I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines 473 qm großen Grundstücks. Im Jahre 1952 wurde das bisher unbebaute Grundstück für die britischen Streitkräfte beschlagnahmt und in den Jahren 1953/54 mit einem Wohnhaus für Angehörige der britischen Streitkräfte und ihre Familien bebaut. Das langgestreckte Gebäude liegt dadurch, daß es nicht parallel zu den Grundstücksgrenzen erstellt wurde, mit seinem nordöstlichen Teil geringfügig auf der - sonst unbebauten - östlichen Nachbarparzelle und mit seinem südwestlichen Teil geringfügig auf der - ebenfalls sonst unbebauten - westlichen Nachbarparzelle. Diese beiden Parzellen konnte der Bund inzwischen freihändig erwerben. Der freihändige Erwerb des zwischen ihnen liegenden Grundstücks der Klägerin ist an der Höhe des geforderten Kaufpreises gescheitert. Darauf beantragte die Beigeladene die Entziehung des Eigentums der Klägerin nach dem Landbeschaffungsgesetz. Der Beklagte erließ zugunsten der Beigeladenen den beantragten Enteignungsbeschluß. Die Klage hatte in den beiden Vorinstanzen keinen Erfolg. Nach Ansicht des Berufungsgerichts ist die von der Klägerin angefochtene Enteignung gerechtfertigt, weil eine Beschränkung des Eigentums durch ein schuldrechtliches Nutzungsverhältnis oder eine dingliche Belastung des Grundeigentums den von der Beigeladenen verfolgten Zweck nicht erfülle. Die an sich genügende Bestellung eines Erbbaurechts für die Beigeladene scheitere daran, daß das Bauwerk auch auf den Nachbarparzellen stehe. Auf eine Übereignung der bebauten Teile dieser Parzellen habe die Klägerin keinen Anspruch.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die zugelassene Revision eingelegt. Nach ihrer Auffassung erfüllt ein obligatorisches Nutzungsverhältnis in Verbindung mit einem dinglichen Vorkaufsrecht oder die Einräumung eines Nießbrauchs den Enteignungszweck. Auf jeden Fall reiche die Bestellung eines Erbbaurechts für den Enteignungszweck aus. Wenn der Beklagte ein Erbbaurecht am eigenen Grundstück für unzulässig halte, so sei es nach Treu und Glauben gerechtfertigt, daß die mit dem Wohnhaus bebauten Teile der Nachbarparzellen dem Grundstück der Klägerin zugeschrieben würden.

Der Beklagte und die Beigeladene treten der Revision entgegen. Sie lehnen den Vorschlag ab, Grundstücksteile zu tauschen, damit der Bau nur noch auf dem Grundstück der Klägerin steht. Sie sind der Ansicht, nach Änderung der Grundstücks grenzen könnten die Nachbarparzellen den früheren Eigentümern nicht mehr im Wege der Rückenteignung zurückgegeben werden, wenn der Beschaffungszweck später einmal entfallen sei. Außerdem würde die Klägerin durch einen derartigen Tausch gegenüber den Eigentümern, die ihr Land freihändig abgegeben haben, ungerechtfertigt bevorzugt. Die Bestellung eines Erbbaurechts sei für die Beigeladene nicht zumutbar, weil über die Frage des Eigentums an dem Wohngebäude Zweifel bestünden und durch die vorgeschlagenen Rechtsänderungen die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen des Bundes gegenüber den Stationierungsstreitkräften beeinträchtigt werde.

II.

Die Revision ist begründet.

Gemäß § 64 Abs. 2 des Gesetzes über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung (Landbeschaffungsgesetz) vom 23. Februar 1957 (BGBl. I S. 134) - LBG - kann ein Grundstück, das durch eine Besatzungsbehörde zur Errichtung eines nicht nur vorübergehenden Zwecken dienenden Bauwerks in Anspruch genommen worden ist, nur nach den Vorschriften des Landbeschaffungsgesetzes weiterhin in Anspruch genommen werden, sofern die Inanspruchnahme des Grundstücks nach Art. 48 des Vertrages über die Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik Deutschland (Truppenvertrag) vom 23. Oktober 1954 und dem Gesetz über die vorläufige Fortgeltung der Inanspruchnahme von Gegenständen für Zwecke der ausländischen Streitkräfte und ihrer Mitglieder vom 3. Juli 1956 (BGBl. I S. 639) am 31. Dezember 1956 noch fortbesteht und das Grundstück für die in § 1 Abs. 1 genannten Zwecke weiterhin benötigt wird. Nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts liegen die tatsächlichen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des Grundstücks der Klägerin nach den Vorschriften des Landbeschaffungsgesetzes vor. Die Revision wendet sich daher nur noch gegen die Art der angeordneten Inanspruchnahme, nicht meiir gegen die Inanspruchnahme als solche. Während der Beklagte und die Beigeladene die Entziehung des Eigentums der Klägerin an dem bebauten Grundstück für erforderlich halten, erachtet die Klägerin die Begründung eines obligatorischen Nutzungsverhältnisses oder die Beschränkung ihres Eigentums durch ein dingliches Recht für ausreichend.

