I.

Die Kläger haben auf einem von ihnen 1959 erworbenen Baugrundstück im Gebiet der Gemeinde G., nunmehr im Gemeindegebiet der Stadt Gö. ein Einfamilienhaus im sozialen Wohnungsbau errichtet. Im Zeitpunkt des Grundstückserwerbs und der Bebauung lag ein Beschluß der Gemeinde auf Aufschließung des Baugeländes "unter dem Dorfe", zu dem das erworbene Grundstück als Bauplatz Nr. 12 gehörte, vor. Öffentliche zum Anbau bestimmte Straßen waren aber zu dieser Zeit noch nicht vorhanden, so daß für das Grundstück ein Anbauverbot nach § 1 Abs. 1 der Ortssatzung der Gemeinde vom 1. Oktober/22. Dezember 1952 in Verbindung mit § 12 des Fluchtliniengesetzes bestand.

Am 12. Mai 1959 schlossen die Kläger vor demselben Notar zwei Verträge:

1. a)

   Den Grundstückskaufvertrag mit den Voreigentümern, der u.a. die Verpflichtung der Kläger enthält, den Verkäufern zuzüglich zum Kaufpreis auch die anteiligen Kosten für das von ihnen als Straßenland an die Gemeinde unentgeltlich abgegebene Land zu zahlen (§ 2 Abs. 2). Im Anschluß übernahmen die Kläger (§ 3 a.a.O.) die Verpflichtung, einen "besonderen Vertrag mit der Gemeinde über die Regelung ihrer finanziellen Verpflichtungen und Leistungen dieser gegenüber zu schließen".

2. b)

   Einen Vertrag ("Vereinbarung") mit der Gemeinde, der die Verpflichtung der Kläger enthält, "im Wege einer zinslosen Vorfinanzierung die entstehenden Aufschließungskosten sowie die in § 4 a.a.O. angegebenen weiteren Beträge sofort ... zu zahlen".

§§ 5, 8 Abs. 4 a.a.O. enthalten die Vereinbarung, daß die auf die vorläufige Straßenbaukostenumlage vorausgezahlten Beträge in voller Höhe auf die nach der Bebauung des Grundstücks festgestellten tatsächlichen Aufschließungskosten angerechnet, entstehende Mehrkosten nachgezahlt bzw. eine etwaige Überzahlung durch die Gemeinde zurückerstattet werden sollen. Die Gemeinde übernahm die Verpflichtung, die Beträge zweckentsprechend zu verwenden und dafür Sorge zu tragen, daß die Aufschließungsarbeiten unverzüglich durchgeführt werden (§ 8 Abs. 3 und 5 a.a.O.). In der Folgezeit ließ die Gemeinde die Straße mit einer Packlage versehen. Die Kläger erfüllten ihre Vorausleistungspflicht in Höhe von rund 7.200 DM hinsichtlich der Straßenbaukosten und rund 700 DM hinsichtlich des Schulbaubeitrages.

In der Folgezeit beriefen sich die Kläger gegenüber der Gemeinde auf die Unwirksamkeit des Vertrags und verlangten teilweise Erstattung ihrer Vorausleistungen. Im Verwaltungsstreitverfahren beantragten sie, die Gemeinde zu verurteilen, ihnen von der Vorauszahlung für Anliegerbeiträge einen Betrag von rund 2.700 DM sowie den Schulbaubeitrag in voller Höhe zu erstatten. Das Verwaltungsgericht gab der Klage hinsichtlich des Schulbaubeitrags statt und wies sie im übrigen ab. Das Oberverwaltungsgericht erkannte auf die Berufungen der Kläger und der Gemeinde auf volle Klagabweisung.

