I.

Zwischen den Klägern und dem Beklagten besteht Streit darüber, ob die Kläger als Rechtsanwälte zur Parteivertretung in einem vor dem Schiedsmann gemäß § 380 StPO stattfindenden Sühneverfahren berechtigt sind und der Schiedsmann verpflichtet ist, das Verfahren in Abwesenheit der von den Klägern vertretenen Partei durchzuführen.

Die deshalb von den Klägern erhobene Klage mit dem Antrag zu erkennen,

es wird festgestellt, daß der Beklagte als Vergleichsbehörde verpflichtet ist, die Kläger als Parteivertreter zu Sühneverhandlungen nach § 380 StPO auch bei Abwesenheit der vertretenen Partei zuzulassen,

hat das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Urteil vom 27. Oktober 1959 aus verfahrensrechtlichen Gründen als unzulässig abgewiesen.

Die Berufung der Kläger gegen dieses Urteil hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg durch Urteil vom 25. Juni 1960 mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Frage, welcher Rechtsweg gegeben sei, richte sich gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 4 Satz 1 VwGO nicht mehr nach § 25 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165, sondern nach dem in § 179 Abs. 2 VwGO neugestalteten § 23 EGGVG. Entsprechend dieser Vorschrift sei im vorliegenden Falle darauf abzustellen, ob die im Rahmen des dem Privatklageverfahren nach § 380 StPO vorgeschalteten Sühneverfahrens ergehenden Maßnahmen und Verfügungen von Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten auf dem Gebiete der Strafrechtspflege zu treffen sind. Wenn auch das Sühneverfahren zweifellos sachlich zum Gebiete der Strafrechtspflege im weiteren Sinne gehöre, so sei doch in Oldenburg das Sühneverfahren nicht den Justizbehörden, sondern den Gemeindebehörden zugewiesen. Obwohl es der Strafrechtspflege diene, sei es ein zur Zuständigkeit der Gemeinden gehörendes öffentlich-rechtliches Verfahren, das der Kommunalaufsicht unterliege. Auch das Amtsgericht sei nicht befugt, auf den Erlaß einer Maßnahme durch den Schiedsmann einzuwirken oder eine von ihn getroffene Maßnahme zu überprüfen. Den Klägern gehe es darum, feststellen zu lassen, ob sie ihre Auftraggeber auch in deren Abwesenheit im Sühnetermin zu vertreten berechtigt sind.

Die Weigerung des Schiedsmannes, mit einem der Kläger nach Abschluß eines Sühnetermins nochmals einen Sühnetermin durchzuführen, scheide als Gegenstand einer Anfechtungsklage aus, da sich dieses Verfahren erledigt habe. Auch für eine Vornahmeklage sei kein Raum, da noch nicht feststehe, ob und unter welchen tatsächlichen Gegebenheiten und wann der Schiedsmann die Kläger von der mündlichen Verhandlung ohne Anwesenheit ihrer Mandanten ausschließen werde. Die Kläger wollten daher mit ihrer Klage eine vom Einzelfall losgelöste generelle Klärung erreichen, daß der Inhalt ihrer in § 3 der Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) gesetzlich geregelten Berufsausübung seinem näheren Umfang nach festgestellt werde. Durch die von dem Beklagten in seinem Schreiben vom 27. August 1959 geäußerte Auffassung, wie die Rechtsnormen der §§ 3, 225 Abs. 1 BRAO und des § 5 der Oldenburgischen Verordnung vom 24. Juli 1933 auszulegen seien, und die Ankündigung, daß die Kläger in künftigen Sühne Verhandlungen zurückgewiesen würden, falls sie ohne ihre Auftraggeber aufträten, bestehe für die Kläger ein berechtigtes Interesse an der Klärung dieser Fragen.