Gemäß Art. 14 Abs. 3 GG ist eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Der verfassungsrechtliche Begriff des Wohles der Allgemeinheit wird durch die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen konkretisiert. Diese Bestimmungen müssen erforderlichenfalls unter Berücksichtigung des Art. 14 Abs. 3 GG verfassungskonform ausgelegt werden. Die Gewährleistung des Eigentums durch Art. 14 Abs. 1 GG wäre ohne den rechtsstaatlichen Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffes in das Eigentum unvollständig. Dieser Grundsatz besagt, daß die Enteignung nur als letztes Mittel zur Erreichung des beabsichtigten Zweckes in Betracht kommt. Sie ist daher unzulässig, wenn der Zweck, dem sie dienen soll, auch auf eine andere, weniger schwer in die Rechte des Betroffenen eingreifende Weise erreicht werden kann (BVerwGE 1, 140 [143]; 2, 36 [38]; 13, 75 [77]). Eine Enteignung ist vor allem dann nicht erforderlich, wenn der Enteignungszweck im Wege freier Vereinbarung (z.B. durch Grundstückskauf oder -tausch) unter angemessenen Bedingungen verwirklicht werden kann. Das enteignungsrechtliche Verbot des Übermaßes gilt aber nicht nur für die Frage der Abwendbarkeit eines hoheitlichen Eingriffes durch die Bereitschaft des Betroffenen zum Abschluß eines zivilrechtlichen Vertrages und für die Auswahl und den Umfang der durch Enteignung zu beschaffenden Fläche, sondern auch für die Frage, auf welche Art in das Eigentum eingegriffen werden darf (Beschluß vom 17. Oktober 1955, Buchholz BVerwG 406.39, ehem. Preußen § 2 Enteignungsgesetz Nr. 1). Unter den im Einzelfall geeigneten Arten der Enteignung ist diejenige zu wählen, die den Betroffenen am geringsten belastet. Von der Entziehung des Eigentums ("Vollenteignung") ist mithin abzusehen, wenn der Eingriff in das Eigentum durch Belastung mit einem dinglichen Recht genügt und der Betroffene trotz dieser Belastung das Eigentum an dem Grundstück behalten will, weil er beispielshalber mehr an laufenden Einnahmen interessiert ist. Da jede über das unumgänglich notwendige Maß hinausgehende Belastung des Eigentümers den verfassungsmäßigen Schutz des Eigentums verletzt, hat aber auch die Belastung des Grundstücks mit einem dinglichen Recht zu unterbleiben, wenn die Begründung eines obligatorischen Nutzungsverhältnisses zur Verwirklichung des Enteignungszwecks ausreicht und den Eigentümer weniger beschwert als die dingliche Belastung des Grundstücks. Nur wenn die in Betracht kommenden Enteignungsformen für den Betroffenen keinen wesentlich verschiedenen Eingriff in seine Rechtssphäre bedeuten, hat die Enteignungsbehörde die Wahl, durch welches rechtliche Mittel sie die von ihr erstrebte Änderung der Nutzungsberechtigung herbeiführen will. Soweit die Intensität des Eingriffes in das Eigentum zur Erreichung des - legitimen - Zweckes nicht notwendig ist, besteht daher aus Gründen des allgemeinen Wohls kein gerechtfertigtes Interesse an der Anwendung dieses Mittels. Ein Eingriff in die Rechtssphäre, der aus Gründen des öffentlichen Wohles nicht erforderlich ist, ist rechtswidrig. Die Frage der Erforderlichkeit des Enteignungsaktes unterliegt als Rechtsfrage der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.

