I.

Die Klägerin beabsichtigt, auf dem Gelände einer Tankstelle einen etwa 5 m hohen eisernen Mast mit einem Reklameschild, das die Aufschrift "Firestone-Reifen-Phoenix" trägt, zu errichten. Die Tankstelle liegt an einer Bundesstraße außerhalb der geschlossenen Ortslage. Die Werbeanlage soll weniger als 20 m vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn entfernt errichtet werden. Der Beklagte lehnte in seiner Eigenschaft als oberste Landesstraßenbaubehörde den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahme von dem Bauverbot des§ 9 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs ab. Die hiergegen erhobene Klage hat das Berufungsgericht abgewiesen, weil nach seiner Ansicht das Vorhaben der Klägerin, an der Bundesstraße für ihre Reifenmarke zu werben, die beantragte Ausnahmebewilligung nicht rechtfertige. Ob die geplante Anlage tatsächlich die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf der Bundesstraße beeinträchtigen würde, sei rechtlich unerheblich.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Sie ist der Ansicht, das Verbot von Werbeanlagen sei eine entschädigungspflichtige Enteignung und verstoße gegen Art. 2, 3 und 12 GG. Die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs könne durch eine weniger weitgehende Einschränkung der Reklamefreiheit gewahrt werden, wie der Vorschrift des§ 42 der Straßenverkehrsordnung zu entnehmen sei. Da der Beklagte die Ausnahme wegen vermeintlicher Beeinträchtigung des Straßenverkehrs durch die geplante Anlage nicht erteilt habe, eine derartige Beeinträchtigung jedoch nach den zutreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht zu befürchten sei, müsse die angefochtene Verfügung schon aus diesem Grunde aufgehoben werden. Außerdem habe der Beklagte gegen den Gleichheitssatz verstoßen, weil er die Errichtung von Werbeanlagen für den Kraftstoff der Tankstelle gestattet, hingegen keine Reklame für die Reifen, die von der Tankstelle vertrieben werden, zugelassen habe. Der Bedarf an Reifen werde immer mehr an Tankstellen gedeckt. Diese Entwicklung dürfe der Beklagte nicht aufhalten, zumal der verkehrssichere Zustand eines Kraftfahrzeugs darunter leide, wenn es mit Reifen verschiedener Hersteller fahre. Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Nach § 9 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - dürfen längs der Bundesstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 20 m, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden. Gemäß § 9 Abs. 6 FStrG stehen Anlagen der Außenwerbung den Hochbauten gleich. Das Verbot, Anlagen der Außenwerbung innerhalb des 20-m-Schutzstreifens zu errichten, gilt jedoch, wie sich aus § 9 Abs. 7 Satz 2 FStrG ergibt, nur für die Reklame an der sogenannten freien Strecke. Da die Klägerin nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ihre geplante Werbeanlage nicht an einer Ortsdurchfahrt errichten will, kann die Frage, ob ein freistehender Mast mit einem Reklameschild als ein Hochbau im Sinne des § 9 Abs. 1 FStrG oder als eine Anlage der Außenwerbung im Sinne des § 9 Abs. 6 FStrG unter das Verbot des § 9 Abs. 1 FStrG fällt, dahingestellt bleiben. Denn die geplante Anlage ist in jedem Falle kraft Gesetzes verboten.

Nach § 9 Abs. 8 FStrG kann die oberste Landesstraßenbaubehörde jedoch Ausnahmen von den Absätzen 1 und 6 zulassen, wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfalle zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohles der Allgemeinheit die Abweichungen erfordern. Die Klägerin hat eine derartige Ausnahme beantragt. Gegen deren Ablehnung richtet sich die vorliegende Klage. Die von der Klägerin angefochtene Versagung der Ausnahme durch den Beklagten in seiner Eigenschaft als oberste Landesstraßenbaubehörde und die mit ihrer Klage erstrebte Erteilung der Ausnahme sind - anders als die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs.2 FStrG - Verwaltungsakte. Denn gemäß § 9 Abs. 1 FStrG steht der Errichtung der geplanten Anlage bis zur Erteilung einer Ausnahme der obersten Landesstraßenbaubehörde eine zwingende materielle Rechtsvorschrift entgegen, von der auch die Bauaufsichtsbehörde bei ihrer Entscheidung über einen ihr vorliegenden Bauantrag nicht abweichen darf. Erst die positive Betätigung des Ermessens der obersten Landesstraßenbaubehörde gemäß § 9 Abs. 8 FStrG hat für den konkreten Fall zur Folge, daß das Vorhaben nicht mehr an der Vorschrift des § 9 Abs. 1 FStrG scheitert. Die oberste Landesstraßenbaubehörde ändert dadurch das Rechtsverhältnis des Bauwerbers zu der Bauaufsichtsbehörde gegenüber dem Zustand ab, der ohne ihre Ausnahmebewilligung auf Grund der gesetzlichen Rechtslage bestehen würde. Während die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde zur bauaufsichtlichen Genehmigung eines Vorhabens im Schutzstreifen des § 9 Abs. 2 FStrG die objektive Rechtslage und den sich aus ihr ergebenden Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung unberührt läßt (Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 99.59 -), darf somit für ein unter § 9 Abs. 1 FStrG fallendes Vorhaben die Baugenehmigung nur unter der Voraussetzung erteilt werden, daß die oberste Landesstraßenbaubehörde durch einen rechtsgestaltenden Verwaltungsakt, dessen Erteilung ihr vorbehalten ist, von dem gesetzlichen Verbot befreit hat. Die Klägerin hat deshalb mit Recht durch ihre Klage gegen die oberste Landesstraßenbaubehörde zunächst zu erreichen versucht, daß das gesetzliche Hindernis, das einem positiven Bescheid der Bauaufsichtsbehörde entgegensteht, beseitigt werde.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Gültigkeit der einschlägigen Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes greifen nicht durch.

Die Regelung des Anbaues und der Außenwerbung an den Bundesfernstraßen fällt in die Zuständigkeit des Bundes. Gemäß Art. 74 Nr. 22 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs. Hierzu gehören auch Vorschriften, die nachteilige Folgen für den weiteren Ausbau und die bestimmungsgemäße Benutzung der Bundesfernstraßen abwenden und dazu beitragen sollen, daß diese Straßen den Anforderungen des Verkehrs möglichst gerecht und in ihrer Funktionsfähigkeit nicht durch äußere Einflüsse beeinträchtigt werden. Da die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs wegen der zunehmenden Motorisierung der Verkehrsteilnehmer und der immer höheren Geschwindigkeit der Kraftfahrzeuge nicht allein von den Verhältnissen auf der Straße selbst, sondern auch von Anlagen außerhalb des Straßenkörpers abhängt und das Verkehrsnetz einer ständigen Verbesserung bedarf, um den wachsenden Bedürfnissen des modernen Straßenverkehrs gerecht zu werden, hat sich die Regelung des Anbaues längs der Straßen schon seit geraumer Zeit zu einem Annex des Straßenbaurechts entwickelt. Wegen der besonderen Zweckbestimmung der Bundesfernstraßen (§ 1 Abs. 1 FStrG) und des Eigentums des Bundes an ihnen liegen auch die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GG vor.

Das Verbot der Errichtung von Hochbauten und Anlagen der Außenwerbung verstößt nicht gegen Art. 14 GG. Soweit die bauliche Nutzung eines Grundstücks, auf deren Zulassung bisher ein Rechtsanspruch bestand, infolge der Anwendung des Abs. 1 ganz oder teilweise aufgehoben wird, besteht nach § 9 Abs. 9 FStrG ein Anspruch auf Entschädigung (vgl. Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG). Im übrigen enthält § 9 Abs. 1 FStrG eine zulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums an den Grundstücken längs der Bundesfernstraßen, die das Eigentum gegen übergeordnete und gleichgeordnete kollidierende Werte abgrenzt (BVerwGE 2, 172 [BVerwG 28.06.1955 - I C 146/53] [174] und ständige Rechtsprechung des Senats). Der Gesetzgeber hat dabei seine verhältnismäßig weite Befugnis zur Konkretisierung der dem Eigentum innewohnenden Sozialbindung (BVerfGE 8, 71 [BVerfG 10.07.1958 - 1 BvF 1/58] [80]) eingehalten und zur sachgerechten Ordnung auf dem Gebiet des Straßenbaues eine den herkömmlichen Beschränkungen des Grundeigentums entsprechende Regelung getroffen. Ein unbegrenztes Recht, Grundstücke mit baulichen Anlagen zu versehen, hat es in der gemeindeutschen Rechtsentwicklung nicht gegeben. Vielmehr ist dieses Recht stets mit Rücksicht auf die Allgemeinheit Schranken unterworfen worden (BVerwGE 3, 28 [BVerwG 08.12.1955 - I C 135/54] [29]). Das im vorliegenden Rechtsstreit allein interessierende Verbot der Errichtung von Werbeanlagen gilt gemäß § 9 Abs. 7 Satz 2 FStrG nicht für Grundstücke an den Ortsdurchfahrten (vgl. ferner § 9 Abs. 7 Satz 1 FStrG). Es beschränkt die Verwertung der an der freien Strecke liegenden Grundstücke lediglich in einer der zahlreichen denkbaren Nutzungsmöglichkeiten, die nicht dem eigentlichen herkömmlichen und funktionsgerechten Verwendungszweck dieser hauptsächlich im Außenbereich liegenden Grundstücke entspricht und für die Betroffenen von untergeordneter Bedeutung ist. Wie jedes Grundstück entsprechend seiner Lage und Umgebung mit einer Pflichtigkeit belastet ist, die seine Nutzbarkeit mehr oder weniger beschränkt, so muß auch der Eigentümer eines an einer Bundesfernstraße liegenden Grundstückes auf den Straßenverkehr eine gewisse Rücksicht nehmen. Da Werbeanlagen an der freien Strecke sich an die Verkehrsteilnehmer auf der betreffenden Straße wenden und den Zweck haben, ihre Aufmerksamkeit auf sich zu lenken, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß diese Anlagen in unmittelbarer Nähe der Fahrbahn schlechthin geeignet sind, die Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu beeinträchtigen. Ihr allgemeines Verbot im Schutzstreifen des§ 9 Abs. 1 FStrG ist gerechtfertigt, weil sich im Einzelfall nur sehr schwer nachweisen ließe, wie die Werbeanlage sich auf das Verhalten der Verkehrsteilnehmer auswirkt und an der Verkehrssicherheit der Straße ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Dieses generelle Verbot ist auch deshalb unbedenklich, weil es die sinnvolle wirtschaftliche Verwertung der Grundstücke längs der Bundesfernstraßen nicht ausschließt und der Bau und die Unterhaltung der Straße, deren Benutzung dieses Verbot dienen soll,überhaupt erst das Interesse an der Errichtung einer Werbeanlage geweckt haben. Das für Werbeanlagen geltende Verbot des § 9 Abs. 1 FStrG schmälert demnach nicht das Eigentum an den Grundstücken im Schutzstreifen, sondern hindert die Eigentümer dieser Grundstücke lediglich daran, daß sie die durch die Allgemeinheit geschaffene Lage - nämlich den Verkehr auf der Bundesfernstraße - durch eine mögliche Beeinträchtigung der bestimmungsgemäßen Nutzung der Straße zu ihrem Vorteil verwerten.

Die Ansicht, das Gesetz verstoße gegen Art. 3 GG, weil für den Schutzstreifen des § 9 Abs. 1 FStrG ein generelles Bauverbot, für den Schutzstreifen des § 9 Abs. 2 FStrG dagegen nur eine Baubeschränkung gelte, trifft nicht zu. Der Gleichheitssatz bindet zwar auch den Gesetzgeber; er ist aber nur dann verletzt, wenn der Gesetzgeber es versäumt, tatsächliche Gleichheiten oder Ungleichheiten der zu ordnenden Lebensverhältnisse zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, daß sie bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Der Gesetzgeber hat hiernach eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Innerhalb dieser Grenzen ist er frei, die Merkmale als Vergleichspaar zu wählen, an denen er Gleichheit und Ungleichheit der gesetzlichen Regelung orientiert. Sein Spielraum endet erst dort, wo ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt (BVerfGE 9, 334 [BVerfG 16.06.1959 - 2 BvL 10/59] [337]). Die verschiedene Regelung - generelles Bauverbot im Schutzstreifen des Abs. 1 und bloße Baubeschränkung im Schutzstreifen des Abs. 2 - ist damit gerechtfertigt, daß die unter sie fallenden Anlagen je nach ihrer Entfernung von der Straße das Schutzobjekt des § 9 FStrG verschieden stark beeinträchtigen können. Wenn das Gesetz alle unter Abs. 1 fallenden Anlagen wegen der unmittelbaren Nähe der Bundesfernstraße als schädlich ansieht und deshalb schlechthin verbietet, während es die unter Abs. 2 fallenden Anlagen - weil sie von der Straße mehr als 20 bzw. 40 m weit entfernt sind oder nicht neu errichtet, sondern nur verändert werden oder keine Hochbauten sind - nur nach Maßgabe des Abs. 3 untersagt, so bedeutet dies keine verfassungswidrige, sachfremde Differenzierung. Der Gesetzgeber war deshalb entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht gehalten, dem § 9 Abs. 1 FStrG einen dem § 42 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1201) und vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) - StVO - entsprechenden Inhalt zu geben. Im übrigen hat das Berufungsgericht mit Recht § 42 -Abs. l StVO nicht angewandt, weil im vorliegenden Fall dieser - zwölf Tage vor demBundesfernstraßengesetz in Kraft getretenen - Vorschrift § 9 FStrG als förmliches, jüngeres und besonderes Gesetz vorgeht.

Auch eine Verletzung des Art. 12 GG scheidet aus, weil das Verbot der Errichtung von Werbeanlagen in einem räumlich eng begrenzten Bereich sich innerhalb der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zulässigen gesetzlichen Regelung der Berufsausübung hält (BVerfGE 7, 377 [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56] [405 f.]; 9, 73 [79]; 213 [221 f.]; 10, 185 [197]; BVerwGE 5, 171 [174]). Der Klägerin kann ferner nicht darin zugestimmt werden, daß das Verbot der Errichtung von Werbeanlagen im Schutzstreifen des § 9 Abs. 1 FStrG gegen Art. 2 GG verstößt. Abgesehen davon, daß die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines derartigen Verbots sich wohl nur im Rahmen der Art. 14 und 12 GG stellt (vgl. Maunz-Dürig, RdNr. 43 zu Art. 2 Abs. 1 GG), kann aus Art. 2 GG nicht das Recht hergeleitet werden, Werbeanlagen auf Grundflächen zu errichten, die mit einem Bauverbot belegt sind.

Der Beklagte hat ohne Rechtsverstoß die Erteilung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG abgelehnt. Die gesetzliche Regelung, nach der die oberste Landesstraßenbaubehörde im Einzelfall unter bestimmten Voraussetzungen von dem Verbot des § 9 Abs. 1 FStrG nach ihrem Ermessen eine Ausnahme erteilen kann, entspricht der dem Baurecht geläufigen Rechtsfigur des Dispenses (Befreiung) und stimmt mit § 31 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) nahezu wörtlichüberein. Auch diese Vorschrift ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar gebietet das Rechtsstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehördenüberläßt. Da jedoch das generelle gesetzliche Verbot eine zulässige Eigentumsinhaltsbestimmung enthält, ist die Norm, nach der die Verwaltungsbehörde über eine beantragte Befreiung von diesem Verbot unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen und unter Beachtung des Zweckes ihrer gesetzlichen Ermächtigung zu entscheiden hat und gegebenenfalls dieses Verbot im Einzelfall "durchbrechen" darf, nicht verfassungswidrig (vgl. auch BVerfGE 9, 137 [BVerfG 03.02.1959 - 2 BvL 10/56] [147 f.]; 338 [353 f.]).

Die geplante Werbeanlage entspricht, wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, nicht den gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen die oberste Landesstraßenbaubehörde eine Ausnahme erteilen darf. Die Tatsache, daß die Bauaufsichtsbehörde einen Bauantrag der Klägerin auf Grund des § 9 Abs. 1 FStrG ablehnen müßte, bedeutet keine offenbar nicht beabsichtigte Härte des Gesetzes. Aus dem Gesetz selbst und aus seiner Entstehungsgeschichte ergibt sich gerade, daß außerhalb der Ortsdurchfahrten der Schutzstreifen des § 9 Abs. 1 FStrG von allen derartigen Werbeanlagen freigehalten werden soll. Es liegt somit ein Sachverhalt vor, der der typische Anwendungsfall dieser Vorschrift ist. Da das Bundesfernstraßengesetz zwischen dem repressiven Verbot mit in das Ermessen der obersten Landesstraßenbaubehörde gestellter Ausnahme. (Abs. 1) und dem präventiven Verbot mit gebundener Erlaubnis (Abs. 2) unterscheidet, kann es bei der Frage der Erteilung einer Ausnahme von dem Verbot des Abs. 1 nicht darauf ankommen, wie sich im konkreten Fall die Errichtung der Anlage auf die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auswirken würde, weil sonst dieser wesentliche Unterschied der gesetzlichen Regelung verwischt würde. Ob die Behauptung der Klägerin, ihre geplante Anlage würde in dieser Hinsicht keine ungünstigen Folgen haben, rechtlich beachtlich wäre, wenn die Errichtung ihrer Werbeanlage das Schutzgut des§ 9 FStrG sowohl jetzt als auch in Zukunft ersichtlich völlig unberührt ließe, kann dahingestellt bleiben, weil nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bei einer Werbeanlage, wie sie die Klägerin errichten will, dieser Sachverhalt nicht gegeben ist. Auch die Behauptung der Klägerin, sie wolle Werbung an der Stätte der Leistung treiben, und ihre hieraus gezogene rechtliche Folgerung treffen nicht zu. Es mag ihr zwar eingeräumt werden, daß der Betrieb einer Tankstelle eine gewisse Reklame auf dem Gelände der Tankstelle erfordert und insofern die Einhaltung des Verbots zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen und die Versagung einer Ausnahme dem Sinn und Zweck des Gesetzes widersprechen würde. Indessen gilt dies nicht schlechthin für alle Werbeanlagen an Tankstellen. Die Klägerin will durch die zahlreiche Aufstellung gleicher Werbeschilder den Kraftfahrern ihre Reifenmarke einprägen, damit sie im Bedarfsfalle ihre Erzeugnisse kaufen. Das Markenzeichen auf der umstrittenen Werbeanlage soll demnach hauptsächlich für ihre Erzeugnisse werben, nicht den Umsatz des Tankstellenbesitzers erhöhen, der sich bezeichnenderweise nicht an dem Verfahren beteiligt hat. Im Gegensatz zur Deckung des Kraftstoffbedarfs ist für den weit selteneren Kauf von Reifen an einer Tankstelle außerhalb der Ortsdurchfahrt die Tatsache praktisch unerheblich, daß an der betreffenden Tankstelle für eine bestimmte Marke geworben wird. Der Hersteller von Reifen nimmt insoweit gegenüber den Herstellern anderer Ersatzteile und von Autozubehör, z.B. von Batterien, Zündkerzen und Pflegemitteln, keine Sonderstellung ein. Die Auffassung der Klägerin, ihre Werbung müsse ebenso gewertet werden wie die Werbung für den Kraftstoff an der Tankstelle, trifft auch deshalb nicht zu, weil Tankstellen außerhalb der Ortsdurchfahrten wesentlich häufiger zum Auftanken als zum Kauf von Reifen aufgesucht werden und es im Interesse der Verkehrssicherheit liegen kann, daß die Kraftfahrer, die auftanken wollen, schon von weitem auf die Tankstelle und ihre Kraftstoffmarke aufmerksam gemacht werden. Während ein Werbeschild mit der Kraftstoffmarke für den Umsatz der betreffenden Tankstelle sehr wesentlich sein kann, ist es für den Umsatz der Klägerin praktisch belanglos, ob sie ihr Markenschild gerade an einer Tankstelle im Schutzstreifen des § 9 Abs. 1 FStrG errichten darf oder nicht. Entgegen der Ansicht der Klägerin fordern auch keine Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Errichtung der Anlage. Ihre Behauptung, die Fahrtüchtigkeit eines Kraftfahrzeuges hänge davon ab, daß es mit Reifen desselben Herstellers fahre, ist unerheblich, weil in dieser Hinsicht die geplante Anlage ebensowenig wie entsprechende Werbeanlagen anderer Reifenhersteller etwas Nennenswertes beitragen könnte, sondern nur ein Mittel darstellte, um den Marktanteil der Erzeugnisse der Klägerin zu erhalten oder zu erhöhen.

Auf die Frage, ob die neue Fassung des § 9 Abs. 8 FStrG die ursprüngliche Fassung vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) sachlich geändert oder nur das schon bisher geltende Recht verdeutlicht hat und ob bei einer nach Erlaß der angefochtenen Verfügung eingetretenen Verschlechterung der Rechtslage für die Klägerin der gerichtlichen Entscheidung das frühere Recht zugrunde zu legen wäre, brauchte nicht eingegangen zu werden, weil auch nach § 9 Abs. 8 FStrG a.F. der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahme rechtmäßig abgelehnt hat.

Da somit das Berufungsgericht die Klage ohne Rechtsverstoß abgewiesen hat, mußte die Revision der Klägerin erfolglos bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.