Rechts angesehen werden. Aus diesem Grunde wirkt die Überleitungsanzeige im vorliegenden Falle nur für die Zeit bis zum Inkrafttreten des Bundessozialhilfegesetzes. Dahingestellt bleiben kann deshalb, ob die Überleitung nach § 90 BSHG ebenso zu beurteilen ist wie die Überleitung nach der Verordnung über die Fürsorgepflicht und ob die im vorliegenden Falle erlassene Überleitungsanzeige im Rahmen einer Überleitung nach dem Bundessozialhilfegesetz als Mitteilung nach § 91 Abs. 2 BSHG ausreicht.

Der Senat hat ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage gegen die Überleitungsanzeige in dem vorgenannten Urteil deshalb verneint, weil der Unterhaltspflichtige alle Einwendungen gegen seine Inanspruchnahme in dem Verfahren vor dem Zivilgericht zur Nachprüfung stellen könne. Hieran ist festzuhalten.

Das Berufungsgericht wendet sich gegen die Auffassung des Senats vor allem deshalb, weil es meint, das Zivilgericht könne die Ermessenserwägungen der Behörde nicht nachprüfen. Indessen muß bereits bezweifelt werden, ob die Fürsorgebehörde gegenüber dem Unterhaltsverpflichteten von einem Ermessen im Sinne des Verwaltungsrechts Gebrauch macht. Freilich heißt es in § 21 a RFV, die Fürsorgebehörde könne die Unterhaltsansprüche auf sich überleiten. Indessen ist zu bedenken, daß die Überleitung der Rückabwicklung des Fürsorgerechtsverhältnisses dient. Bei der Rückabwicklung des Fürsorgerechtsverhältnisses hat aber die Fürsorgebehörde wegen der Fortwirkung des fürsorgerechtlichen Betreuungsverhältnisses in Erwägungen darüber einzutreten, ob fürsorgerechtliche Grundsätze berührt werden. Das hat der Senat bereits für den insoweit ähnlich liegenden Fall der Geltendmachung von Ansprüchen nach § 1531 der Reichsversicherungsordnung ausgesprochen (Urteil vom 15. Juli 1964 [BVerwGE 19, 149]; siehe auch Urteil vom 20. Juni 1965 [BVerwGE 21, 274]). So kann etwa die Abstandnahme von einer Überleitungsanzeige geboten sein, wenn der Hilfsbedürftige aus der Betreuung der Fürsorgebehörde entlassen wird und ihm durch die Belassung der Unterhaltsansprüche eine Starthilfe gewährt werden kann; oder wenn der Unterhaltsverpflichtete den Hilfsbedürftigen bei sich aufnimmt und dadurch von der Betreuung durch die Fürsorgebehörden unabhängig macht; oder schließlich dann, wenn anderweitige Ersatzmöglichkeiten vorhanden sind. In jedem Falle handelt es sich jedoch um Erwägungen, die dem Hilfsbedürftigen gegenüber anzustellen sind. Ihm gegenüber hat die Fürsorgebehörde Verpflichtungen als Träger der öffentlichen Fürsorge zu erfüllen. Derartige Verpflichtungen bestehen aber regelmäßig nicht gegenüber dem Unterhaltsverpflichteten. Es spricht deshalb einiges dafür, daß das Ermessen, von dem in § 21 a RFV die Rede ist, dem Unterhaltsverpflichteten gegenüber regelmäßig lediglich eine Kompetenzzuweisung darstellt, nicht aber ein Handlungsermessen ist.

Aber auch abgesehen von der Frage, ob die Überleitung im Regelfalle eine Ermessensbetätigung im Sinne des Verwaltungsrechts gegenüber dem Unterhaltsverpflichteten darstellt, erweist die Entstehungsgeschichte des § 21 a RFV, daß lediglich eine Vereinfachung in der Überleitung von Unterhaltsansprüchen durch den Fürsorgeträger herbeigeführt, nicht aber der Fürsorgebehörde eine selbständige Regelungsbefugnis gegenüber dem Unterhaltsverpflichteten eingeräumt werden sollte.

§ 21 Abs. 2 RFV bestimmte in der ursprünglichen Fassung:

Der Fürsorgeverband, der auf Grund dieser Verordnung einen Hilfsbedürftigen unterstützt hat, kann zum Ersatze Rechtsansprüche, die der Hilfsbedürftige einem Dritten gegenüber hat, in dem Maße und unter denselben Voraussetzungen geltend machen, wie der Hilfsbedürftige selbst ...