Dieser verfassungsrechtlichen Lage trägt das Landbeschaffungsgesetz durch folgende - teils unmittelbar für das Enteignungsverfahren geltende, teils mit ihm im engen sachlichen Zusammenhang stehende - Bestimmungen Rechnung:

Gemäß § 2 Sätze 1 und 2 LBG sollen die für Zwecke des § 1 Abs. 1 benötigten Grundstücke nach Möglichkeit freihändig erworben werden. Kann der beabsichtigte Zweck auch durch Begründung eines Nutzungsverhältnisses erreicht werden, so ist einem hierauf gerichteten Verlangen des Eigentümers zu entsprechen. Nach § 10 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 LBG ist zur Erfüllung der Verpflichtungen des Bundes aus zwischenstaatlichen Verträgen über die Stationierung und Rechtsstellung von Stritkräften auswärtiger Staaten im Bundesgebiet die Enteignung zulässig. Der Antrag des Bundes auf Einleitung des Enteignungsverfahrens soll nach § 11 LBG erst gestellt werden, wenn a) andere geeignete Grundstücke im Wege des freihändigen Erwerbs nicht beschafft werden konnten, b) Grundstücke, die für das beabsichtigte Vorhaben geeignet sind, im Eigentum von Bund, Ländern und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts und ihnen gleichzustellenden juristischen Personen nicht vorhanden sind, c) Verhandlungen mit dem Betroffenen über den freihändigen Erwerb des in Anspruch genommenen Grundstückes erfolglos geblieben sind. Gemäß § 12 Abs. 2 LBG ist die Entziehung des Eigentums an Grundstücken u.a. nur zulässig, wenn der erstrebte Zweck nicht schon durch eine Belastung des Grundstücks oder durch Begründung eines Nutzungsverhältnisses erreicht werden kann.

Gegen die Zulässigkeit der Enteignung bestehen im vorliegenden Fall an sich keine Bedenken. Die Besatzungsbehörde hat durch die Beschlagnahme und durch die - in ihrem Auftrag erfolgte - Bebauung der Grundstücke vor dem Inkrafttreten des Landbeschaffungsgesetzes einen tatsächlichen Zustand geschaffen, der bei der Überleitung der sogenannten Altrequisition in eine Inanspruchnahme nach dem Landbeschaffungsgesetz als gegeben hingenommen werden muß. Die Klägerin kann daher nicht mit Erfolg geltend machen, ihr Grundstück brauche nicht mehr weiterhin in Anspruch genommen zu werden, weil durch die Bebauung anderer Grundstücke der Wohnraumbedarf der Angehörigen der Stationierungsstreitkräfte und ihrer Familien befriedigt werden könnte. Dem Berufungsgericht ist auch darin beizutreten, daß die Bundesrepublik ihrer in Art. 37 Abs. 1 und 3 des Truppenvertrages übernommenen Pflicht nicht schon durch die Begründung eines obligatorischen Nutzungsverhältnisses oder durch die Belastung des Grundstücks mit einem Nießbrauch oder einer Dienstbarkeit genügen würde. Dennoch mußte die Revision Erfolg haben. Die von der Klägerin angefochtene Entziehung des Eigentums an dem Grundstück ist unzulässig, solange der Bund sich nicht zum Tausch zweier verhältnismäßig kleiner Grundstücksflächen bereit gefunden hat, um dadurch die Voraussetzung dafür zu schaffen, daß die Entziehung des Eigentums an dem Grundstück nicht mehr erforderlich ist, sondern der mit dem Enteignungsverfahren erstrebte Zweck durch die Bestellung eines Erbbaurechts für den Bund erreicht werden kann.

Die Vorschrift des § 12 Abs. 2 LBG gilt zwar nur für die Enteignungsbehörden der Länder, nicht für den Bund, auf dessen Antrag sie das Enteignungsverfahren durchführen. Durch diese - verfassungsrechtlich begründete - Zuständigkeitsverteilung ist der Bund jedoch als der durch die Enteignung Begünstigte nicht der Pflicht enthoben, das Seinige zu tun, damit sich die auf seinen Antrag handelnde Landesbehörde entsprechend dem im Gesetz mehrfach zum Ausdruck gebrachten Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs auf eine Belastung des Grundstücks beschränken kann (vgl. BGHZ 18, 366). Denn der Bund kann nicht dadurch, daß er sich bei der Landbeschaffung einer Landesbehörde bedienen muß, im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 GG besser gestellt sein, als wenn er das Enteignungsverfahren selbst durchführen dürfte.

Die Klägerin hat zwar gegenüber dem Bund keinen Anspruch darauf, daß er ihr im Tauschwege das Eigentum an den in Betracht kommenden Grundstücksteilen überträgt. Auch die Enteignungsbehörde könnte diesen Rechtsvorgang nicht anordnen. Diese Befugnis fehlt ihr schon deshalb, weil in das Enteignungsverfahren nur die im Enteignungsantrag des Bundes genannten Grundstücke einbezogen werden und die Enteignung der dem Bund gehörenden Grundstücke ohnehin nicht in Betracht käme.

