I.

Die Klägerin betreibt eine Fleischwarenfabrik in Schönau bei Heidelberg. Am 6. Dezember 1956 meldete sie das in November 1956 nach Frankfurt a.M. zugeführte frische Fleisch zur Ausgleichsabgabe an. Die Beklagte beanstandete mit Schreiben vom 8. Dezember 1956 die Meldung als unvollständig und bat um Nachmeldung bis 15. Dezember 1956. In der Aufstellung vom 7. Januar 1957 führte die Klägerin neben den im Dezember 1956 zugeführten Fleischmengen auch die bisher nicht gemeldeten Lieferungen im November 1956 an. Bezüglich dieser Lieferungen zog sie die Beklagte mit Bescheid vom 11. Januar 1957 zur Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch in Höhe von 435,52 DM zuzüglich eines Zuschlages in vierfacher Höhe der Abgabe von 1.742,08 DM, insgesamt also zu 2.177,60 DM heran. Nach erfolglosem Einspruchsverfahren beschritt die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg und begehrte die Aufhebung des Heranziehungsbescheides vom 11. Januar 1957, soweit sie durch diesen zur Zahlung eines vierfachen Zuschlages zur Ausgleichsabgabe in Höhe von 1.742,08 DM herangezogen wurde, sowie der Einspruchsentscheidung. Vorsorglich beantragte sie,

Das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. entsprach mit Urteil vom 28. November 1957 dem Hauptantrag der Klage.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hob auf die Berufung der Beklagten das Urteil des Verwaltungsgerichts auf, wies die Klage ab und ließ die Revision zu. Zur Begründung des Berufungsurteils ist im wesentlichen ausgeführt: Die vom Verwaltungsgericht vermißte gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß des § 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung von 1937 sei in § 2 des als Bundesrecht fortgeltenden Gebührengesetzes von 1933 enthalten. Die Abgabenordnung der Stadt Frankfurt vom 8. März 1956 sei ordnungsgemäß erlassen und bekanntgemacht worden. Der Zuschlag zur Ausgleichsabgabe sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine kriminelle Strafe, er sei allerdings auch kein steuerrechtlicher Zuschlag und kein Beugemittel. Wie die Geldbuße nach den Wirtschaftsstrafgesetz 1954 und nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten von 1952 ahnde er sogenanntes Verwaltungsunrecht. Den Erfordernissen des Rechtsstaates und der Gewaltenteilung sei dadurch Rechnung getragen, daß die Festsetzung des Zuschlages der rechtlichen Kontrolle der Verwaltungsgerichte unterliege. Da der Zuschlag eine Abgabe zum Zwecke der Wirtschaftslenkung sichern wolle, sei es nicht bedenklich, daß er bis zur vierfachen Höhe der Ausgleichsabgabe erhoben worden dürfe. Auch die Angriffe der Klägerin gegen die Festsetzung des Zuschlages im einzelnen seien unbegründet. Gegen die Klägerin habe bereits im Jahre 1954 ein Zuschlag in doppelter Höhe der Ausgleichsabgabe wegen unterlassener Anmeldung festgesetzt werden müssen. Der nunmehr umstrittene Zuschlag sei nicht etwa wegen verspäteter, sondern wegen unvollständiger Meldung erhoben worden. Aus den vorliegenden Behördenakten ergebe sich, daß die Behauptung der Klägerin unzutreffend sei, wonach sie die unterlassene Meldung vor einer Beanstandung durch die Beklagte freiwillig nachgeholt habe. Ob die Klägerin die Anmeldung durch ihre Gesellschafter oder durch einen Gehilfen tätige, sei für den Rechtsstreit unerheblich. Jedenfalls habe sie das Berufungsgericht nicht davon überzeugt, daß sie alle Vorkehrungen getroffen habe, um ihrer Anmeldepflicht zu genügen. Unter diesen Umständen sei es auch bei Berücksichtigung der absoluten Höhe des Zuschlages nicht zu beanstanden, daß die Beklagte bis an die Obergrenze des Ermessensrahmens gegangen sei.

Mit der rechtzeitig eingelegten Revision beantragte die Klägerin

Sie rügt, das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß es an einer gesetzlichen Ermächtigung für den Erlaß des§ 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung von 1937 fehle und daß die Festsetzung des Zuschlages verfassungswidrig sei, weil er eine Strafe darstelle. Schließlich rügt sie die Verletzung der Aufklärungspflicht. Die Klägerin habe unwidersprochen vorgetragen, daß in einem Betriebe mit 120 Arbeitnehmern die persönlich haftenden Gesellschafter und Geschäftsführer nicht die Ausgleichsabgabe selbst melden könnten und daß sie die dafür zuständige Angestellte ausreichend unterrichtet habe. Demgegenüber könne das Berufungsgericht sich nicht einfach auf den Standpunkt stellen, daß die Klägerin nicht alle Vorkehrungen getroffen habe, um ihrer Meldepflicht zu genügen. Es hätte der Klägerin die Auflage machen müssen, ihr Verbringen unter Beweis zu stellen.

Die Beklagte ist der Revision mit dem Antrag auf Zurückweisung entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt hält § 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung für gültig. Der Zuschlag sei wie die Ausgleichsabgabe selbst eine wirtschaftslenkende Maßnahme und bezwecke nichts anderes, als die Leistung der Abgabe zu sichern. Daß der Verwaltung ein weitgespannter Ermessensrahmen für die Erhebung des Zuschlages eingeräumt sei, verletze nicht den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit. Eine den Gleichheitssatz oder den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzende fehlerhafte Anwendung unterliege der Prüfung durch die Verwaltungsgerichte.

II.

Die Revision hat Erfolg; sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof;.

1.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben.

Die Erhebung des umstrittenen Zuschlages zur Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch ist in § 2 Abs. 3 der Verordnung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch, das einer Gemeinde aus einer Schlachtung außerhalb des Gemeindebezirkes zugeführt wird, vom 18. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1389) in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung schlachtviehrechtlicher Vorschriften vom 2. November 1941 (RGBl. I S. 683) - Ausgleichsabgabenverordnung - geregelt. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß dieser Zuschlag keine Strafe für kriminelles Unrecht ist. Die Ausgestaltung des§ 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung läßt erkennen, daß mit dem Zuschlag nicht das spezifische Unwerturteil verbunden ist, das mit der Strafe über Tat und Täter ausgesprochen wird. Deshalb begründet § 13 GVG keine Zuständigkeit der ordentlichen Strafgerichte. Strafsachen im Sinne dieser Vorschrift haben nur Strafen zum Gegenstand, mit denen kriminelles Unrecht geahndet werden soll. Alle anderen Übel, ob sie nun als Strafen (etwa als Ordnungsstrafen, Verwaltungsstrafen, Erzwingungsstrafen, Ungehorsamsstrafen, Ungebührstrafen) oder auf andere Weise (z.B. Zwangsgeld, Bußgeld) bezeichnet werden, gehören dagegen nicht zu den Strafsachen, für die nach § 13 GVG die Strafgerichte zuständig sind (Schäfer in Löwe-Rosenberg, 20. Aufl., Erl. II 1 c und II 5 zu§ 13 GVG Niethammer in Löwe-Rosenberg, Erl. B 3 zu§ 3 EGStPO). Aus diesem Grunde geht auch die Zuständigkeit zur gerichtlichen Entscheidung in Bußgeldsachen nicht auf§ 13 GVG, sondern auf die besondere Bestimmung in den §§ 54 ff. des Gesetzes über Ordnungewidrigkeiten vom 25. März 1952 (BGBl. I S. 177) - OWiG - zurück, die aus reinen Zweckmäßigkeitsgründen die Strafgerichte anstelle der Verwaltungsgerichte für zuständig erklärt hat (Rotberg,OWiG, Kommentar, 2. Aufl., Einf. S. 30; vgl. auch Patzig, Das Ordnungswidrigkeitenrecht, Verwaltungsarchiv, Bd. 50, S. 339 ff.). Aber auch die §§ 54 ff. OWiG begründen keine Zuständigkeit der Strafgerichte zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Zuschlages zur Ausgleichsabgabe. Unter der Geldbuße im Sinne des§ 1 Abs. 1 OWiG sind nur diese Bezeichnung tragende gesetzliche Androhungen von Unrechtsfolgen zu verstehen (Rotberg, a.a.O., Erl. IV zu § 1; Kohlhaas, in Erbs-Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Erl. 2 zu § 1 OWiG). Schließlich scheidet auch eine Zuständigkeit der Strafgerichte unter dem Gesichtspunkt aus, daß es sich bei dem Zuschlag etwa um eine Steuerstrafe handle. Entgegen der auch vom Oberverwaltungsgericht Münster (Beschluß vom 1. August 1956 = KStZ S. 273) vertretenen Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Zuschlag schon deshalb keine Steuerstrafe, weil auch die in den §§ 391 ff. RAG getroffenen Strafbestimmungen kriminelle Strafen betreffen. Die Fassung, die § 413 EAO durch das Gesetz vom 11. Mai 1956 (BGBl. I S. 418) erhalten hat, hat den Begriff der Steuerordnungswidrigkeit - diese war jedenfalls seit der Neufassung der Reichsabgabenordnung von 1931 ohnedies in Wirklichkeit ein Steuervergehen - absichtlich beseitigt (s. auch die neue Fassung des § 419 Abs. 1 RAG durch das Gesetz vom 11. Mai 1956), um Mißdeutungen angesichts der durch das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten in die Gesetzessprache mit völlig anderer Bedeutung eingeführten "Ordnungswidrigkeit" zu vermeiden (Hartung in Hübschmann-Hepp-Spitaler, Vorbemerkung V vor§ 391 RAO).

Hiernach handelt es sich bei der Festsetzung des Zuschlages um einen Verwaltungsakt, für dessen Nachprüfung nicht die Zuständigkeit der Strafgerichte gegeben ist. Nach dem im vorliegenden Falle gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 6 VwGO noch anzuwendenden § 22 des Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetzes sind daher die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung berufen.

2.

Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß § 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung auf Grund der Ermächtigung in § 2 des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmärkte, Schlachthäuser und Fleischgroßmärkte (Fleischmarkthallen) vom 5. Mai 1933 (RGBl. I S. 242) in der Fassung der Verordnung zur Regelung des Verkehrs mit Schlachtvieh vom 27. Februar 1935 (RGBl. I S. 301), das Gesetzes zurÄnderung des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmärkte, Schlachthäuser und Fletischgroßmärkte (Fleischmarkthallen) vom 2. Juli 1936 (RGBl. I S. 535) und der Zweiten Verordnung zur Änderung schlachtviehrechtlicher Vorschriften vom 2. November 1941 (RGBl. I S. 683) - Gebührengesetz -, auf die in der Einleitung der Ausgleichsabgabenverordnung auch ausdrücklich Bezug genommen ist, rechtsgültig erlassen wurde. Die von der Klägerin dagegen erhobenen Bedenken greifen nicht durch. Der erkennende Senat hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß Vorschriften aus der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft rechtsgültig sind, soweit sie dem damals geltenden Staatsrecht entsprachen und kein Unrecht zum Inhalt haben. Dem nationalsozialistischen Staatsrecht entsprach der Erlaß von Gesetzen durch die Reichsregierung ebenso wie die Verwischung der Grenzen von Gesetz und Verordnung, z.B. durch Zulassung der Abänderung und Ergänzung von Gesetzen durch Verordnungen. Dies wurde erst durch Art. 129 Abs. 3 GG, und zwar nur für die Zukunft, beseitigt. Daß die Ausgleichsabgabenverordnung kein offensichtliches Unrecht zum Inhalt hat und als Bundesrecht fortgilt, hat der erkennende Senat ebenfalls bereits wiederholt ausgeführt (vgl. zuletzt das Urteil vom 11. Januar 1963 - BVerwG VII C 182.60 - BVerwGE 15, 240). Dies gilt auch für die Regelung des § 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung über den Zuschlag zur Ausgleichsabgabe. Bei diesem handelt es sich um einen Rechtsnachteil, der demjenigen des sogenannten Verspätungszuschlages des§ 168 Abs. 2 RAO nachgebildet ist (vgl. hierzu die Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. November 1937 [OVGE 101, 60] und vom 1. März 1938 [RVBl. Bd. 59 S. 383], die auf die Ausstrahlungen des Rechts des Zuschlages gemäß § 168 Abs. 2 RAO auf das Gemeindeabgabenrecht hinweisen). Die Androhung des Verspätungszuschlages bezweckt, den ordnungsmäßigen Gang der Veranlagung zu sichern (Spitaler in Hübschmann-Hepp-Spitaler, Erl. 3 zu§ 168 RAO). Demselben Zweck dient auch der Zuschlag zur Ausgleichsabgabe, allerdings mit dem Unterschied, daß er neben einer verspäteten auch einer unvollständigen oder unrichtigen Meldung und dem Unterlassen der Anzeige entgegenwirken soll. Dazu kommt, daß nicht bloß die Rechtzeitigkeit des Aufkommens an Steuermitteln, d.h. von Geldmitteln zur Finanzierung der Aufgaben des Gemeinwesens, sondern unmittelbar die durch die Erhebung der Ausglaichsabgabe zu vollziehende Wirtschaftslenkung zu sichern ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin verbietet dasGrundgesetz die Androhung und Zufügung eines derartigen Rechtsnachteils durch die Gemeinden nicht. Da der Zuschlag keine Strafe für kriminelles Unrecht ist, entbehrt der Vorwurf, es sei der Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt, jeder Grundlage. Und es hat mit polizeistaatlichem Denken nichts zu tun, wenn der Verletzung von Rechtspflichten mit Eingriffen der Verwaltung begegnet wird, für die eine mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Rechtsgrundlage besteht; für welche unter den verschiedenen möglichen Sanktionen sich der zuständige Normgeber entscheidet, ist seinem Ermessenüberlassen. Die mit § 3 Abs. 2 der Ausgleichsabgabenverordnung erteilte Eingriffsermächtigung genügt dem Rechtsstaatsprinzip, denn sie ist nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt, so daß der Eingriff meßbar und für den Betroffenen voraussehbar ist.

Allerdings sind die Gemeinden gehalten, von ihrem Ermessen nicht willkürlich, sondern entsprechend dem der Ausgleichsabgabenverordnung innewohnenden Sinn und unter Beachtung des Gleichheitssatzes sowie des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Gebrauch zu machen. So wäre es mit dem Charakter des Zuschlages als einer Sanktion nicht vereinbar, wenn er in einem Fall erhoben würde, in welchem die Verletzung der Anzeigepflicht dem Pflichtigen nicht zuzurechnen ist, etwa weil die Anzeige auf dem Postwege verlorengegangen ist oder eine nicht vorhersehbare Verspätung erfahren hat, oder weil ein ungetreuer Angestellter Fleisch unterschlagen und es für eigene Rechnung in die Schlachthausgemeinde eingeführt und dort veräußert hat. Dagegen ist die Erhebung des Zuschlages entgegen der Meinung der Klägerin nicht schon dann unzulässig, wenn der Inhaber oder Geschäftsführer einer Firma seinen Angestellten die ordnungsmäßige Meldung zur Pflicht gemacht hat, wenn diese aber aus Nachlässigkeit oder auch nur aus Versehen ihrer Pflicht nicht nachgekommen sind. Das ist der Firma zuzurechnen, sie trifft auch die Sanktion.

Der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vor allem deshalb besondere Bedeutung zu, weil der Ermesensrahmen bezüglich der Höhe des Zuschlages verhältnismäßig weit ist. Letzteres hat seinen Grund darin, daß die den Zuschlag veranlassenden Verstöße gegen die Anzeigepflicht ihrer Art und Intensität nach die wirtschaftslenkende Funktion der Ausgleichsabgabe unterschiedlich beeinträchtigen. Dieser Unterschiedlichkeit muß die Höhe des Zuschlages entsprechen. Deshalb ist für eine lediglich verspätete Anzeige ein niedrigerer Zuschlag angebracht als für eine unvollständige oder unrichtige oder gar für eine unterlassene. Ein bloßes Versehen ist anders zu bewerten als eine auf Geringschätzung der Anzeigepflicht beruhende Nachlässigkeit, und diese wiederum anders als eine bewußte und vorsätzliche Pflichtverletzung. Bei der Beurteilung der ebenfalls nicht gleich schwerwiegenden Wiederholungsfälle ist zu bedenken, daß sich Fehlleistungen aus Versehen bei einen Betrieb, der aus seinen Schlachtungen sehr häufig frisches Fleisch an verschiedene Firmen in verschiedenen Gemeinden liefert, leichter und öfter einmal wiederholen können, als wenn es sich um einen Betrieb handelt, der alles von ihm benötigte Fleisch von auswärts in seine (Schlachthaus-)Gemeinde einführt. Hiernach ist es unzulässig, daß die Beklagte, wie sie im Rechtsstreit selbst vorgetragen hat, in allen Wiederholungsfällen regelmäßig einen Zuschlag in vierfacher Höhe der Ausgleichsabgabe erhebt. Dieser Höchstzuschlag ist vielmehr nur als Gegenmaßnahme gegen allerschwerste und hartnäckigste Verletzungen der Anzeigepflicht zulässig. Daß der Klägerin eine solche vorzuwerfen ist, kann den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht entnommen werden. Das Berufungsurteil war deshalb aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Dieser muß nunmehr den Sachverhalt in dem nach den vorstehenden Darlegungen erforderlichen Umfange erforschen und sodann den Streitfall unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entscheiden.