I.

Die Klägerin begehrt von der Beklagten ein Pflegegeld nach dem Bundessozialhilfegesetz. Ihr Antrag ist im Verwaltungsverfahren ohne Erfolg geblieben. In dem Widerspruchsbescheid vom 18. April 1963 ist zur Begründung u.a. ausgeführt, das Nettoeinkommen des Vaters der Klägerin überschreite die Einkommensgrenze des Bundessozialhilfegesetzes um rund 300 DM. Dem Antrag könne auch nicht nach § 84 Abs. 1 des Bundessozialhilfegesetzes - BSHG - entsprochen werden. Die Sonderaufwendungen, die der Vater der Klägerin für diese habe, könnten nur zu einem beschränkten Teil berücksichtigt werden, so die Aufwendungen für bessere Beheizung und zusätzlichen Kleiderbedarf mit monatlich je 20 DM, die Aufwendungen für ein auf den Namen der Klägerin beschafftes Kraftfahrzeug nur mit monatlich 100 DM. Die Kosten des Wohnungswechsels könnten nicht als Sonderaufwendungen berücksichtigt werden, weil der Wohnungswechsel auch dem Interesse der Familie der Klägerin gedient habe. Somit bleibe lediglich ein berücksichtigungsfähiger Betrag in Höhe von monatlich 140 DM. Die Einkommenshöchstgrenze werde somit noch um rund 160 DM überschritten. Nach Klageabweisung im ersten Rechtszuge hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung des klageabweisenden Urteils und der entgegenstehenden Behördenbescheide verpflichtet, der Klägerin ein monatliches Pflegegeld von 100 DM für die Zeit vom 1. November 1962 bis zum 30. April 1963 zu bewilligen.

Zur Begründung seines Urteils hat das Oberverwaltungsgericht u.a. ausgeführt, die Voraussetzungen für ein Pflegegeld nach § 69 Abs. 3 BSHG lägen bei der Klägerin vor. Das Einkommen des Vaters der Klägerin überschreite zwar die Einkommensgrenze des Bundessozialhilfegesetzes. Gleichwohl sei der Klägerin wögen § 84 Abs. 1 BSHG das begehrte Pflegegeld zu gewähren; denn sie habe berücksichtigungsfähige. Aufwendungen, die von der Pflegegeldregelung des § 69 Abs. 3 BSHG, die mit dem Pflegegeld von 100 DM lediglich eine Mindestgarantie für die erforderlichen Aufwendungen geschaffen habe, nicht erfaßt seien. Zu diesen besonderen Aufwendungen zählten monatlich der Mehraufwand für Bekleidung und Heizung in Höhe von 40 DM, die Aufwendungen für einen Personenkraftwagen in Höhe von 150 DM, sowie ein monatlicher Gehaltsabzug von 100 DM, der zur Abdeckung eines Gehaltsvorschusses herangezogen werde.

Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 8. September 1964 richtet sich die von dem Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit der die Verletzung sachlichen Rechts gerügt wird. Die Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Die Klägerin hat keinen Antrag gestellt.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, ist der Auffassung, daß die Behörde bei der Anwendung des § 84 Abs. 1 BSHG nach Ermessen tätig werde.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache führen.

Die Klägerin beantragt zwar die Gewährung eines Pflegegeldes nach § 69 Abs. 3 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) mit späteren Änderungen - BSHG -, Gleichwohl hätte sich das Berufungsgericht nicht mit der Beantwortung der Frage begnügen dürfen, ob die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen, für die Gewährung eines Pflegegeldes vorliegen.