Sein Urteil führt aus: Das Verwaltungsgericht habe die Zulässigkeit der Klage bejaht und - aus materiellen Gründen - die Ansprüche der Kläger wegen der Erstattung der Vorausleistungen für Erschließung zurückgewiesen und lediglich wegen des Schulbaubeitrags anerkannt. Die Klage sei aber, weil der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei, unzulässig; es handle sich um keine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht habe bei seiner Überprüfung zwar richtig das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien darauf geprüft, ob die Anspruchsgrundlage ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch oder ein zivilrechtlicher Bereicherungsanspruch sei. Bei der Zuordnung eines Vertrages zum öffentlichen oder privaten Recht könne allein der Gegenstand des Vertrages im Rechtssinn in Betracht kommen. Rechtlich abwegig sei "die in einem Teil der Äußerungen zum öffentlich-rechtlichen Vertrag spürbare Neigung, den Begriff des Vertragsgegenstandes weiterzufassen und die allgemeineren tatsächlichen wie rechtlichen Zusammenhänge in ihn aufzunehmen". Insbesondere genüge für die Bestimmung der Rechtsnatur eines Vertrages nicht als Erkenntnismerkmal, ob sein Abschluß öffentlichen Interessen oder der Erfüllung öffentlicher Aufgaben diene bzw. dienen solle. Vielmehr sei anerkannt, daß die Rechtsträger des öffentlichen Rechts sich grundsätzlich zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben sowohl öffentlich-rechtlicher wie auch privatrechtlicher Gestaltungsformen bedienen könnten. Dann komme es aber für die Zuordnung des Vertrages ausschließlich auf den in der Vertragsurkunde zum Ausdruck gekommenen Willen der Vertragschließenden an. Ihre Auslegung ergebe, daß es sich um eine privatrechtliche Vereinbarung handle. Unmittelbar enthalte der Vertrag lediglich die Begründung der streitigen Zahlungspflicht der Kläger; nur sie sei als Vertragsgegenstand unmittelbar relevant. Der übrige Inhalt des Vertrages sei "rechtlich interessant" lediglich für die Ermittlung des rechtlichen Zusammenhangs, in dem die streitige Verpflichtung "in dem Vertragsverband stehe". Allerdings könnte neben dem (nach den vorstehenden Ausführungen rein privatrechtlichen) unmittelbaren Gegenstand der streitigen Leistungspflicht ihre Stellung innerhalb der gesamten Vereinbarung für die Beurteilung von Bedeutung sein. Dies könnte in dreifachem Sinne in Betracht kommen:

1. a)

   unter dem Gesichtspunkt des unmittelbaren,

2. b)

   des durch das Nebeneinandertreten mehrerer Verpflichtungen begründeten,

3. c)

   des durch das Gegenüber von Leistung und Gegenleistung begründeten Zusammenhangs.

Weder die in § 1 Abs. 3 des Vertrages eingegangene Verpflichtung zur umgehenden Bebauung des Grundstücks durch die Kläger noch die von der Gemeinde übernommene Verpflichtung, die Zahlungen der Kläger auf künftig entstehende, nach öffentlichem Recht geschuldete Beiträge zu verrechnen, noch ihre Zusage, für die alsbaldige Durchführung der Straßenbauarbeiten Sorge zu tragen, seien geeignet, die Erkenntnisse über die privatrechtliche Natur des Leistungsversprechens in Frage zu stellen. Insbesondere seien Folgerungen von der Rechtsnatur der durch den Vertragschluß vom Vertragsgegner etwa verletzten Vorschriften auf die Rechtsnatur des Vertrages selbst nicht zulässige.

Aus alledem folge, daß der von den Klägern geltend gemachte Anspruch ausschließlich privatrechtlicher Natur sei. Er könne nur in einer bürgerlich-rechtlichen Streitigkeit (§ 13 GVG), nicht aber in einer öffentlich-rechtlichen (§ 40 Abs. 1 VwGO) durchgesetzt werden. Da die Kläger abgelehnt hätten, auch nur im Wege eines Hilfsantrages einen Antrag auf Verweisung des Rechtsstreits an das zuständige Zivilgericht zu stellen, hätte ihre Klage unter teilweiser Aufhebung des angefochtenen Urteils wegen Unzulässigkeit in vollem Umfange abgewiesen werden müssen.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision form- und fristgerecht genützt. Sie stellen den Antrag,

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision, hilfsweise - für den Fall, daß das Revisionsgericht der Beurteilung des streitigen Vertrages durch das Oberverwaltungsgericht als privatrechtlicher Vertrag nicht folgen könne - Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und tritt der Revision in der Frage der Zulässigkeit der Klage bei. Die Revisionsbegründung habe unter Berufung auf die nahezu einhellige Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum dargetan, daß Anliegerverträge - um einen solchen Vertrag handele es sich hier zweifelsfrei - als öffentlich-rechtliche Verträge anzusehen seien.

II.

Die Revision hatte insofern Erfolg, als das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Zurückweisung beider Berufungen wiederherzustellen war.

I.

Zulässigkeit der Klage unter dem Gesichtspunkt der öffentlich-rechtlichen Streitigkeit des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO:

Zutreffend ist das angefochtene Urteil bei der Zulässigkeitsprüfung davon ausgegangen, daß es für die Zuordnung des zwischen den Klägern und der Gemeinde Geismar geschlossenen Vertrages ("Vereinbarung") zum privaten oder zum öffentlichen Recht auf den Vertragsgegenstand ankommt. Wenn es für dessen Feststellung aber trotz verschiedentlicher Heranziehung des sonstigen Vortragsinhalts im Ergebnis allein die im § 4 geregelte Geldleistungspflicht der Kläger, losgelöst von dem zugrunde liegenden Rechtsverhältnis, als maßgeblich ansieht, so legt es damit schon den Vertrag selber zu eng und einseitig aus. Bereits in § 1 der Vereinbarung übernehmen die Kläger nach vorausgegangenen Ausführungen, aus denen eindeutig zu ersehen ist, daß sie ein für die Bebauung heranstehendes Grundstück erworben haben, der Gemeinde gegenüber die Verpflichtung, dieses Grundstück unverzüglich, spätestens ein Jahr nach Abschluß des Vertrages zu bebauen. § 2 formuliert unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das öffentlich-rechtliche Bau- und Anliegerrecht die Zweckbestimmung der im nachfolgenden § 4 angegebenen Beträge. § 3 knüpft die Auflassung des Grundstücks an den Nachweis der Erfüllung der Verpflichtungen des § 4. § 5 wiederholt und vertieft die Hinweise darauf, daß es sich bei den übernommenen Zahluhgsverpflichtungen nicht um ein abstraktes Schuldbekenntnis, sondern um eine für die Sicherung öffentlich-rechtlicher Anliegerleistungen übernommene Verpflichtung handelt. In § 8 übernimmt die Gemeinde in enger Bindung an die vertraglich vereinbarte Leistung die Pflicht, sie zweckgebunden für die Aufschließung des Baugeländes zu verwenden. Schließlich enthält § 8 Abs. 5 das zum Vertragsinhalt gewordene Bekenntnis, daß ein Vertrag mit dem Inhalt gegenseitiger Verpflichtungserklärungen zustande gekommen ist. Bei richtiger Bewertung des Gesamtinhalts der getroffenen Vereinbarung und der Ermittlung ihres wechselseitigen Gewichts hat der Senat keinen Zweifel, daß es sich bei der von den Klägern übernommenen Verpflichtung um eine bewußte und gewollte enge Verknüpfung und Bindung der Leistung an die öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen und Berechtigungen der Kläger handelt, die mit der von ihnen beabsichtigten Bebauung des erworbenen Grundstücks unmittelbar zusammenhängen. Damit ergibt sich aber bereits aus der Auslegung des vorgenannten Vertragswortlauts in seiner Gesamtheit, daß die Vertragschließenden keinesfalls nur eine von der ursprünglichen Schuldgrundlage losgelöste selbständige privatrechtliche Verpflichtung begründen wollten.

Der Senat ist aber über das bisher Ausgeführte hinaus jedenfalls im vorliegenden Einzelfall der Auffassung, daß für die Beurteilung des Charakters der Vereinbarungen auch der Vertrag, den die Kläger mit den Voreigentümern geschlossen haben, heranzuziehen ist. Für diese Erkenntnis genügt allerdings nicht bereits die Tatsache, daß beide Verträge in engstem zeitlichen Zusammenhang geschlossen und an demselben Tage vor demselben Notar beurkundet worden sind. Es kommt vielmehr entscheidend auf die enge sachliche Verknüpfung der beiden Verträge an. Eine solche entnimmt der Senat dem Umstand, daß - gewissermaßen als Präambel für den hier streitigen Vertrag - in § 1 Abs. 1 seiner Paraphierung die Erklärung aufgenommen worden ist: "Wir haben heute zu notariellem Protokoll des amtierenden Notars mit den ... Voreigentümern ... einen Kaufvertrag über den Bauplatz Nr. 12 geschlossen, auf dessen Inhalt wir hiermit Bezug nehmen." Damit haben aber die Vertragschließenden über die vorstehend abgehandelten Vertragsbestimmungen hinaus an hervorragender Stelle ihrer Vereinbarungen zusammenfassend zum Ausdruck gebracht, daß es sich bei ihrer Vereinbarung um die Ordnung ihrer öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen auf der Grundlage ihres Entschlusses zur sofortigen Bebauung des erworbenen Grundstücks handelt.