Die deshalb zulässige Feststellungsklage sei aber nicht begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die preuß. Schiedsmannordnung namentlich nicht insoweit Gewohnheitsrecht geworden, als es sich um die Bestimmung über die Nichtzulassung von Rechtsanwälten oder anderen Bevollmächtigten bei Abwesenheit der Beteiligten im Sühneverfahren handele. Wenn § 5 der Verordnung vom 24. Juli 1933 bestimme, daß die Bescheinigung über die Erfolglosigkeit des Sühneversuchs dann zu erteilen sei, wenn der Antragsgegner zum Sühnetermin nicht erscheine, so spreche diese Fassung dafür, daß der oldenburgische Gesetzgeber die persönliche Anwesenheit des Antragsgegners im Sühnetermin als notwendig angesehen habe. Im übrigen lasse sich nur feststellen, daß es das Land Oldenburg dem Ermessen des Schiedsmannes im Einzelfall überlassen habe, wie er das Sühneverfahren gestalten wolle, und daß die Praxis der Schiedsmänner die persönliche Anwesenheit mindestens des Antragsgegners verlange. Es sei aber nicht ausreichend dargetan, daß sich diese Übung bereits zu einem Gewohnheitsrecht verdichtet habe. Doch brauche darauf nicht weiter eingegangen zu werden, weil § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO die Befugnis des Landesgesetzgebers, in Verfahren vor dem Schiedsmann oder vor anderen Güte- und Sühnestellen den Ausschluß von Bevollmächtigten oder Beiständen vorzunehmen, unberührt lasse. Wenn der Landesgesetzgeber den Gemeinden gestatte, das Schiedsverfahren nach ihrem Ermessen so zu gestalten, daß allgemein nicht anwesende Antragsgegner im Sühnetermin nicht durch Rechtsanwälte oder durch andere Bevollmächtigte vertreten werden dürfen, so werde diese Ermächtigung ebenfalls durch § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO gedeckt. Es bewende daher bei der Vorschrift des § 5 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Juli 1933, daß in diesen Fällen der Sühneversuch als erfolglos zu betrachten sei. Diese Folge trete auch ein, wenn der abwesende Antragsgegner durch einen Rechtsanwalt vertreten sei.

Diese Regelung unterliege weder verfassungsrechtlichen noch aus der Bundesrechtsanwaltsordnung zu entnehmenden Bedenken. Beim Sühneverfahren handele es sich nicht um die Entscheidung von Rechtsfragen, sondern die Versöhnung streitender Parteien. Hieran seien auch die Gemeinden interessiert und müßten deshalb die Möglichkeit haben, gestützt auf ihre Autorität, in menschlicher Weise auf die Beteiligten persönlich einzuwirken.

Die Revision wurde nicht zugelassen. Der dagegen von den Klägern eingelegten Beschwerde hat der erkennende Senat durch Beschluß vom 25. Oktober 1960 stattgegeben. Die Kläger haben Revision eingelegt und beantragen,

das Urteil aufzuheben und nach Klageantrag zu erkennen.

Zur Begründung tragen die Kläger vor:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruhe auf nicht richtiger Anwendung der §§ 3 u. 225 BRAO; zugleich seien Art. 12 und 31 des Grundgesetzes verletzt.

Zu Unrecht gehe das Oberverwaltungsgericht davon aus, daß die in § 3 Abs. 2 BRAO normierte uneingeschränkte "Berufung" des Rechtsanwalts, Rechtsuchende in allen Rechtsangelegenheiten zu beraten und zu vertreten, durch § 225 Abs. 1 BRAO eingeschränkt worden sei. Nach dem klaren Wortlaut des § 225 BRAO sei auch jede Einschränkung der dem Rechtsanwalt in § 3 BRAO eingeräumten Befugnisse durch Landesgesetz ausgeschlossen. § 225 Abs. 1 Satz 2 BRAO mache klar, daß dem Landesgesetzgeber nicht die Befugnis eingeräumt werden sollte, den in § 3 BRAO dem Rechtsanwalt erteilten bundesgesetzlichen Auftrag einzuschränken. Das Oberverwaltungsgericht sei auf § 225 Abs. 1 Satz 2 BRAOüberhaupt nicht eingegangen. Landesgesetzliche Regelungen könnten nur dann den gesetzlichen Auftrag, wie er dem Rechtsanwalt nach § 3 BRAO erteilt worden sei, einschränken, wenn sie Bundesrecht geworden wären. Derartige landesrechtliche Bestimmungen beständen aber nicht. Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, einem Schiedsmann das Recht zuzugestehen, Rechtsanwälte als Bevollmächtigte in den Sühneverhandlungen auszuschließen, ständen aber auch verfassungsrechtliche Bedenken entgegen, da die Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes nur aufgrund eines Gesetzes geregelt werden könne.