Dem in §§ 2, 11 Abs. 2 und 12 Abs. 2 LBG zum Ausdruck gebrachten Rechtsgedanken ist aber zu entnehmen, daß das Eigentum am Grundstück nicht zugunsten des Bundes entzogen werden darf, wenn und solange es für den Bund zumutbar ist, daß er den mit seinem Enteignungsantrag erstrebten Zweck auch auf eine weniger schwer eingreifende Weise als durch Entziehung des Eigentums erreichen kann. Zumutbar für ihn ist in der Regel ein durch Änderung der Parzellengrenzen möglicher Tausch gleichwertiger Flächen, wenn der Bund dadurch den Eingriff der Enteignungsbehörde in das Eigentum des Bürgers mildern und die Voraussetzung dafür schaffen kann, daß zur Erreichung des mit seinem Enteignungsantrag verfolgten Zweckes die Belastung des fremden Grundstückes mit einem Erbbaurecht genügt. Ist der Bund hierzu nicht bereit, so hat die Enteignungsbehörde seinen Antrag abzulehnen.

Wie das Berufungsgericht nicht verkannt hat, ist bei - innerhalb eines Wohngebietes errichteten - Wohngebäuden auch die Belastung des betreffenden Grundstücks mit einem Erbbaurecht in der Regel ein geeignetes Mittel zur Erfüllung der Verpflichtungen des Bundes aus dem Truppenvertrag. Das Erbbaurecht ist das veräußerliche und vererbliche Recht, auf oder unter der Oberfläche des mit diesem Recht belasteten Grundstücks ein Bauwerk zu haben (§ 1012 BGB; § 1 der Verordnung über das Erbbaurecht vom 15. Januar 1919 [RGBl. S. 72] - ErbbauRVO -). Die Bestellung des Erbbaurechts stößt jedoch in dem vorliegenden Fall auf rechtliche Schwierigkeiten, weil das von der Besatzungsbehörde errichtete Bauwerk nicht nur auf dem Grundstück der Klägerin, sondern teilweise auch auf zwei dem Bund gehörenden Grundstücken steht. Gemäß § 1 Abs. 3 ErbbauRVO ist die Beschränkung des Erbbaurechts auf einen Teil eines Gebäudes unzulässig. Bei der derzeitigen Parzellierung der bebauten Fläche könnte ein Erbbaurecht mithin nur dadurch bestellt werden, daß nicht nur das Grundstück der Klägerin, sondern auch die beiden dem Bund gehörenden Nachbargrundstücke hinsichtlich der auf ihnen stehenden Gebäudeteile mit einem Erbbaurecht zugunsten des Bundes belastet werden. Die Fragen, ob mehrere Grundstücke (verschiedener Eigentümer) mit ein und demselben Erbbaurecht belastet werden können (Gesamterbbaurecht) und ob der Grundstückseigentümer sich selbst ein Erbbaurecht bestellen kann (Eigentümererbbaurecht), sind im zivilrechtlichen Schrifttum umstritten und noch nicht höchstrichterlich geklärt. Es ist daher nicht voraussehbar, welche Rechtsauffassung das zuständige Grundbuchamt vertritt, das von der Enteignungsbehörde gemäß § 51 Abs. 4 LBG um Eintragung des Erbbaurechts ersucht werden müßte und die grundbuchrechtliche Zulässigkeit des Antrages der Enteignungsbehörde zu prüfen hätte. Wenn der Beklagte wegen dieser rechtlichen Bedenken gegen die Zulässigkeit eines Erbbaurechts die Belastung der Grundstücke mit einem Erbbaurecht nicht angeordnet hätte, so wäre dies verwaltungsrechtlich nicht zu beanstanden, sofern die Bedenken nicht behoben werden könnten.