Aus alledem folgt, daß das Oberverwaltungsgericht den ihm zur Prüfung unterstellten Vertrag zu Unrecht als rein privatrechtlich angesehen hat. Es konnte also die ihm unterbreitete Klage nicht wegen Unzulässigkeit des Rechtsweges abweisen. Vielmehr war der Vertrag auf seine von den Klägern bestrittene Rechtsgültigkeit sachlich zu prüfen.

II.

Diese vom Senat nachgeholte sachliche Überprüfung des streitigen Vertrages ergibt seine Rechtsgültigkeit. Die von den Klägern beanstandete Vertragsregelung hat ihre öffentlich-rechtliche Grundlage in der Ortssatzung der ursprünglich beklagten Gemeinde vom 1. Oktober 1952. Sie enthält in A § 1 Abs. 1 ein rechtswirksames Bauverbot für die Errichtung von Wohngebäuden an Straßen und Straßenteilen, die - dies steht für das Bauvorhaben der Kläger fest - noch nicht nach den bauaufsichtlichen Bestimmungen für den öffentlichen Verkehr und den Anbau fertig hergestellt sind. Von diesem materiellrechtlichen Bauverbot sieht die Ortssatzung in § 2 die Zulassung von Ausnahmen "unter Bedingungen" vor. Abs. 2 a.a.O. zählt abschließend diese Voraussetzungen für die den Klägern unstreitig gewährte Ausnahme von dem vorgenannten Bauverbot auf. Nach den getroffenen Feststellungen und nach dem eindeutigen Inhalt der im Vorstehenden behandelten beiden Verträge waren die in 2 a) bis c) in der Ortssatzung umschriebenen Voraussetzungen vorhanden; der streitige Vertrag wurde zu dem Zweck geschlossen, die unter Abs. 2 d genannten Voraussetzungen zu schaffen. Nach dieser Bestimmung hängt die Zulassung von Ausnahmen vom materiellen Bauverbot weiter davon ab, daß der Eigentümer des zu bebauenden Grundstücks sich verpflichtet, die nach Abschnitt B [Anliegerbeiträge] der Satzung auf das Grundstück entfallenden Kosten zu erstatten, und diese Erstattung "gesichert ist oder von der Gemeinde als gesichert angesehen werden kann". Rechtsirrig ist in diesem Zusammenhang zunächst die Meinung der Revision, der Vertrag sei hinsichtlich der Anliegerleistungen schon deshalb nicht rechtsgültig, weil die Vereinbarung gegen das auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannte Verbot verstoße, über die Zahlung der öffentlichen Abgaben und Beiträge, zu denen Anliegerleistungen zweifelsfrei gehören, von der gesetzlichen Normierung des Inhalts und des Umfangs dieser Leistungen abweichende Vereinbarungen zu treffen. Derartige Vereinbarungen enthält der streitige Vertrag eindeutig nicht; die Vertragschließenden haben vielmehr in § 5 verbindliche Erklärungen dahin abgegeben, daß über den endgültigen Umfang der in der Zukunft entstehenden und abzurechnenden Anliegerleistungen keine Regelung getroffen werden sollte; vielmehr haben sich beide Vertragschließenden dahin geeinigt, daß die nach § 4 des Vertrages allerdings nicht sehr glücklich als "Straßenbaukostenumlage" bezeichneten Leistungen in voller Höhe auf die nach der Bebauung des Grundstücks festgestellten tatsächlichen Aufschließungskosten anzurechnen sind. Dabei sollten gegebenenfalls die Gemeinde zurückzahlen oder die Kläger nachzahlen. Die "der Bebauung folgende Veranlagung" ist also im Vertrag als ausschließliche Grundlage für die Heranziehung der Kläger zu Anliegerkosten anerkannt. Die Parteien haben lediglich Sicherungen für die erst in Zukunft in der Person der Kläger entstehenden Anliegerverpflichtungen vereinbart. Dabei haben sie sich im Ergebnis im Rahmen der in der Ortsbausatzung rechtsgültig vorgesehenen Leistungen gehalten. § 2 Abs. 2 d der Ortsbausatzung enthält keine strenge Bindung an den Umfang der Leistungen, die für den Fall des Entstehens von Anliegerleistungen im Zeitpunkt der Sicherung zu erbringen gewesen wären. Die vorgenannte ortsrechtliche Norm blickt vielmehr insoweit gewissermaßen in die Zukunft: Für den erheblichen Vorteil, der sich für einen Bauwilligen durch die ortssatzungsmäßige Befreiung vom materiellen Bauverbot für die Errichtung von Wohngebäuden an noch nicht erschlossenen Straßen bietet, soll die von der Gemeinde vertretene Öffentlichkeit dagegen gesichert werden, daß sich bei der späteren Heranziehung der durch die Befreiung vom Bauverbot begünstigten Bauwilligen, die vorzeitig bauen konnten, zu den Erschließungskosten Schwierigkeiten ergeben. Unter diesen Umständen bleibt die zwischen den Parteien geschlossene Sieherungsvereinbarung noch im Rahmen der vorgenannten ortsrechtlichen Norm, insbesondere ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, daß sich die Parteien bei der Bemessung der Sicherheitsleistung und der dabei notwendigen Schätzung der in der Zukunft entstehenden Kosten offensichtlich darauf eingerichtet haben, daß die gesetzliche Regelung der Anliegerleistungen im Bundesbaugesetz damals unmittelbar bevorstand und diese Regelung sich nicht ausschließlich des Frontmetermaßstabes, sondern auch der Grundstücksgröße als zulässiger Berechnungsgrundlage bedient. Auch die Berücksichtigung der im Zeitpunkt des Vertragschlusses angesichts der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung sich abzeichnenden Erhöhung der Aufwendungen für die erst in Zukunft von der Beklagten zu erbringenden Leistungen erscheint in dem vertraglich vereinbarten Ausmaß insbesondere deshalb unbedenklich, weil die Beklagte sich den Klägern gegenüber ausdrücklich verpflichtet hat, unverzüglich, also in Anbetracht ihrer gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse ohne schuldhaftes Zögern, die Erschließung zu fördern und zu vollenden. Daß die damalige Beklagte, eine verhältnismäßig kleine Gemeinde, diese Verpflichtung vernachlässig oder gar - entgegen dem Vertrag - von vornherein als nicht vorhanden betrachtet hätte, ist nicht ersichtlich. Es bleibt also dabei, daß

1. a)

   über die endgültigen Leistungen keine die Kläger belastenden, mit der Rechtsordnung in Widerspruch stehenden Vereinbarungen getroffen worden sind und

2. b)

   daß in die Bemessung der Sicherung zukünftiger Ansprüche sowohl die wirtschaftlichen wie die rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt ihres in der Zukunft liegenden Entstehens angemessen einbezogen werden können.

Unter diesen Umständen bleibt aber die mit der Berufung angegriffene Erkenntnis des Verwaltungsgerichts bezüglich der Sicherungsverpflichtungen des Vertrages hinsichtlich der Anliegerleistungen richtig; auch bezüglich des geforderten Schulbaubeitrags ist andererseits dem Verwaltungsgericht beizupflichten, daß aus den von ihm dargelegten Gründen hierfür eine Rechtsgrundlage nicht besteht und deshalb in diesem Umfange das Rückforderungsbegehren der Kläger gerechtfertigt ist. Ob bei einer weiteren Verzögerung des endgültigen Ausbaues in der Zukunft die Kläger gegen die Gemeinde Ansprüche aus dem streitigen Vertrag herleiten können, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].