I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von 800 DM angeblich erhaltener Ausgleichszahlungen. Sie war von einer Angestellten des Ausgleichsamtes Berlin-Steglitz, die im Zusammenwirken mit anderen Angestellten des Amtes in betrügerischer Absicht fingierte Anträge auf Hausratentschädigung eingereicht hatte, als Empfangsbevollmächtigte benannt worden und hatte so in acht Fällen 14.800 DM erhalten. Sie hatte das Geld an ihre Auftraggeberin weitergeleitet und für das Inkasso in jedem Falle 100 DM, insgesamt also 800 DM, bekommen. Die Ausgleichsbehörden hatten zunächst die gesamten ausgezahlten Beträge von der Klägerin zurückgefordert, die Rückforderung jedoch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf die jeweiligen Beträge von 100 DM beschränkt. Im übrigen ist der Rechtsstreit von den Beteiligten in der Häuptsache für erledigt erklärt worden.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit Urteil vom 5. September 1963 die hinsichtlich der Inkassobeträge von insgesamt 800 DM aufrechterhaltene Klage abgewiesen, weil die Rückerstattung nicht im Rahmen des Lastenausgleichsrechtes geltend gemacht werden könne. Danach könnten vielmehr nur Empfänger von Ausgleichsleistungen veranlaßt werden, zuviel erhaltene Beträge zurückzuerstatten. Die Klägerin habe jedoch keine Ausgleichsleistungen erhalten. Von einer Gewährung von Ausgleichsleistungen könne allenfalls gesprochen werden, wenn sich eine in Wahrheit existierende Person eines ihr im Lastenausgleich zustehenden Antragsrechtes "berühmt" habe. Eine Ausgleichsleistung im Sinne des Gesetzes liege jedoch dann nicht vor, wenn der Ausgleichsfonds durch Mißbrauch von Einrichtungen der Ausgleichsverwaltung geschädigt worden sei. Dafür spreche schon der Wortlaut des Gesetzes. Wenn der Gesetzgeber den Ausgleichsbehörden die Möglichkeit habe geben wollen, jede ungerechtfertigte Leistung von dem Empfänger durch Verwaltungsakt zurückzufordern, dann hätte er dies zum Ausdruck bringen können. Wenn er das Rückforderungsrecht jedoch nur für Ausgleichsleistungen begründet habe, dann lasse dies erkennen, daß die Vorschrift des Gesetzes nur auf solche Personen angewendet werden sollte, die zumindest einen Anspruch im Lastenausgleich geltend gemacht hätten. Nur eine solche Regelung erscheine auch sinnvoll, well bei einer böswilligen Schädigung des Ausgleichsfonds kein innerer Zusammenhang mit dem Lastenausgleich zu bestehen brauche. An einem solchen Zusammenhang fehle es auch im vorliegenden Falle, so daß der Anspruch auf Rückerstattung nur vor den ordentlichen Gerichten geltend gemacht werden könne. Die eingeleiteten Strafverfahren hätten überdies ergeben, daß der Klägerin ein unredliches Verhalten nicht habe zur Last gelegt werden können. Sie sei mangels Beweises freigesprochen worden. Es fehle auch an jedem Anhaltspunkt dafür, daß die Klägerin in den acht betrügerischen Fällen - abgesehen von der Empfangnahme des Geldes und seiner Weiterleitung - selbst irgendwie mitgewirkt habe.

Gegen das Urteil hat der örtliche Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds die zugelassene Revision eingelegt, mit der er vorträgt, daß die Klägerin sehr wohl Empfängerin von Ausgleichsleistungen gewesen sei. Der Empfänger einer Ausgleichsleistung, die auf Grund eines formell ordnungsgemäß durchgeführten Entschädigungsverfahrens von der Amtskasse ausgezahlt worden sei, stelle das Endglied des gesamten Verwaltungsverfahrens dar, das ohne ihn nicht sinnvoll und nicht möglich sei. Das Verfahren sei im vorliegenden Falle auch formell ordnungsgemäß durchgeführt worden, wenn auch auf Grund vorgetäuschter Tatsachen. In dieses Verfahren habe sich die Klägerin bewußt eingeschaltet, indem sie sich zur Entgegennahme der Gelder bereit erklärt habe. Wenn ihr auch im strafrechtlichen Sinne ein unredliches Verhalten nicht habe zur Last gelegt werden können, so sei ihr doch entgegenzuhalten, daß sie durch Entgegennahme der hohen Belohnungen ein Verhalten gezeigt habe, das mindestens als Verschulden im Sinne einer Fahrlässigkeit zu beurteilen sei. Demnach müßten die sich aus der Beseitigung der betrügerisch zustande gekommenen Verwaltungsakte ergebenden Folgen, nämlich die Rückerstattung, auch von der Klägerin in Kauf genommen werden. Dem könne man auch nicht entgegenhalten, daß eine Rückerstattung nur dann möglich sei, wenn die Ausgleichsleistungen auf Grund eines wirksamen Verwaltungsaktes erbracht worden seien. Die ergangenen Verwaltungsakte seien zwar als nichtig anzusehen. Selbst ein nichtiger Verwaltungsakt stelle jedoch einen Akt dar, der schon durch sein Dasein auf die staatliche Autorität verweise. Er begründe einen Rechtsschein und damit die Vermutung, daß nach ihm verfahren werden müsse.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht tritt der Revision ohne weitere Begründung nach Antrag und Begründung bei.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil jedenfalls im Ergebnis richtig ist.

Nach § 350 a des Lastenausgleichsgesetzes - LAG - sind Empfänger von Ausgleichsleistungen verpflichtet, zuviel erhaltene Beträge an den Ausgleichsfonds zurückzuerstatten, soweit nach allgemeinem Verwaltungsrecht ein Rückforderungsanpruch besteht. Ein uneingeschränkter Anspruch auf Rückforderung besteht nach allgemeinem Verwaltungsrecht dann, wenn der Verwaltungsakt, auf Grund dessen von einer Behörde eine Leistung erbracht worden ist, durch Betrug erschlichen worden ist. Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Falls der Verwaltungsakt nicht mit so schweren Fehlern behaftet war, daß er als nichtig angesehen werden muß, kann er dann vor oder zugleich mit der Rückforderung zurückgenommen (widerrufen) werden. Es kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, ob eine ausdrückliche Rücknahme des Verwaltungsaktes erforderlich war und diese ausgesprochen worden ist. Der Anspruch der Behörde auf Rückforderung scheitert nämlich daran, daß die Klägerin nicht "Empfänger von Ausgleichsleistungen" im Sinne des Gesetzes war.

In einem Rechtsstaate wie dem unseren kann eine Leistung von einem Bürger grundsätzlich nur durch Inanspruchnahme der bürgerlichen (ordentlichen) Gerichte erzwungen werden. Wenn es zahlreiche Fälle gibt, in denen eine Behörde durch einen hoheitlichen Verwaltungsakt mit Zwangsmitteln an den Bürger herantreten kann, so geht es dabei immer nur um Fälle, in denen auf Grund eines gegebenen Sachverhaltes gegen einen bestimmten Bürger vorgegangen werden kann, der sich etwa polizeiwidrig verhalten hat oder etwa einem bestimmten Verlangen des Gesetzgebers nicht entsprochen hat. Ein Dritter, der außerhalb eines solchen zwischen Staat und Bürger begründeten Rechtsverhältnisses steht, kann durch eine Behörde grundsätzlich nicht zu einem bestimmten Handeln oder Tun veranlaßt werden. In diesem Sinne hat sich für die gewährende Verwaltung der ungeschriebene Rechtssatz herausgebildet, daß von einem Bürger, der etwa durch Stellung eines Antrages an eine Behörde mit dem Staat in ein Rechtsverhältnis getreten ist, eine ihm gewährte Leistung dann zurückgegeben werden muß, wenn diese Leistung erschlichen worden ist. Ein solcher Rückgabeanspruch, der von der Behörde ohne Inanspruchnahme des - bürgerlichen - Gerichtes geltend gemacht wird, kann sich jedoch nur gegen einen solchen Bürger richten, der in besondere rechtliche Beziehungen zum Staat getreten ist. Nach Überzeugung des erkennenden Senats ist dieser Grundsatz im Sinne unserer rechtsstaatlichen Ordnung streng zu beachten. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, daß heute jeder von einer Behörde geltend gemachte Anspruch durch die Verwaltungsgerichte nachgeprüft werden kann. Schon die Tatsache allein, daß im letzteren Falle der Bürger als Kläger auftreten müßte, da er gegen einen ihn belastenden Verwaltungsakt ankämpfen muß, rechtfertigt es vielmehr, den unmittelbaren Rückforderungsanspruch der Behörde eng zu begrenzen und ihn nur demjenigen gegenüber anzuerkennen, der als angeblich Berechtigter in rechtliche Beziehungen zur Behörde getreten ist. Diesem Grundsatz wollte auch der Gesetzgeber des. Lastenausgleichs entsprechen, wenn er den Rückforderungsanspruch gegenüber dem "Empfänger von Ausgleichsleistungen" anerkennt. Es braucht hier nicht geprüft zu werden, ob er überhaupt mehr hätte aussprechen können oder ob unsere rechtsstaatliche Ordnung und damit das Grundgesetz dem entgegengestanden hätte. Er hat es jedenfalls dem Wortlaut des Gesetzes nach nicht getan, so daß die Worte "Empfänger von Ausgleichsleistungen" für den im Ausgleichsrecht gegebenen Fall nur denjenigen Bürger bezeichnen können, der tatsächlich mit dem Ausgleichsamt als Antragsteller in rechtliche Beziehungen getreten ist.