Die Bedenken gegen die Bestellung eines Erbbaurechts ließen sich hier aber ausräumen, wenn der Bund mit geringfügigen Grenzänderungen einverstanden wäre, durch die er die bebauten Teile seiner Grundstücke der Klägerin übereignete und diese ihm dafür entsprechende unbebaute Flächen ihres Grundstücks überließe. Da hiernach die Grundstücksgrenzen parallel zur Doppelfeldstraße und in der gleichen Richtung wie die Grenzen der nördlich des Baugrundstücks gelegenen Grundstücke verlaufen würden und durch diese Grenzänderungen die bauliche Nutzbarkeit der Grundstücke des Bundes nicht oder allenfalls nur unerheblich beeinträchtigt würde, wären sie für den Bund zumutbar. Die Behauptung, nach Durchführung dieser - schon vom Berufungsgericht angeregten - Grenzänderungen würde die Bebauung des Grundstücks der Klägerin das zulässige Maß der baulichen Nutzung überschreiten, ist rechtlich unerheblich, weil dies schon jetzt der Fall ist und insoweit keine Verschlechterung einträte. Das Landbeschaffungsgesetz bietet der Enteignungsbehörde keine Handhabe, durch Entziehung des Eigentums an einem über das zulässige Maß hinaus bebauten Grundstück seine Vereinigung mit nicht oder nur wenig bebauten Grundstücken herbeizuführen, damit die Grundstücke nach ihrer Vereinigung das zulässige Maß der baulichen Nutzung nicht überschreiten. Die für die künftige Bebauung des Grundstücks maßgeblichen Bebauungsvorschriften berühren die Rechtmäßigkeit des von der Besatzungsbehörde geschaffenen baulichen Zustandes nicht. Diese Vorschriften rechtfertigen deshalb nicht die Weigerung des Bundes, den in Betracht kommenden Grenzänderungen zuzustimmen. Auch die Behauptung der Beigeladenen, durch die Grenzänderungen könnten die Rechte der britischen Streitkräfte aus dem Truppenvertrag beeinträchtigt werden, trifft nicht zu. Denn durch den Tausch von Grundstücksteilen würde weder das Eigentum an dem Bauwerk noch das Recht der britischen Streitkräfte, dieses Bauwerk zu nutzen, berührt. Da der Bund die beiden Nachbarparzellen freihändig erworben hat, entfällt der Anspruch der früheren Eigentümer dieser Parzellen auf ihre Rückenteignung, wenn die Grundstücke nicht mehr für Aufgaben im Sinne des § 1 LBG benötigt werden. Denn § 57 LBG gilt nicht für freihändig erworbene Grundstücke. Der Bund kann somit die Grenzänderungen nicht mit der Begründung ablehnen, sie seien mit der etwa später aus § 57 LBG sich ergebenden Verpflichtung des Bundes zur Rückgabe dieser Grundstücke unvereinbar. Die Tatsache, daß der Bund die anderen Grundstücke durch freihändigen Erwerb beschaffen konnte, hindert ihn nicht daran, Teile dieser Grundstücke als Tauschobjekte zu verwenden.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist das Wohngebäude nicht Eigentum der Klägerin (§ 95 Abs. 1 Satz 2 BGB). Ob es Eigentum des Bundes oder der Stationierungsstreitkräfte ist, ist nach dem Vortrag des Beklagten und der Beigeladenen noch nicht abschließend entschieden. Solange diese Frage zwischen dem Bund und den beteiligten Mächten nicht geklärt ist, kann die Beigeladene nicht ohne weiteres gegenüber der Klägerin und dem Beklagten davon ausgehen, sie sei nicht Eigentümerin des Bauwerks. Bei der Bestellung des Erbbaurechts würde das Bauwerk, da es in Ausübung eines Rechtes an einem fremden Grundstück mit dem Grundstück der Klägerin verbunden worden ist, nicht als wesentlicher Bestandteil des Erbbaurechtes gelten (§ 12 Abs. 2 ErbbauRVO). Die Rechtslage ist mithin anders als in den Fällen, in denen das bei der Bestellung des Erbbaurachts schon vorhandene Bauwerk dem Grundstückseigentümer gehört oder das Bauwerk nach der Bestellung des Erbbaurechts von dem Berechtigten errichtet wird. Dieser besonderen Rechtslage müßte auch die Klägerin, wenn sie die Entziehung des Eigentums verhindern will, Rechnung tragen und dem Bund zivilrechtlich die Gewißheit verschaffen, daß ihm selbst dann, wenn er nicht Eigentümer des Bauwerks wäre, das Gebäude für Zwecke des § 1 LBG auch dann zur Verfügung steht, wenn die auf § 64 Abs. 3 LBG in Verbindung mit dem Dritten Gesetz zur Ergänzung des § 64 des Landbeschaffungsgesetzes vom 23. Dezember 1963 (BGBl. I S. 1012) beruhende Inanspruchnahme des Bauwerks weggefallen ist. Die Klägerin ist nach ihrem bisherigen Vortrag hierzu bereit. Die Entziehung des Eigentums an dem Grundstück ist daher erst zulässig, wenn die Beteiligten die aufgezeigten Möglichkeiten zur Abwendung der Eigentumsentziehung ausgeschöpft haben.

Der Revision war daher stattzugeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO.