I.

Die Kläger bauten auf ihrem Eckgrundstück in Langenhagen zwei Wohnblöcke von je drei Mehrfamilienhäusern. Der östliche Block A hat vier Geschosse. Vom westlichen Block B hat das südliche, an der Straße stehende Haus drei Geschosse; die beiden anderen Häuser dieses Blocks, die "Hinterwohnhäuser", sind zweigeschossig.

Im ursprünglichen Bauantrag waren durchweg drei Geschosse vorgesehen. Die Kläger geben an, so sei das Projekt mit den Behörden abgesprochen gewesen, und die Sachbearbeiter der Baugenehmigungsbehörde sowie des Beklagten hätten ihnen den Dispens dafür zugesagt.

Westliche Nachbarn erhoben Einwendungen gegen die Höhe des Blocks B. Der Beklagte stimmte der von der Baugenehmigungsbehörde beabsichtigten Befreiung nur unter der "Bedingung" zu, daß die beiden Hinterwohnhäuser des Blocks B nur zwei Vollgeschosse erhalten dürften. Darauf erließ die Baugenehmigungsbehörde unter dem 2. Juli 1959 den Befreiungsbeschluß mit dieser "Bedingung". Sie machte die Erteilung der Bauerlaubnis vom Verzicht der Kläger auf Rechtsmittel gegen den Beschluß abhängig. Die Kläger erklärten den Verzicht und erhielten dann die Bauerlaubnis vom 3. August 1959 mit derselben "Bedingung".

Am 7. September 1959 beantragten die Kläger die Genehmigung dafür, auch die Hinterwohnhäuser des Blocks B - abweichend von dem Befreiungsbeschluß vom 2. Juli 1959 und der Bauerlaubnis vom 3. August 1959 - dreigeschossig zu bauen. Die Baugenehmigungsbehörde lehnte den Antrag am 29. Oktober 1959 mit Hinweis auf den Rechtsmittelverzicht und die Unanfechtbarkeit der Bescheide aus dem ersten Baugenehmigungsverfahren ab. Der Beklagte wies die Beschwerde hiergegen mit dem weiteren Bemerken zurück, des Dispenses habe schon das zweite Geschoß der Hinterwohnhäuser bedurft, und einen weiteren Dispens könnten die Kläger nicht verlangen. Die Kläger verfolgten nunmehr das Begehren nach Dispens und Baugenehmigung gemäß ihrem Antrag vom 7. September 1959 mit der Klage. Sie beriefen sich hauptsächlich auf die Zusage des Dispenses für durchweg drei Geschosse und machten weiter geltend: Die Motive des Beklagten zur Beschränkung seiner Dispenszustimmung auf zwei. Geschosse bei den Hinterwohnhäusern des Blocks B seien sachfremd. Zu dem Rechtsmittelverzicht seien die Kläger gezwungen gewesen, weil eine Verzögerung des Baues ihnen große Nachteile gebracht haben würde. Deshalb und wegen der neueren baulichen Entwicklung der Stadt verstoße die Versagung des dritten Geschosses gegen Treu und Glauben.

Im Vorgriff auf eine bald darauf angebahnte neue Bauleitplanung erbaten und erhielten die Kläger die weitere Befreiung und Bauerlaubnis für ein viertes Geschoß des Blocks A, beides wieder mit der "Bedingung", daß die Hinterwohnhäuser des Blocks B nur zwei Vollgeschosse erhalten dürften. Die Baugenehmigungsbehörde hatte den Verzicht, auf Rechtsmittel gegen den neuen Befreiungsbeschluß gefordert, und die Kläger hatten den Verzicht vorbehaltlich des gegenwärtigen Rechtsstreits erklärt.

Die Klage hatte Erfolg. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht sie abgewiesen und ausgeführt: Der Rechtsmittelverzicht aus dem vorangegangenen ersten Baugenehmigungsverfahren und die Unanfechtbarkeit des Dispensbeschlusses vom 2. Juli 1959 sowie der Baugenehmigung vom 3. August 1959 ständen der Zulässigkeit und der sachlichen Prüfung des neuen Bauantrags vom 7. September 1959 nicht entgegen. Für die Beurteilung der Verpflichtungsklage sei die jetzige Rechtslage maßgebend. Danach sei für das gewünschte dritte Geschoß der Hinterwohnhäuser des Blocks B ein weiterer Dispens erforderlich. Auf seine Erteilung bestehe kein Rechtsanspruch. Es fehle an den Voraussetzungen für die Zulässigkeit dieses Dispenses. Gründe des öffentlichen Wohls erforderten ihn nicht; die verschiedene Höhe der Teile des Blocks B wirke entgegen der Meinung der Kläger nicht verunstaltend, wie der Augenschein gezeigt habe. Eine nicht beabsichtigte Härte sei nicht gegeben; vielmehr hätten die Kläger die an sich zulässige Ausnutzung ihres Grundstücks schon mit der zunächst genehmigten Bebauung und mit dem inzwischen zugelassenen vierten Geschoß des Blocks A erheblich überschreiten dürfen.

Es bedürfe keiner Beweiserhebung über die Behauptung der Kläger, daß die Sachbearbeiter der Baugenehmigungsbehörde und der Dezernent des beklagten Regierungspräsidenten ihnen die Zulassung des dritten Geschosses auch für die beiden Hinterwohnhäuser des Blocks B zugesagt hätten. Gegen die Verbindlichkeit mündlicher Zusagen beständen Bedenken, weil Verwaltungsakte im Baurecht der Schriftform, Dispense sogar der Beschlußform bedürften. Außerdem seien die Zusagen nach eigener Angabe der Kläger nicht im jetzigen, sondern in dem vorangegangenen ersten Baugenehmigungsverfahren gemacht worden. Da die Kläger die damaligen Bescheide nicht angefochten hätten, könnten sie sich im jetzigen Verfahren nicht mehr auf Einwände berufen, die ihren Grund in dem abgeschlossenen ersten Verfahren hätten. Nach dem Grundsatz der Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsakten schneide die Unanfechtbarkeit der früheren Baugenehmigung diese Einwendungen ab. Das entspreche auch Treu und Glauben. Der Einwand, daß die Kläger zu dem Rechtsmittelverzicht gezwungen worden seien, sei nicht stichhaltig. Zwar habe die Baugenehmigungsbehörde die Erteilung der Baugenehmigung von dem Verzicht auf Rechtsmittel gegen den Befreiungsbeschluß abhängig gemacht. Dies stelle jedoch keinen rechtswidrigen Zwang dar. Denn die Erteilung einer Baugenehmigung setze bei dispensbedürftigen Bauvorhaben das Vorliegen eines gültigen Befreiungsbeschlusses voraus. Unter diesen Umständen konnten die Kläger aus etwa zuvor gegebenen Zusagen keine Ansprüche mehr herleiten. Da ein Dispens nicht zulässig sei, die Behörde also keinen Ermessensspielraum gehabt habe, bedürfe es auch keiner Beweiserhebung über sachfremde Motive.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger die auf ihre Beschwerde hin zugelassene Revision eingelegt. Sie erstreben die Wiederherstellung des Ersturteils und führen aus:

Die Vorgänge im ersten Baugenehmigungsverfahren hätten nicht unberücksichtigt bleiben dürfen. Ihr Rechtsmittelverzicht sei erzwungen gewesen und deshalb unwirksam. Das Berufungsgericht hätte die angebotenen Beweise über die Zusicherung eines umfassenden Dispenses erheben müssen. Auch im Baurecht seien mündliche Zusagen wirksam. Die Kläger hätten auf die Zusagen hin erhebliche wirtschaftliche Maßnahmen getroffen. Die nachträgliche Zulassung des vierten Stocks für den Block A sei kein Ausgleich. Das Gefälle von vier auf zwei Geschosse sei baugestalterisch kaum vertretbar. Die veraltete ländliche Bauordnung sei durch vielfache Dispensierungen durchlöchert und habe für Lagenhagen keine Existenzberechtigung mehr. Die Teilablehnung des zugesagten Dispenses sei Ermessensmißbrauch und beruhe auf sachfremden Erwägungen.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten. Die behauptete Zusage könne mangels Schrift- oder Beschlußform nicht verbindlich sein. Es fehle auch daran, daß die Kläger auf konkrete Mitteilungen zuständiger Beamten hin bestimmte und bedeutende wirtschaftliche Maßnahmen getroffen hätten. Die etwaige Zusage sei auch deshalb nicht verbindlich, weil nach irrevisibler Feststellung des Berufungsgerichts die Zulässigkeitsvoraussetzungen für einen Dispens nicht gegeben seien. Die Wirkung eines Rechtsmittelverzichts und die Abhängigkeit der Bauerlaubnis von der Gültigkeit des Befreiungsbeschlusses seien den Klägern und ihrem seinerzeitigen, sachkundigen Vertreter bekannt gewesen. Insofern sei die Lage hier anders als bei der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Februar 1957 (NJW 1957 S. 1374). Die Kläger seien zu dem Rechtsmittelverzicht nicht gezwungen gewesen. Sie hätten vielmehr die angeblich rechtswidrigen Verwaltungsakte anfechten und nachträglich Schadenersatz fordern können.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Die Kläger begehren in Verfolg ihres zweiten Bauantrags vom 7. September 1959 die im ersten Baugenehmigungsverfahren nicht erlangte Zulassung des dritten Geschosses für die zwei sogenannten Hinterwohnhäuser. Sie machen dafür hauptsächlich geltend, die Behörden hätten ihnen anfangs die Genehmigung und Dispensierung von drei Geschossen für alle Teile ihres Bauvorhabens zugesichert. Mit diesem Vorbringen hat das Berufungsgericht sie ausgeschlossen, weil die Unanfechtbarkeit der Verwaltungsakte aus dem ersten Baugenehmigungsverfahren - Befreiungsbeschluß vom 2. Juli 1959 und Bauerlaubnis vom 3. August 1959 - ihnen jetzt solche Einwände abschneide, die ihren Grund in jenem abgeschlossenen Verfahren fänden; daß die Behörde die Kläger zu dem Verzicht auf Rechtsmittel gegen den Befreiungsbeschluß durch Zurückhaltung der Bauerlaubnis veranlaßt habe, sieht das Berufungsgericht nicht als einen rechtswidrigen Zwang an, weil die Bauerlaubnis für ein dispensbedürftiges Vorhaben erst beim Vorliegen eines gültigen Befreiungsbeschlusses erteilt werden könne. Diesen Darlegungen tritt die Revision mit Recht entgegen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich schon in anderen Fällen gegen den Mißbrauch behördlicher Macht zur Erwirkung von Rechtsmittelverzichten gewendet (u.a. Urteil vom 8. Februar 1957, NJW 1957 S. 1374). Hier ist dazu folgendes zu erwägen:

Der Befreiungsbeschluß vom 2. Juli 1959 begünstigte die Kläger, indem er ihnen Dispense für einen Teil ihres Bauvorhabens, wenn auch unter einschränkenden Klauseln, bewilligte. Zugleich beschwerte er sie insoweit, als die Bewilligung hinter ihrem damaligen - ersten - Bauantrag zurückblieb, nämlich keinen Dispens für das dritte Geschoß der zwei Hinterwohnhäuser, hingegen u.a. die einschränkende Klausel enthielt, daß diese Häuser nur zwei Geschosse erhalten dürften. Die Kläger hätten den Beschluß nur nach seiner sie beschwerenden Seite hin mit dem Ziel weitergehender Begünstigung anfechten können. Ihr Rechtsmittel hätte nicht zu einer Beschränkung des Umfangs der bewilligten Dispense oder zur Beifügung weiterer einschränkender Klauseln Anlaß geben können. Es hätte andererseits zu einer Dispensierung größeren Umfangs oder zu einer Minderung der einschränkenden Klauseln - mit anderen Worten zu einer Umwandlung der eingeschränkten in eine nicht oder weniger eingeschränkte Dispensierung - nur dann führen können, wenn sich ein Rechtsanspruch der Kläger hierauf und eine entsprechende Verpflichtung der Behörde herausstellte. Jedenfalls konnte ein Rechtsmittel der Kläger im Ergebnis weder etwas daran ändern, daß die Behörde ihnen mindestens eine dem Befreiungsbeschluß entsprechende, d.h. gleichermaßen beschränkte und an gleiche Klauseln geknüpfte Bauerlaubnis zu erteilen hatte, noch einer bereits im Rahmen des Befreiungsbeschlusses erteilten Bauerlaubnis die erforderliche Grundlage entziehen. Der Gesichtspunkt, daß die Erteilung der Bauerlaubnis für ein dispensbedürftiges Vorhaben einen gültigen Befreiungsbeschluß zur Voraussetzung habe, konnte es somit nicht rechtfertigen, die Erteilung der Bauerlaubnis von einem Verzicht der Kläger auf Rechtsmittel gegen den Befreiungsbeschluß abhängig zu machen. Dieses Verhalten der Behörde entbehrte auch eines praktischen Zwecks, es sei denn, daß sie die Kläger davon zurückhalten wollte, Rechte zu verfolgen, in denen sie sich durch den restriktiven Inhalt des Befreiungsbeschlusses beeinträchtigt fühlten.

Die Zurückhaltung der Bauerlaubnis bis zu einem Verzicht der Kläger auf Rechtsmittel gegen den Befreiungsbeschluß verletzte das durch Art. 14 GG geschützte Eigentumsrecht der Kläger. Der Befreiungsbeschluß hatte ihnen die materielle Befugnis, mindestens nach Maßgabe der bewilligten Dispensierung und der beigefügten Klauseln zu bauen, bereits unabänderlich gegeben, und die Kläger hatten einen Anspruch darauf, daß die Behörde ihnen die Ausübung dieser nunmehr zum Inhalt ihres Eigentums gehörigen Befugnis durch Erteilung der Bauerlaubnis förmlich freigab.

Eine andere Frage ist es, ob eine Bauerlaubnis nach Erlaß eines Befreiungsbeschlusses noch mit Rücksicht auf etwaige Rechtsmittel betroffener Dritter, besonders von Nachbarn, zurückgehalten werden darf oder gar muß. Das bedarf indes keiner Erörterung, weil es die hier allein interessierende Frage nach der Zulässigkeit einer Einwirkung auf die Kläger als die Bauherren nicht berührt.

Indem die Behörde die Erteilung der Bauerlaubnis von dem Rechtsmittelverzicht der Kläger abhängig machte, setzte sie die Kläger unter einen schweren Druck. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist nicht zu bezweifeln, daß sie bei einer Verzögerung der Bauerlaubnis - und damit der Bauausführung - um die Dauer eines Rechtsmittelverfahrens ganz erhebliche, wenn nicht untragbare Nachteile, u.a. durch Verfall befristeter Kreditbereitstellungen, erlitten hätten. Sie mußten sich also schlechterdings genötigt sehen, den Rechtsmittelverzicht zu erklären, um die Bauerlaubnis ohne Zeitverlust zu erhalten.

Eine solche Einwirkung auf die Entschlußfreiheit der Kläger war unvereinbar mit Art. 19 Abs. 4 GG. Diese Vorschrift eröffnet nicht nur theoretisch den Rechtsweg gegen Eingriffe der öffentlichen Gewalt, sondern garantiert auch die Effektivität des Rechtsschutzes (BVerwGE 16, 289 [293]). Sie verbietet daher die Erzwingung eines Rechtsmittelverzichts ebenso wie eine zu kurzfristige Vollziehungsandrohung.

Der so zustande gekommene Verzicht der Kläger auf Rechtsmittel gegen den Befreiungsbeschluß vom 2. Juli 1959, welcher der von ihnen behaupteten, umfassenden Dispenszusage nicht entsprach, konnte den Klägern die fernere Geltendmachung der Zusage nicht abschneiden. Gleiches gilt für den Nichtgebrauch von Rechtsmitteln gegen die Bauerlaubnis vom 3. August 1959. Diese ihres ebenfalls teilweise beschwerenden Inhalts halber anzufechten, mußte den Klägern als zwecklos erscheinen, da sie den Befreiungsbeschluß mit seiner beschränkten Dispensierung und seinen Klauseln infolge ihres Rechtsmittelverzichts als ein unüberwindliches Hindernis für die Erwirkung einer weitergehenden oder weniger eingeschränkten Bauerlaubnis ansehen mußten. Überdies mußten sie nach dem vorherigen Verhalten der Behörde bei Einlegung eines Rechtsmittels gegen die Bauerlaubnis darauf rechnen, daß die Behörde der Bauausführung neue Schwierigkeiten entgegensetzen würde.

Sind die Kläger also durch den formell unanfechtbaren Abschluß des ersten Baugenehmigungsverfahrens nicht gehindert, das Begehren nach gänzlicher Erfüllung einer zuvor gegebenen Zusage weiterhin geltend zu machen, so kann dieses Begehren auch nicht bereits daran scheitern, daß die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen - unbeabsichtigte Härte oder Gründe des allgemeinen Wohls - für einen weiteren Dispens bei den jetzigen tatsächlichen Verhältnissen fehlen. Wie die anfängliche, so hängt auch die fortdauernde Verbindlichkeit der etwaigen Zusage insoweit nur davon ab, ob diese Voraussetzungen zu der Zeit bestanden, als die Zusage gemacht wurde. Das aber, läßt sich nicht bezweifeln; sonst wären auch die erteilten Dispense nicht zulässig gewesen. Das Ausmaß der Dispensierung stand und steht im Ermessen der Behörden, und dabei konnten und können sie durch eine vorherige Zusage gebunden sein.

Die Gründe, aus denen das Berufungsgericht die Behauptung der Kläger über eine Zusage des Dispenses und der Bauerlaubnis für drei Geschosse aller Bauteile beiseite geschoben hat, sind somit nicht haltbar. Das Berufungsurteil ist daher aufzuheben. Eine abschließende Sachentscheidung ist dem Revisionsgericht nicht möglich; es hat bei der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht sein Bewenden.

Das Berufungsgericht wird nunmehr die irrevisible Frage nach Formerfordernissen einer Dispenszusage, die es offengelassen hat, entscheiden und gegebenenfalls den Behauptungen über die Zusage in tatsächlicher Hinsicht nachgehen müssen. Dabei wird möglicherweise zu berücksichtigen sein, daß die Zusicherung eines zustimmungsbedürftigen Dispenses erst dann verbindlich werden kann, wenn auch die Zustimmung durch einen dafür zuständigen Beamten zugesagt wird. Möglicherweise wird daher auch zu klären sein, wann der Dezernent des Beklagten den Klägern die Zustimmung zu dem umfassenden Dispens zugesagt hat und ob die Kläger auch noch in der Zeit zwischen dieser Zusage und der Eröffnung des ersten, eingeschänkten Befreiungsbeschlusses in Erwartung einer umfassenden Dispensierung Verfügungen oder Maßnahmen solcher Art vorgenommen haben, daß sie durch die Einschränkung der Befreiungsbeschlüsse wider Treu und Glauben benachteiligt sind. Schließlich wird es möglicherweise auch auf die Sachgerechtigkeit der Motive, die dem Abrücken der Behörden von der etwaigen umfassenden Dispenszusage zugrunde lagen, sowie darauf ankommen, ob etwa die spätere Zulassung des vierten Geschosses für den Block A den Nachteil, welchen die Versagung des dritten Geschosses der Hinterwohnhäuser des Blocks B brachte, derart ausgeglichen hat, daß die Kläger nach Treu und Glauben nicht mehr auf der Erfüllung der ursprünglichen Zusage bestehen dürften.