In diesem Sinne lehnen es auch Kühne-Wolff ab, den Erstattungsanspruch, der etwa gegenüber der Anstellungskörperschaft eines öffentlich Bediensteten oder möglicherweise auch gegen den beschuldigten Beamten selbst entstanden ist, nach § 250 a LAG auf den Antragsteller ohne weiteres überzuwälzen (Anm. 2 zu § 350 a). Auch anderweit wird im Schrifttum anerkannt, daß sich der Erstattungsanspruch gegen den Antragsteller selbst richten muß (Herder in RLA 1958 S. 33).

Im vorliegenden Falle ist die Klägerin lediglich Empfangsbevollmächtigte gewesen. Damit ist sie zwar in ein Rechtsverhältnis zu der betrügerischen Angestellten getreten, die unter fingiertem Namen Ausgleichsanträge eingereicht hat. Zwischen ihr und der Behörde oder dem Staat bestehen jedoch keine rechtlichen Beziehungen, die ein hoheitsrechtliches Vorgehen des Staates gegen sie rechtfertigen könnten. Sie ist jedenfalls nicht Antragstellerin. Sie ist aber auch nicht Empfängerin der Ausgleichsleistung, da eine solche Leistung an den Antragsteller gezahlt wird. Ob dieser zur Entgegennahme der Leistung ein Bankinstitut oder eine andere Person bestellt, ändert nichts an der Tatsache, daß er selbst Empfänger bleibt. Dem eingangs erörterten Grundgedanken würde es widersprechen, wollte man den Empfangsbevollmächtigten wie den eigentlichen Empfänger der Leistungen behandeln. Es wäre nur ein weiterer Schritt, dann auch denjenigen als Empfänger anzusehen, der vom eigentlichen Antragsteller Beträge aus der Ausgleichsleistung für irgendwelche Gegenleistungen erhalten hat. Das Recht der Behörde, ohne Inanspruchnahme der - bürgerlichen - Gerichte geleistete Beträge zurückzufordern, muß aus rechtsstaatlichen Gründen auf denjenigen Bürger beschränkt bleiben, der dem Staate gegenüber als Antragsteller aufgetreten und damit Empfänger der Leistungen ist. Dies schließt selbstverständlich nicht aus, daß ein Rückforderungsanspruch gegen die betrügerische Angestellte, die den Antrag unter fingiertem Namen eingereicht hat, geltend gemacht werden kann. Ein fingierter Name oder ein Deckname schließt nicht aus, daß in Wirklichkeit derjenige der Antragsteller ist, der mit seinen Handlungen hinter diesem Antrag steht.

Diese Rechtsansicht des erkennenden Senats hat freilich auch zur Folge, daß die Behörde von einem Empfangsbevollmächtigten diejenigen Gelder nicht im Verwaltungswege zurückfordern könnte, die dieser wegen untreuen Verhaltens gegenüber dem wahren Antragsteller nicht an diesen abgeführt hat. Sollte sich in einem solchen Falle wegen rechtmäßiger Rücknahme des Leistungsbescheides die Rückforderung von Ausgleichsentschädigungen notwendig machen, so kann auch dann die Behörde sich nur an den eigentlichen Antragsteller halten. Das mag die Möglichkeit einer Rückerstattung tatsächlich erschweren, muß aber in Kauf genommen werden, da das Recht der Behörde auf einen unmittelbaren Zugriff gegen einen Bürger im Sinne der oben dargelegten Rechtsansicht eng zu begrenzen ist.

Nach alledem konnte das Ausgleichsamt im vorliegenden Falle von der Klägerin durch einen Verwaltungsakt keine Beträge zurückverlangen, so daß das angefochtene Urteil im Ergebnis und im wesentlichen auch in seiner Begründung richtig war. Die Revision mußte daher mit der sich hieraus für den Beteiligten ergebenden Kostenpflicht zurückgewiesen werden.