Der Beklagte ist den Ausführungen der Kläger entgegengetreten und beantragt,

die Revision der Kläger zurückzuweisen.

II.

Zu Unrecht glaubt das Oberverwaltungsgericht, die Frage nach der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 4 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - nach der in § 179 Abs. 2 VwGO erfolgten Ergänzung des § 23 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz beantworten zu müssen. § 195 Abs. 6 Nr. 4 Satz 1 VwGO bestimmt, daß in Sachen, in denen der Lauf einer Frist für ein Rechtsmittel oder einen Rechtsbehelf vor dem Inkrafttreten des Gesetzes begonnen hat, die Frist und die Zuständigkeit für die Entscheidung über den Rechtsbehelf sich nach den bisherigen Vorschriften, das weitere Verfahren aber nach den Vorschriften dieses Gesetzes richten. Die Zuständigkeit für eine beim Inkrafttreten des Gesetzes bereits erhobene Klage richtet sich dagegen gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 6 VwGO nach den bisher geltenden Vorschriften, und § 90 Abs. 3 VwGO schreibt ausdrücklich vor, daß die Zuständigkeit des Gerichts und die Zulässigkeit des zu ihm beschrittenen Rechtsweges durch eine Veränderung der sie begründenden Umstände nach Eintritt der Rechtshändigkeit nicht berührt werden. Daß für die vorliegende Klage der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, könnte daher nur dann in Frage gestellt sein, wenn die Maßnahmen des Schiedsmannes, die den Verwaltungsrechtsstreit ausgelöst haben, dem Gebiete des Strafprozesses im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 zugerechnet werden könnten. Dies ist schon deshalb nicht der Fall, weil das landesrechtlich geregelte Sühneverfahren bei den Gemeindebehörden stattfindet und nicht Bestandteil des in der Strafprozeßordnung geregelten Strafprozesses ist; es ist ein dem Strafprozeß vorgeschaltetes und von ihm unabhängiges Verfahren, auf das auch die am Strafprozeß beteiligten Justizbehörden keinen Einfluß haben.

Zutreffend hat dagegen das Oberverwaltungsgericht die Zulässigkeit der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO bejaht. Mit der Klage wird weder die Aufhebung noch der Erlaß eines Verwaltungsaktes und auch nicht die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt. Die Zulässigkeit der Feststellungsklage hängt mithin davon ab, ob sie auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses in Sinne von § 43 VwGO gerichtet ist und die Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung haben. Die im Schrifttum erörterte Frage, was unter einem solchen Rechtsverhältnis zu verstehen ist, bei dem es sich gemäß § 40 VwGO nur um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis nicht verfassungsrechtlicher Art handeln kann, hat der erkennende Senat unter Bezugnahme auf das Urteil des I. Senatsvom 12. April 1956 - BVerwG I C 167.54 - (DÖV 1957, 426) und Bergmann (DÖV 1959 S. 570) in einem insoweit ähnlich gelagerten Fall behandelt und ihre Beantwortung darauf abgestellt, ob sich ein allgemeiner Rechtszustand zu einem konkreten Rechtsverhältnis verdichtet hat (BVerwGE 12, 261). Dies ist hier der Fall. Nachdem der Beklagte in einem an die Kläger gerichteten Schreiben vom 27. August 1959 ausdrücklich erklärt hatte, daß Sühneverhandlungen nur bei persönlicher Anwesenheit der Parteien durchgeführt würden, liegt ein aus bestimmtem Anlaß entstandener Streit über die von den Klägern in ihrer Eigenschaft als Rechtsanwälte in Anspruch genommene. Vertretungsbefugnis in Sühneverfahren vor, der einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage zugänglich ist. Das Sühneverfahren, in dem die Vertretungsbefugnis der Kläger von dem Schiedsmann bestritten wurde, hat zwar seine Erledigung gefunden. Der aufgetretene Streit über das Vertretungsrecht der Rechtsanwälte im Sühneverfahren vor dem Schiedsmann wurde aber dadurch nicht gegenstandslos. Die Kläger haben vielmehr schon deshalb ein berechtigtes Interesse daran, alsbald festgestellt zu wissen, wieweit ihre Vertretungsbefugnis in einem solchen Verfahren reicht, um als Rechtsanwälte die Interessen ihrer Partei künftighin sachgemäß wahrnehmen und ihre beruflichen Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen zu können.

Bei seiner materiellrechtlichen Entscheidung geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, im früheren Land Oldenburg sei es nach Landesrecht den Gemeinden gestattet, das Schiedsverfahren nach ihrem Ermessen so auszugestalten, daß allgemein nicht anwesende Antragsgegner nicht durch Rechtsanwälte oder andere Bevollmächtigte vertreten werden dürfen, und daß diese Ermächtigung durch § 225 Abs. 1 Satz 1 der Bundesrechtsanwaltsordnung vom 1. August 1959 (BGBl. I S. 565) - BRAO - gedeckt werde. Damit wird revisibles Bundesrecht und zunächst die Frage berührt, inwieweit § 225 Abs. 1 BRAO zu einer Einschränkung des den Rechtsanwälten in § 3 BRAO eingeräumten universellen Vertretungsrechts führen kann. § 3 Abs. 1 BRAO bestimmt, daß der Rechtsanwalt, dessen Stellung in § 1 BRAO als die eines unabhängigen Organs der Rechtspflege gekennzeichnet wird, berechtigt ist, in Rechtsangelegenheiten aller Art vor Gerichten, Schiedsgerichten oder Behörden aufzutreten, und daß dieses Recht nur durch ein Bundesgesetz beschränkt werden kann. Dieser umfassenden Vertretungsbefugnis des Rechtsanwalts als des berufenen unabhängigen Beraters und Vertreters in allen Rechtsangelegenheiten (§ 3 Abs. 1 BRAO) entspricht das in § 3 Abs. 3 BRAO jedermann eingeräumte Recht, sich in Rechtsangelegenheiten aller Art durch einen Rechtsanwalt seiner Wahl beraten und vor Gerichten, Schiedsgerichten oder Behörden vertreten zu lassen. Dieses umfassende und nur unter dem Vorbehalt einer bundesgesetzlichen Beschränkung dem Rechtsanwalt eingeräumte Vertretungsrecht läßt allerdings nicht vermuten, daß in den "Schlußbestimmungen" des Gesetzes dem Landesgesetzgeber die Befugnis eingeräumt sein könnte, das Vertretungsrecht des Rechtsanwalts in bestimmten Verfahren auszuschließen und damit den in § 3 BRAO normierten Grundsatz zu durchbrechen. Deshalb sind die Bedenken, die gegenüber einer solchen Auslegung des § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO erhoben werden, verständlich. Die Entstehungsgeschichte des § 225 BRAO läßt aber keinen Zweifel darüber aufkommen, daß diese auf einen Vorschlag des Bundesrates zurückgehend und nachträglich eingefügte Bestimmung tatsächlich in den in § 225 Abs. 1 Satz 1 aufgeführten Verfahren, zu denen auch das Sühneverfahren vor dem Schiedsmann gemäß § 380 StPO gehört, den Landesgesetzgeber dazu ermächtigt, jede Parteivertretung, also auch die Vertretung durch einen Rechtsanwalt, auszuschließen. Im Bericht des Rechtsausschusses des Bundestages (Drucksachen des Bundestages 1957 Nr. 778) heißt es, daß, wenn ein Landesgesetzgeber aus Gründen, die in der Natur oder dem Gegenstand des Verfahrens liegen können, Bevollmächtigte oder Beistände schlechthin ausgeschlossen habe, um eine Aussprache zwischen den Parteien und dem Schiedsmann persönlich und unmittelbar zu ermöglichen, auch ein Rechtsanwalt nicht verlangen könne, als Bevollmächtigter oder Beistand zugelassen zu werden (vgl. auch Bülow Anm. 2 zu § 3 BRAO). Soweit jedoch nach landesrechtlichen Vorschriften nur die Möglichkeit besteht, Bevollmächtigte oder Beistände zurückzuweisen, gilt dies gemäß § 225 Abs. 1 Satz 2 BRAO nicht für Rechtsanwälte.

Zur landesrechtlichen Regelung im früheren Land Oldenburg hat das Oberverwaltungsgericht in einer in der Revisionsinstanz nicht überprüfbaren Weise festgestellt: Es könne keine Rede davon sein, daß die preuß. Schiedsmannordnung in ihrer Gesamtheit in Oldenburg Gewohnheitsrecht geworden sei, und es sei nicht ersichtlich, daß gerade die Bestimmung der preuß. Schiedsmannordnung über die Nichtzulassung von Rechtsanwälten oder anderen Bevollmächtigten bei Abwesenheit der Beteiligten in Oldenburg gewohnheitsrechtliche Kraft erlangt habe. Vielmehr lasse sich nur feststellen, daß das ehemalige Land Oldenburg es dem Ermessen der Schiedsmänner im Einzelfall überlassen habe, wie sie das Sühneverfahren handhaben wollen. Die Praxis der oldenburgischen Schiedsmänner habe sich zwar im Rahmen des ihnen durch das oldenburgische Landesrecht eingeräumten Ermessens gehalten. Es sei aber nicht ausreichend dargetan, daß sich diese Übung bereits zu einem Gewohnheitsrecht verdichtet habe. Dieser Frage brauche jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, weil es der Landesgesetzgeber im Rahmen des § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO den Gemeinden gestattet habe, das Schiedsverfahren nach ihrem Ermessen so zu gestalten, daß allgemein nicht anwesende Antragsgegner im Sühneverfahren nicht durch Rechtsanwälte oder andere Bevollmächtigte vertreten werden dürfen.

Auch wenn man diese Darstellung der Rechtslage dahin versteht, daß die Frage einer gewohnheitsrechtlichen Übung nicht restlos geklärt wurde, so bedurfte sie schon deshalb keiner abschließenden Beantwortung, weil eine gewohnheitsrechtliche Übung nicht als Ausübung der landesgesetzgeberischen Befugnis im Sinne von § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO gelten kann. Abgesehen davon, daß bereits die Formulierung der gesetzlichen Regelung darauf schließen läßt, daß der Gesetzgeber eine förmliche Willensbekundung des Landesgesetzgebers im Auge hatte, läßt auch die Bestimmung des § 3 Abs. 2 BRAO, wonach das universelle Vertretungsrecht des Rechtsanwalts nur durch ein Bundesgesetz beschränkt werden kann, keine andere Auffassung zu. Dies entspricht auch dem auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes beruhenden Grundsatz, daß die Regelung der Berufsausübung eines Gesetzes bedarf.

Die vom Oberverwaltungsgericht zur landesrechtlichen Regelung getroffene Feststellung, es sei den Gemeinden gestattet worden, das Schiedsverfahren nach ihrem Ermessen so auszugestalten, daß allgemein nicht anwesende Antragsgegner im Sühneverfahren nicht durch Rechtsanwälte vertreten werden dürfen, genügt ebenfalls nicht dem Erfordernis des § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO. Diese Vorschrift verlangt einen vom Landesgesetzgeber angeordneten Ausschluß von Bevollmächtigten und Beiständen. Dieser gesetzlichen Forderung entspricht es nicht, wenn der Landesgesetzgeber von einer verbindlichen Regelung absieht und es den Gemeinden überläßt, die Frage des Ausschlusses von Bevollmächtigten und Beiständen im Sühneverfahren nach eigenem Ermessen zu regeln. Eine derartige Ermächtigung wird durch die nur dem Landesgesetzgeber eingeräumte Befugnis, das universelle Vertretungsrecht des Rechtsanwalts in bestimmten Verfahren zu beschränken, nicht gedeckt. Auch mit der Rechtssicherheit wäre es nicht vereinbar, wenn die Regelung einer so wichtigen und nicht nur die Rechte des Rechtsanwalts, sondern auch die Rechte des Staatsbürgers berührenden Frage dem Ermessen jeder einzelnen Gemeinde überlassen bliebe.

Besteht somit in dem ehemaligen Land Oldenburg keine die Vertretungsbefugnis des Rechtsanwalts beschränkende Regelung im Sinne von § 225 Abs. 1 Satz 1 BRAO, so sind die Kläger auch in den vor dem Schiedsmann stattfindenden Sühneverfahren gemäß § 380 StPO uneingeschränkt zur Vertretung ihrer Parteien berechtigt.

Es war daher zu erkennen, wie geschehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.