I.

Der Kläger begehrt die Auszahlung der ihm mit 10.200 DM zuerkannten Hauptentschädigung in Höhe eines Teilbetrages von 3.000 DM, weil seine jetzige Arbeit im Hinblick auf eine überstandene Lungentuberkulose zu schwer sei und er sich als Händler für Seifenmittel selbständig machen wolle. Die Ausgleichsbehörden haben seinen Antrag abgelehnt, weil eine bevorzugte Erfüllung seines Anspruches auf Hauptentschädigung nicht in Betracht komme. Es sei mehr als fraglich, ob er sich mit dem beabsichtigten Handel eine dauerhafte Lebensgrundlage schaffen könne. Überdies würde das erzielte Einkommen unter seinem bisherigen Lohn liegen.

Auf die vom Kläger hiergegen erhobene Klage hob das Verwaltungsgericht Darmstadt mit Urteil vom 3. August 1962 die entgegenstehenden Entscheidungen der Ausgleichsbehörden auf und erklärte die Beklagte für verpflichtet, dem Kläger die Hauptentschädigung in Höhe von 3.000 DM zur Durchführung seines Vorhabens bevorzugt zu erfüllen. Das Verwaltungsgericht hält den Anspruch des Klägers für gerechtfertigt, weil die entgegenstehende Weisung des Bundesausgleichsamtes sich nicht im Rahmen des Gesetzes halte. Nach dem Gesetz habe die Ausgleichsverwaltung eine volle Ermächtigung zur eigenen Regelung der Erfüllung von Hauptentschädigungsansprüchen nur insoweit, als es um die Verfügbarkeit der erforderlichen Geldmittel gehe. Innerhalb dieses Spielraumes seien jedoch bestimmte Tatbestände vom Gesetzgeber normiert worden, die eine bevorzugte Erfüllung rechtfertigten. So sei eine bevorzugte Befriedigung von Ansprüchen vorgesehen, wenn die Hauptentschädigung zur Begründung der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Geschädigten beizutragen vermöge. Diese gesetzliche Vorschrift könne nicht durch Verwaltungsanordnung geändert werden. Durch das Bundesausgleichsamt werde nämlich zur Voraussetzung gemacht, daß eine neue gesicherte Lebensgrundlage geschaffen werde. Vom Gesetz werde ein Nachweis nur hinsichtlich der Möglichkeit verlangt, zur Erreichung des Vorhabens beizutragen. Damit bestehe der Zweck dieses Nachweises im wesentlichen wohl nur in der Verhütung einer Zweckentfremdung der bevorzugt gewährten Hauptentschädigung für andere als im Gesetz genannte Vorhaben. Die in der Weisung des Bundesausgleichsamtes vorgesehene Beschränkung der bevorzugten Erfüllung entspreche auch nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Der Zweck einer bevorzugten Erfüllung von Hauptentschädigung bestehe in vorzeitiger Hilfe in den im Gesetz genannten Fällen. Diese Hilfe erfolge jedoch gewissermaßen mit eigenen Geldmitteln des Antragstellers. Bei einem Aufbaudarlehen, an dessen Voraussetzungen sich die Weisung offenbar im vorliegenden Falle anlehne, handele es sich jedoch um fremde Geldmittel. Dieser Unterschied erkläre und rechtfertige die unterschiedlichen Anforderungen, die der Gesetzgeber an die Auszahlung in diesen beiden Fällen gestellt habe. Bei der Verwendung eigener Gelder durch bevorzugte Befriedigung der Entschädigungsansprüche könne ein größeres Wagnis in Kauf genommen werden als bei Verwendung von Darlehnsmitteln. Darüber hinaus enthalte die Weisung des Bundesausgleichsamtes noch eine weitere unzulässige Einengung des Gesetzes, wenn sie den Ausgleichsämtern bei der bevorzugten Erfüllung ein Ermessen einräume. Auch diese Einschränkung sei dem Gesetz fremd und habe nicht durch eine Verwaltungsanordnung eingeführt werden können.

Über den Anspruch des Klägers könne daher nur nach dem Gesetz entschieden werden. Danach dürfe der Kläger aber nicht an seiner derzeitigen Erwerbstätigkeit als Arbeiter festgehalten werden. Es müsse ihm insbesondere möglich sein, sich eine selbständige Tätigkeit zu suchen. Ob er durch diese Tätigkeit etwa ein geringeres Einkommen erziele als durch seine bisherige Arbeit, müsse allein ihm überlassen bleiben. Der Verkauf von Seife und Waschmitteln sei jedenfalls nicht von vornherein als ein zum Scheitern verurteiltes Vorhaben anzusehen. Nur in einem solchen Falle könne man zu der Ansicht gelangen, daß die begehrten Geldmittel nicht zur Begründung der wirtschaftlichen Selbständigkeit beizutragen vermögen. Im Gegenteil habe der Kläger, der jetzt neben seiner schweren Arbeit noch Zeitungen austrage und Versicherungsbeträge einziehe, sich durch diese Nebentätigkeit bereits Kenntnis über einen größeren Personenkreis verschafft, den er auch als Seifenverkäufer mit Erfolgsaussicht ansprechen könne. Sollte der Seifenverkauf seine Existenz nur zu einem Teil sichern, so könne er sein Einkommen weiterhin als Zeitungsträger oder Versicherungskassierer ergänzen. Überdies verfüge seine Ehefrau über Einkünfte, die für sich allein schon eine Existenzgrundlage für die ganze Familie des Klägers darstellten. Auch habe der Kläger einen Personenkraftwagen, der für sein Vorhaben geeignet sei. Soweit er noch Schulden habe, seien diese nach seinen nicht ohne weiteres unglaubhaften Angaben nur noch unbedeutend.

Bei dieser Sachlage vermöge eine bevorzugte Erfüllung seiner Ansprüche auf Hauptentschädigung in Höhe von 3.000 DM zur Begründung der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Klägers beizutragen, so daß die Beklagte verpflichtet sei, dem Antrag zu entsprechen.

Zwar habe die Ausgleichsverwaltung an sich ein Ermessen bei Verausgabung der Geldmittel aus dem Ausgleichsfonds, in das auch von einem Gericht grundsätzlich nicht eingegriffen werden dürfe. Im vorliegenden Falle könne dies dennoch ausnahmsweise geschehen, weil das Ermessen nur dann fehlerfrei ausgeübt werden könne, wenn dem Antrag des Klägers entsprochen werde. Der Kläger begnüge sich zunächst mit einem Teil seiner Hauptentschädigung, der noch nicht einmal ein Drittel seines gesamten Anspruches ausmache. Es sei auch nicht etwa der Einwand mangelnder Geldmittel erhoben worden. Auch aus der Weisung des Bundesausgleichsamtes ergebe sich nicht, daß eine Einschränkung der sachlichen Voraussetzung für die im Gesetz vorgesehene bevorzugte Auszahlung etwa mit Rücksicht auf Mangel an Geldmitteln des Ausgleichsfonds erfolgt wäre. Das Bundesausgleichsamt möge zunächst befugt gewesen sein, für Fälle der vorliegenden Art wegen Fehlens von Mitteln die bevorzugte Erfüllung hinauszuschieben. Nicht jedoch sei es befügt gewesen, bei Anordnung der bevorzugten Erfüllung insoweit die sachlichen Voraussetzungen anstelle der zeitlichen Voraussetzungen einzuschränken. Die Ablehnung des Antrages des Klägers sei daher im vorliegenden Falle dem Grunde nach sachlich nicht zu vertreten. Da er sich auch der Höhe nach in einem bescheidenen Rahmen halte, der auch zu den sonst bevorzugt erfüllten Hauptentschädigungsbeträgen in einem angemessenen Verhältnis stehe, sei kein Grund ersichtlich, der die Ablehnung des Begehrens mangels Mittel des Ausgleichsfonds begründen könne. Dem Ausgleichsamt verbleibe die Möglichkeit, den begehrten Betrag nur gegen Vorlage von Rechnungen auszuzahlen. Ein solches Verfahren wäre gerechtfertigt, da es der Einhaltung der im Gesetz genannten Verwendungszwecke diene.

Mit der zugelassenen Revision trägt der örtliche Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds vor, die Weisung des Bundesausgleichsamtes halte sich durchaus im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Über den Zeitpunkt der Erfüllung der Ansprüche auf Hauptentschädigung enthalte das Gesetz nur Grundsätze, die den Rahmen für die Regelung durch den Präsidenten des Bundesausgleichsamtes bildeten. Erste Voraussetzung für jede Regelung über die Erfüllung sei das Vorhandensein entsprechender Mittel. Bevorzugt seien nach dem Gesetz Ansprüche alter Personen sowie solche Ansprüche zu erfüllen, die soziale Notstände abwenden oder mildern könnten. Nicht in gleicher Weise bevorzugt zu befriedigen, sondern nur vordringlich zu berücksichtigen seien u.a. Ansprüche, die auf eine wirtschaftliche Selbständigkeit hinzielten. In diesen Fällen müsse der Präsident des Bundesausgleichsamtes mit Zustimmung des Kontrollausschusses und nach Anhörung des ständigen Beirates bestimmen, ob er in allen Fällen, in denen die Erfüllung zur wirtschaftlichen Selbständigkeit beizutragen vermöge, die Verwendung der Mittel zulassen wolle, oder ob er dies nur für einen Teil dieser Fälle gestatte. Es wäre wirtschaftlich unvernünftig, in allem Fällen die Auszahlung zu gestatten und, was dann allerdings erforderlich wäre, den auszuzahlenden Betrag der Höhe nach zu begrenzen. Wenn sich das Bundesausgleichsamt mit Rücksicht auf die Begrenztheit der verfügbaren Mittel dafür entscheide, die Fälle vordringlicher Berücksichtigung nur begrenzt zu erfüllen und die Begrenzung nach der Dringlichkeit durch den Hinweis auf die Voraussetzungen für die Gewährung von Aufbaudarlehen ziehe, so sei dies eine mehrfache kontrollierte Ermessensausübung, die das Gericht nicht durch eigenes Ermessen ersetzen dürfe. Die Ermächtigung zu einer entsprechenden Beschränkung der Erfüllung ergebe sich aus der vom Gesetz dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes übertragenen Aufgabe, über die Verwendung der Mittel des Ausgleichsfonds zu bestimmen. Sie halte sich auch im Rahmen der Grundsätze des Gesetzes über Reihenfolge und Zeitpunkt der Erfüllung. Soweit das Verwaltungsgericht der Ansicht sei, die Weisung des Bundesausgleichsamtes habe für Fälle der vorliegenden Art den Ausgleichsämtern ein Ermessen gewährt, das vom Gesetzgeber nicht vorgesehen sei, gehe es von falschen Voraussetzungen aus. Der Anspruch des Klägers gehöre nicht zu denjenigen, die bevorzugt zu erfüllen seien, wie das Verwaltungsgericht, offenbar meine, er sei vielmehr lediglich bei der Regelung im Rahmen des Gesetzes, zu der der Präsident des Bundesausgleichsamtes ausdrücklich ermächtigt sei, vordringlich zu berücksichtigen.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht tritt dem bei.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil für richtig.

II.

Die Revision kann im wesentlichen keinen Erfolg haben.

§ 252 des Lastenausgleichsgesetzes - LAG - regelt die Reihenfolge und den Zeitpunkt der Erfüllung von Ansprüchen auf Hauptentschädigung. Wenn er davon ausgeht, daß die Ansprüche auf Hauptentschädigung nach Maßgabe der verfügbaren Mittel zu erfüllen sind, so gewährt, er dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes einen weiten Ermessensspielraum für den Erlaß von Verwaltungsvorschriften, mit denen er nach § 319 LAG Näheres über die Erfüllung dieser Ansprüche bestimmen kann. Dem Verwaltungsgericht kann insoweit nicht gefolgt werden, als es offenbar die Verfügbarkeit der Mittel als einzige Grundlage des behördlichen Ermessens ansieht. Vielmehr ist auch bei Auslegung der Tatbestände, die nach der gesetzlichen Vorschrift zur bevorzugten Befriedigung oder zur vordringlichen Berücksichtigung der Ansprüche führen, noch Raum für Ausübung des Ermessens gegeben. Soweit eine bevorzugte Befriedigung von hohem Lebensalter abhängig gemacht wird, hat der Präsident des Bundesausgleichsamtes sicherlich die Möglichkeit, ein bestimmtes Lebensalter zu verlangen. Soweit soziale Notstände Voraussetzung einer bevorzugten Befriedigung sind, kann er auch diesen Begriff auslegen. Ganz allgemein kann er für alle im voraus zu erfüllenden Ansprüche bestimmen, daß nur bis zu einem gewissen Höchstbetrag erfüllt werden darf. Der Präsident des Bundesausgleichsamtes bindet durch diese Anordnungen, wie er sie in der Weisung über die Erfüllung des Anspruchs auf Hauptentschädigung und in den hierzu ergangenen Durchführungsbestimmungen erlassen hat, das Ermessen der Ausgleichsbehörden.

Andererseits ist auch der Präsident des Bundesausgleichsamtes bei Erlaß dieser Verwaltungsanordnungen an die Vorschriften des § 252 LAG gebunden. So kann er nicht etwa die Gruppe der vordringlich zu berücksichtigenden Ansprüche vor der Gruppe der bevorzugt zu befriedigenden Ansprüche erfüllen lassen. Es mag dahingestellt bleiben, ob bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes ("bevorzugte Befriedigung" - "vordringliche Berücksichtigung") auf einen unterschiedlichen Dringlichkeitsgrad der in den beiden Gruppen genannten Ansprüche geschlossen werden kann. Jedenfalls spricht aber die Reihenfolge, in der beide Gruppen vom Gesetzgeber aufgeführt worden sind, dafür, daß an erster Stelle Ansprüche von Personen im hohen Lebensalter und in sozialen Notständen zu erfüllen sind. Andererseits gestattet das Gesetz, die an zweiter Stelle genannten Ansprüche erst dann zu berücksichtigen, wenn die in der ersten Gruppe genannten, bevorzugt zu befriedigenden Ansprüche erfüllt worden sind. Von dieser Möglichkeit hat der Präsident des Bundesausgleichsamtes freilich keinen Gebrauch gemacht. Gebunden ist der Weisungsgeber nach Überzeugung des erkennenden Senates, der sich insoweit in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht befindet, auch an die im Gesetz im einzelnen angeführten begrifflichen Voraussetzungen für eine bevorzugte Befriedigung oder eine vordringliche Berücksichtigung. Er kann diese Begriffe zwar auslegen, jedoch nicht einschränken. Eine Einengung kann er insbesondere deswegen nicht vornehmen, weil er über die Voraussetzungen des Gesetzes hinaus in der Weisung bereits andere Voraussetzungen einer vordringlichen Berücksichtigung anerkannt hat, die vom Gesetzgeber gar nicht vorgesehen sind. Es handelt sich hierbei etwa um die Erfüllung zum Zwecke der Ermöglichung einer Ausbildung und des Abschlusses von Lebensversicherungsverträgen (§§ 9, 16 der Weisung).

Wenn somit in § 252 Abs. 1 Satz 3 LAG vorgesehen ist, daß solche Ansprüche vordringlich zu berücksichtigen sind, die zur Begründung der wirtschaftlichen Selbständigkeit beizutragen vermögen, so hätte der Präsident des Bundesausgleichsamtes zwar durch Auslegung dieses Begriffes, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, eine Erfüllung in all den Fällen ablehnen können, in denen das geplante Vorhaben offensichtlich nicht zur Begründung der wirtschaftlichen Selbständigkeit hätte führen können. Er konnte diesen Begriff jedoch nicht dahin einengen, daß er ihn mit dem Begriff der gesicherten Lebensgrundlage gleichsetzte, wie er unter ganz anderen Voraussetzungen vom Gesetzgeber in § 254 LAG festgelegt worden ist. Dies aber hat er in § 15 der Weisung getan. Das angefochtene Urteil hat mit Recht darauf hingewiesen, daß damit ein weit engerer Begriff geschaffen worden ist, der die Ausgleichsbehörden nicht binden konnte. Diese konnten vielmehr bei dieser Rechtslage den gesetzlichen Begriff selbst auslegen, wie es nunmehr das Verwaltungsgericht getan hat. Bei dieser Auslegung ist das Verwaltungsgericht ohne Rechtsverletzung zu dem Ergebnis gelangt, daß eine teilweise Erfüllung seines Anspruches auf Hauptentschädigung dem Kläger zur Begründung einer wirtschaftlichen Selbständigkeit hätte verhelfen können.

Die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Verpflichtung der Ausgleichsbehörde war jedoch anders zu fassen. Zwar ist an sich nicht grundsätzlich auszuschließen, daß auch eine Verpflichtung zu einer Ermessensentscheidung ausgesprochen werden kann, und zwar dann, wenn nur eine einzige Entscheidung frei von Ermessensfehlern sein kann. Es ist auch richtig, daß der Mangel verfügbarer Mittel im vorliegenden Fall nicht von der Beklagten geltend gemacht worden ist und auch nicht geltend gemacht werden kann. Der in Höhe von 3.000 DM geltend gemachte Anspruch erscheint auch der Höhe nach durchaus gerechtfertigt. Es dürfte höchst unwahrscheinlich sein, daß die Beklagte einen geringeren Betrag gewährt hätte, wenn sie die Voraussetzung von § 252 Abs. 1 Satz 3 LAG anerkannt hätte. Immerhin steht die Entscheidung über die Höhe des Betrages, der als Teilbetrag der Hauptentschädigung erfüllt werden soll, letztlich in ihrem Ermessen. Es erscheint nicht völlig ausgeschlossen, daß sich die Beklagte, die insoweit noch keine Erklärung abgegeben hat, auf den Standpunkt stellen kann, daß ein geringerer Betrag als 3.000 DM im vorliegenden Falle genügen würde. Mit der Verpflichtung, einen Betrag von 3.000 DM auszuzahlen, lag somit ein Eingriff in das Ermessen der Behörde vor.

Aus diesem Grunde ist die Revision mit der Maßgabe zurückgewiesen worden, daß der Anspruch des Klägers auf Hauptentschädigung bis zur Höhe eines Betrages von 3.000 DM, dem Wortlaut des § 252 Abs. 1 Satz 3 entsprechend, "vordringlich zu berücksichtigen" ist. Da die Ausgleichsbehörden gegenwärtig alle nach dem Gesetz vordringlich zu berücksichtigenden Ansprüche, jedenfalls bis zu einem gewissen Betrage, erfüllen, kann die Beklagte nunmehr nur noch über die Höhe dieses Betrages entscheiden.

Die Entscheidung rechtfertigt es, dem Beteiligten die vollen Kosten des Revisionsverfahrens aufzuerlegen, in dem der Wert des Streitgegenstandes 3.000 DM beträgt.