Die Gewährung von Pflegegeld ist eine der Möglichkeiten, die das Bundessozialhilfegesetz als Hilfe für diejenigen vorgesehen hat, die infolge Krankheit oder Behinderung so hilflos sind, daß sie nicht ohne Wartung und Pflege bleiben können (§ 68 Abs. 1 BSHG). Die Umstände, die die Gewährung von Pflegegeld auslösen, können neben den Hilfen nach den §§ 68, 69 BSHG anderweitige Hilfen, insbesondere bei Behinderten Eingliederungshilfe (§§ 39 ff. BSHG) erforderlich machen. Dem Träger der Sozialhilfe ist aber in § 5 BSHG zur Pflicht gemacht, Sozialhilfe zu gewähren, sobald ihm oder den von ihm beauftragten Stellen bekannt wird, daß die Voraussetzungen für die Gewährung vorliegen. Mit Rücksicht darauf wird der Träger der Sozialhilfe dann, wenn ihm Umstände vorgetragen oder sonstwie bekannt werden, die neben der Gewährung von Pflegegeld die Gewährung anderweitiger Hilfen nahelegen könnten, zu prüfen haben, welche Maßnahmen in Betracht kommen, um die Sozialhilfe in vollem Umfange wirksam werden zu lassen. Hierüber wird er auch in seinem Bescheid regelmäßig zu befinden haben. Dementsprechend kann auch im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren ein behördlicher Bescheid, auch wenn er sich im Entscheidungssatz lediglich mit einer bestimmten Hilfe befaßt, nicht als Regelung einer einzelnen Hilfeleistung gewertet werden. Vielmehr ist - sind nicht besondere Vorbehalte angebracht und ergibt sich auch aus den Umständen nichts anderes - davon auszugehen, daß der behördliche Bescheid den Sozialhilfefall im ganzen erfassen soll. Dann aber ist es auch Pflicht des Gerichts, den Sachverhalt soweit aufzuklären, daß eine Antwort auf die Frage gegeben werden kann, ob und welche Hilfen nach dem Bundessozialhilfegesetz zu gewähren sind unbeschadet der in § 88 VwGO angeordneten Beschränkung der gerichtlichen Entscheidung auf das Klagebegehren.

Aus dem angefochtenen Urteil geht nicht mit ausreichender Sicherheit hervor, daß andere Hilfen als das Pflegegeld im vorliegenden Falle nicht in Betracht kommen. Im Gegenteil deutet die Tatsache, daß ausschließlich Mehrbelastungen, die durch die Behinderung der Klägerin entstanden sein sollen, Gegenstand der Erörterung sind, auf das Vorliegen an sich nach den Abschnitten 2 und 3 des Bundessozialhilfegesetzes ausgleichsfähiger Belastungen hin. Es braucht deshalb auch nicht darauf eingegangen zu werden, ob eine umfassende Prüfung des Sozialhilfefalles auch dann geboten ist, wenn lediglich die Voraussetzungen für eine einzelne Hilfe ersichtlich sind. Das Urteil des Berufungsgerichts beruht mithin auf einer Verkennung des anzuwendenden Rechts und einer damit einhergehenden unzureichenden Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts. Es war daher aufzuheben. Die Sache war zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.

Daß in Fällen der vorliegenden Art die gerichtliche Nachprüfung regelmäßig nicht auf das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen für das Pflegegeld beschränkt bleiben kann, ergibt sich auch aus folgendem:

§ 68 Abs. 1 des Bundessozialhilfegesetzes bestimmt:

"Personen, die infolge Krankheit oder Behinderung so hilflos sind, daß sie nicht ohne Wartung und Pflege bleiben können, ist Hilfe zur Pflege zu gewähren."

Das Pflegegeld als Hilfe zur Pflege soll demnach zu einem Ersatz der Aufwendungen führen, die durch Wartung und Pflege des Behinderten entstehen (siehe auch § 69 Abs. 1 BSHG). Zweck des Pflegegeldes ist mithin letztlich, einer bestehenden Hilflosigkeit zu steuern. Das wird auch aus § 69 Abs. 3 BSHG deutlich, der Grundlage für die Gewährung des pauschalierten Pflegegeldes an Behinderte ist. Dort ist für die Gewährung des pauschalierten Pflegegeldes u.a. vorausgesetzt, daß der Behinderte die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens nur mit Hilfe einer Pflegeperson erledigen kann. Es mag sein, daß diese Voraussetzungen des pauschalierten Pflegegeldes nicht in vollem Umfange auch für das nicht-pauschalierte Pflegegeld maßgebend sind und daß das pauschalierte Pflegegeld, wie das Berufungsgericht meint, lediglich eine Mindestgarantie, darstellt. Gleichwohl muß in jedem Falle schon nach dem Wortverständnis, aber auch nach der Grundregelung des § 68 Abs. 1 BSHG angenommen werden, daß das Pflegegeld der Gefahr abhelfen soll, daß der Behinderte an den Grunderfordernissen des täglichen Lebens (Waschen, Anziehen, Essen usw.) scheitert.

Daß das Pflegegeld nicht bestimmt ist, anderweitigen Bedürfnissen des Behinderten abzuhelfen, namentlich auch nicht dazu, ihm die Teilnahme am Gemeinschaftsleben zu ermöglichen, folgt aber nicht nur aus dem Wortverständnis und der speziellen gesetzlichen Regelung des Pflegegeldes, sondern auch aus einer zusammenfassenden Betrachtung des Bundessozialhilfegesetzes. Das Pflegegeld ist nicht die einzige Form der Hilfe für Behinderte im Sinne des § 68 Abs. 1 oder des § 39 BSHG. Die Hilfe zur Pflege umfaßt nach § 68 Abs. 2 BSHG weiter die Hilfe zur Erleichterung der Beschwerden und die Verschaffung von Möglichkeiten zur Erlangung einer angemessenen Bildung sowie zu Anregungen kultureller und sonstiger Art. Daneben kann der Behinderte auch im Wege der Eingliederungshilfe jede erdenkliche Hilfe erlangen. Zu beachten ist dabei besonders, daß die Eingliederungshilfe dem Behinderten die Möglichkeit der Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft verschaffen soll (§ 39 Abs. 3 BSHG) und die im Gesetz vorgesehenen Eingliederungsmaßnahmen nicht in einem abschließenden Katalog aufgezählt sind (§ 40 Abs. 1 BSHG: "... sind vor allem ...").

Die isolierte tatsächliche und rechtliche Behandlung eines Antrages auf Pflegegeld widerspricht unter diesen Umständen nicht nur der Grundvorschrift des § 5 BSHG. Gewichtiger ist noch dies: Werden bei der Entscheidung eines Antrages über die Gewährung von Pflegegeld auch die Umstände berücksichtigt, die Gegenstand einer anderweitigen Hilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz sind oder sein können, so ist eine dem Gesetz entsprechende allseitige Betreuung des Hilfsbedürftigen nicht mehr möglich. Wird etwa bei der Entscheidung über den Pflegegeldantrag auch in Betracht gezogen, ob der Behinderte auf ein Kraftfahrzeug angewiesen ist, so ist die Hilfe zur Beschaffung eines Kraftfahrzeugs nach § 40 Abs. 1 Ziffer 2 BSHG (jetzt in Verbindung mit § 8 der Verordnung vom 27. Mai 1964 [BGBl. I S. 339]) in Frage gestellt. Entweder muß nämlich die Behörde bei einem nachfolgenden Antrag wegen Beschaffung eines Kraftfahrzeuges den Hilfesuchenden darauf verweisen, daß bereits bei der Entscheidung über den Pflegegeldantrag die Kosten der Kraftfahrzeughaltung mitberücksichtigt sind oder aber sie muß über den Antrag auf Hilfe für die Beschaffung eines Kraftfahrzeuges gesondert entscheiden. Dann aber fallt der Bescheid über die Gewährung des Pflegegeldes in sich zusammen. Schon hieraus folgt, daß es nicht zulässig sein kann, Anträge der vorliegenden Art, die neben der Gewährung von Pflegegeld sonstige Hilfen als möglich erscheinen lassen, allein danach zu beurteilen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung eines Pflegegeldes vorliegen. Dem steht auch § 87 Abs. 2 BSHG nicht entgegen, im Gegenteil: Die dort geregelte Reihenfolge der Entscheidung über mehrere Bedarfsfälle macht deutlich, daß eine isolierte Behandlung der einzelnen Hilfen nicht möglich ist; anders gewendet: Die Reihenfolge der Entscheidungen ist keine zeitliche, sondern eine systematische.

Freilich sind die von der Klägerin vorgetragenen besonderen Aufwendungen nicht bereits im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung eines Pflegegeldes nach § 69 Abs. 3 BSHG erörtert worden. Die Behörde und auch das Berufungsgericht haben diese Umstände erst im Rahmen des § 84 Abs. 1 BSHG in Betracht gezogen. Das ändert indessen nichts daran, daß bereits in dem Antrag auf Pflegegeld Umstände mitgewürdigt worden sind, die womöglich die Gewährung einer anderweitigen Hilfe hätten auslösen können, und daß in tatsächlicher Hinsicht die Sache nicht soweit aufgeklärt ist, daß die rechtliche Einordnung des Sozialhilfefalles im ganzen unter das Bundessozialhilfegesetz möglich wäre. Überdies läßt auch § 84 Abs. 1 BSHG in Fällen der vorliegenden Art eine Einbeziehung dieser Umstände nicht ohne weiteres zu.

§ 84 Abs. 1 BSHG schreibt vor:

"Soweit das zu berücksichtigende Einkommen die maßgebende Einkommensgrenze übersteigt, ist die Aufbringung der Mittel in angemessenem Umfange zuzumuten. Bei der Prüfung, welcher Umfang angemessen ist, sind vor allem die Art des Bedarfs, die Dauer und Höhe der erforderlichen Aufwendungen sowie besondere Belastungen des Hilfesuchenden und seiner unterhaltsberechtigten Angehörigen zu berücksichtigen."

Im vorliegenden Falle kann auf sich beruhen, ob mit dieser Vorschrift der Sozialhilfebehörde ein Ermessen eingeräumt ist. Jedenfalls ist rechtlicher Ausgangspunkt für die Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze in erster Linie der Bedarf. Unter dem Bedarf kann aber nur der Bedarf gemeint sein, der durch die Gewährung der Hilfe befriedigt werden soll, im vorliegenden Zusammenhang also der Bedarf, der durch die Beseitigung der Hilflosigkeit entsteht. Zwar bestimmt das Gesetz weiterhin, daß auch besondere Belastungen zu beachten sind. Damit muß etwas anderes gemeint sein, als der Bedarf, der durch die beantragte Hilfe befriedigt werden soll. Gleichwohl können als besondere Belastungen nicht solche Belastungen gemeint sein, deren Beseitigung im Wege der Sozialhilfe erfolgt ist oder doch erfolgen könnte. Einmal folgt dies daraus, daß § 84 Abs. 1 BSHG nicht die Art der zu gewährenden Hilfe umschreibt, sondern lediglich das Maß. Würde aber als besondere Belastung auch eine solche Belastung anerkannt, die im Wege einer anderweitigen Hilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz beseitigt werden kann, so würden auf dem Umwege über § 84 Abs. 1 BSHG die Voraussetzungen für eine im Gesetz nicht vorgesehene Hilfe geschaffen oder eingeengt. Das zeigt auch der vorliegende Fall. Das Berufungsgericht hat ohne nähere Prüfung, ob der Klägerin Hilfe zur Beschaffung eines Kraftfahrzeuges nach § 68 Abs. 2 oder nach § 40 BSHG gewährt werden kann, erklärt, es sei billig, wenn die Kosten der Kraftfahrzeughaltung im Rahmen des Pflegegeldes berücksichtigt würden. Es hat dabei zwar § 68 Abs. 2 BSHG erwähnt, jedoch verkannt, daß diese Vorschrift besondere Hilfen ermöglicht, wie sich auch aus § 69 Abs. 1 BSHG ergibt. Im Ergebnis erhält die Klägerin unter diesen Umständen Pflegegeld, weil sie nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ein Kraftfahrzeug benötigt. Ein weiteres kommt hinzu: Werden bei den besonderen Belastungen auch solche Aufwendungen berücksichtigt, von denen nicht feststeht, daß sie nicht im Wege einer speziellen Hilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz abgedeckt werden können, so werden auch die Vorschriften über die Einkommensgrenze nicht ausreichend beachtet. So auch im vorliegenden Falle. Das Oberverwaltungsgericht hat die Einkommensgrenze dem § 79 Abs. 2 BSHG entnommen und auf 550 DM festgestellt. Die Einkommensgrenze liegt aber, sofern die Beschaffung eines Kraftfahrzeuges im Wege der Eingliederungshilfe erfolgt, nach § 81 BSHG (dazu auch § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Mai 1964 [BGBl. I S. 343]) im vorliegenden Falle bei 740 DM (500 DM Grundbetrag zuzüglich 3 × 80 DM Familienzuschlag) und diese höhere Einkommensgrenze wäre nach § 83 BSHG zu beachten, wenn die Kosten der Kraftfahrzeugbeschaffung selbständig als Kosten etwa einer Eingliederungsmaßnahme betrachtet worden wären. Schließlich hätte sich nur bei einer zusammenfassenden Würdigung und rechtlichen Beurteilung sämtlicher Umstände herausgestellt, ob die nicht im Wege der Hilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz abdeckungsfähigen besonderen Belastungen ganz oder zum Teil etwa von dritter Seite (Beihilfen des Dienstherrn, Krankenkassenhilfen oder ähnliches) übernommen worden sind oder doch übernommen werden könnten. Nur auf diesem Wege läßt sich die ohnedies vorhandene Gefahr bannen, daß nicht nur Sozialversicherung und Sozialhilfe ungeordnet nebeneinanderlaufen, sondern zusätzlich noch die vom örtlichen oder überörtlichen Träger der Sozialhilfe gewährten Hilfen in eine sowohl rechtlich als auch sozial nicht mehr überschaubare Gemengelage geraten (siehe auch § 87 Abs. 3 BSHG).

Auch nach den vorstehenden Erwägungen beruht mithin das Urteil des Berufungsgerichts, auf einer Verkennung des anzuwendenden Rechts und einer unzureichenden Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts. Es war daher zu erkennen, wie geschehen. Die Entscheidung über die Kosten - auch des Revisionsverfahrens - war dem Berufungsgericht vorzubehalten.