Die inhaltliche Bedeutung dieser Vorschrift war zwar umstritten (dazu mit weiteren Nachweisen etwa Diefenbach, Zeitschrift für das Heimatwesen 1931, 65, 81, 98, 113), die aufgeworfenen Zweifelsfragen bezogen sich aber allein auf die materiellen Wirkungen der Geltendmachung des Anspruchs durch den Fürsorgeträger. Dagegen war auch schon nach dem früheren Recht sicher, daß erst der Resolutbeschluß nach § 23 RFV eine obrigkeitliche Regelung erhielt (dazu auch v. Helmolt-Hammann, Zeitschrift für das Heimatwesen 1930, 193 [194]). Eine andere Regelung wäre auch kaum verständlich gewesen; denn § 21 Abs. 2 RFV a.F. bezog sich auch auf öffentlich-rechtliche Ansprüche z.B. gegen Sozialversicherungsträger. Diesen gegenüber konnte der Fürsorgeträger aber keinesfalls hoheitliche Befugnisse in Anspruch nehmen. Unter diesen Umständen konnte eine potentiell verbindliche Regelung nicht über § 21 Abs. 2 RFV a.F. sondern dem nach bürgerlichem Recht Unterhaltsverpflichteten gegenüber erst durch den Resolutbeschluß nach § 23 RFV herbeigeführt werden. Hier war aber die (volle) Nachprüfung durch das ordentliche Gericht vorbehalten (dazu auch v. Helmolt-Hammann, a.a.O., S. 196).

An dieser Regelung hat sich, was die hier interessierenden Fragen anlangt, durch die Neufassung der Fürsorgepflichtverordnung in der Zweiten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen vom 5. Juni 1931 (RGBl. I S. 279 [306]) nichts geändert.

Die Streichung des § 21 Abs. 2 RFV a.F. und die Einfügung des § 21 a RFV n.F. zielten lediglich auf eine Änderung der materiellen Voraussetzungen für den Ersatzanspruch ab (zu den Gründen für die Neufassung Sommer, Zeitschrift für das Heimatwesen 1931, 297 [299]). Auch unter der Neufassung ist es dabei geblieben, daß der Fürsorgeträger nicht selbst mit potentiell verbindlicher Wirkung den Anspruch regeln kann, sondern auf den Resolutbeschluß der Verwaltungsbehörde nach § 23 RFV oder einen gerichtlichen Titel angewiesen ist. Dabei mündete auch die Anfechtung des Resolutbeschlusses in die Klage vor dem ordentlichen Gericht. In diesem Zusammenhang sei auf § 30 Abs. 4 der Preußischen Ausführungsverordnung zur Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 30. Mai 1932 - Pr.GS S. 207 - verwiesen. Auch nach der Neufassung der Fürsorgepflichtverordnung bildet der Resolutbeschluß die einzige Möglichkeit für die Verwaltung, den Erstattungsfall jedenfalls dem Unterhaltsverpflichteten gegenüber zu regeln. Der Resolutbeschluß wird aber nicht von dem Fürsorgeträger selbst erlassen, und das Resolutverfahren bildet nichts anderes als ein Vorverfahren vor Erhebung der Klage zum ordentlichen Gericht, überdies ein lediglich fakultatives Vorverfahren, das die Pflicht des ordentlichen Gerichts zur vollen Nachprüfung des Bestehens des Erstattungsanspruchs nicht einschränkt (RdErl.d.MdI vom 21. August 1934, MBliV 1934, Sp. 1102 und Fries, Fürsorgeerstattungsrecht und Kleinrentnerhilfegesetz, 1936, S. 19, 41).

Nach alledem mag zwar die Überleitungsanzeige auch dem Unterhaltsverpflichteten gegenüber einen Verwaltungsakt darstellen. Nach der gesetzlichen Regelung kann der Unterhaltsverpflichtete aber durch Klage zum ordentlichen Gericht eine volle Nachprüfung der Überleitungsanzeige erreichen. Für eine Klage zum Verwaltungsgericht fehlt ihm (zumindest) das Rechtsschutzbedürfnis.

Auf die Revision der Beklagten ist deshalb mit der sich aus § 154 Abs. 1, § 188 VwGO ergebenden Kostenfolge das Urteil des Verwaltungsgerichts wiederherzustellen.