I.

Der Kläger errichtete im Jahre 1957 ein Einfamilienhaus, dessen Grundsteuerbegünstigung nach Maßgabe des Zweiten Wohnungsbaugesetzes die Beklagte durch Bescheid vom 13. Oktober 1958 anerkannt hatte. Gleichwohl zog sie ihn durch Bescheid vom 16. Januar 1959 auf Grund ihrer Satzung vom 14. März 1958 für den Anschluß an die städtische Müllabfuhr zu einer Grundsteuermehrbelastung heran, die sie aus einem die Grundsteuerbegünstigung nicht berücksichtigenden Grundsteuermeßbetrag errechnete. Auf die nach erfolglosem Einspruch erhobene Klage hob das Landesverwaltungsgericht Oldenburg - Auswärtige Kammer Stade - entsprechend dem Klageantrag mit Urteil vom 28. Mai 1959 den Einspruchsbescheid der Beklagten und den ihm insoweit zugrunde liegenden Heranziehungsbescheid vom 16. Januar 1959 auf. Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein wies die Berufung der Beklagten mit Urteil vom 10. November 1960 zurück und ließ die Revision zu. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, die Beklagte sei auf Grund des § 3 des Realsteuereinführungsgesetzes befugt gewesen, durch Satzung zu bestimmen, daß für die an die städtische Müllabfuhr angeschlossenen Grundstücke eine Grundsteuermehrbelastung erhoben werde. Diese sei ihrer rechtlichen Natur nach eine Grundsteuer und keine Gebühr, es brauchten sich also die Leistungen der Gemeinde mit denen der Grundeigentümer nicht zu decken. Daraus folge, daß jeder Hinweis auf die sich aus der verschiedenen Höhe des Einheitswerts ergebende ungleiche Belastung des Einzelnen an der Sache vorbeigehe, es sei denn, es würde die Steuer ohne rechtfertigenden Grund nach ungleichen Hebesätzen erhoben. Der Gedanke der Gleichbehandlung rechtfertige allerdings nicht den § 11 der Satzung vom 14. März 1958, wonach zur Vermeidung einer Bevorzugung der Gruppe der steuerbegünstigten Grundstücke der der Mehrbelastung zugrunde zu legende Meßbetrag von der Stadt zu ermitteln ist. Maßgebend für die Erhebung der Grundsteuer und damit auch der Grundsteuermehrbelastung sei allein der von der Finanzbehörde festgesetzte Steuermeßbetrag. Die Gemeinde habe nicht die Befugnis, den Meßbetrag in seine Grundlagen aufzuspalten. Sie dürfe lediglich Hebesätze beschließen und diese auf den festgesetzten Meßbetrag anwenden. Weil § 11 der Satzung vom 14. März 1958 dem entgegenstehe, sei er unwirksam. Angesichts der Vielzahl der steuerbegünstigten Grundstücke und des dadurch bedingten erheblichen Ausfalls an Steueraufkommen sei nicht anzunehmen, daß die Satzung nach dem Willen der Gemeinde auch ohne ihren § 11 weiteren Bestand haben solle; es sei deshalb die ganze Satzung hinfällig, so daß die Heranziehung des Klägers keine Grundlage habe.

Die Beklagte hat rechtzeitig die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Sie rügt die fehlerhafte Anwendung des § 92 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes, der §§ 11, 13 und 14 des Grundsteuergesetzes, des § 225 a der Reichsabgabenordnung sowie die Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. § 92 Abs. 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes schreibe nur für die Grundsteuer selbst die Berechnung nach demjenigen Grundsteuermeßbetrag vor, der maßgebend war, bevor die begünstigten Wohnungen geschaffen wurden. Es habe aber niemals in der Absicht des Gesetzgebers gelegen, den Wohnungsbau dadurch zu fördern, daß er den förderungswürdigen Wohnungen auch noch eine Vorzugsstellung bei der Inanspruchnahme gemeindlicher Einrichtungen wie der Müllbeseitigungsanstalt einräumen wollte. Deshalb müsse der Grundsteuermehrbelastung der nach§ 225 a der Reichsabgabenordnung und § 14 des Grundsteuergesetzes ermittelte Steuermeßbetrag zugrunde gelegt werden, den die Beklagte übrigens nicht selbst ermittelt habe, den vielmehr das Finanzamt festgesetzt habe. Würden der Berechnung der Grundsteuermehrbelastung bei steuerbegünstigten Neubauten nur die vor der Bebauung maßgebend gewesenen Steuermeßbeträge zugrunde gelegt, so würden deren Eigentümer in einer mit dem Gleichheitssatz nicht zu vereinbarenden Weise bevorzugt.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, daß nach § 3 des Realsteuereinführungsgesetzes, den er für Bundesrecht hält, die Gemeinden nur zur Festsetzung höherer Hebesätze befugt seien, daß sie aber auch bei der Erhebung der Mehrbelastung an die vom Finanzamt festgesetzten Steuermeßbeträge gebunden seien. Wenn man es für möglich halte, einen zweiten Meßbetrag für Zwecke der Mehrbelastung festzustellen, so könne das nicht im vorliegenden Verfahren, sondern nur in dem gesonderten, sich nach der Reichsabgabenordnung regelnden Verfahren über die Festsetzung des Steuermeßbetrages geschehen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen (§§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO). Die rechtzeitig eingelegte Revision hat keinen Erfolg.

1.

Das Berufungsgericht ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts mit Recht davon ausgegangen, daß es sich bei der gemäß § 3 des Einführungsgesetzes zu den Realsteuergesetzen - EinfGRealStG - vom 1. Dezember 1936 in der Fassung des Gesetzes vom 27. Dezember 1951 (BGBl. I S. 996) durch die Beklagte erhobenen Grundsteuermehrbelastung nicht um eine Gebühr sondern um eine Steuer handelt. Daß die Kosten der Müllabfuhr auch durch die Erhebung von Gebühren oder Beiträgen (Vorzugslasten) ganz oder teilweise gedeckt werden könnten, besagt ebensowenig etwas gegen den Steuercharakter der Grundsteuermehrbelastung wie der Umstand, daß diese finanzwirtschaftlich unhaushaltsrechtlich wie eine Gebühr behandelt wird. Eine bloß formale Zuordnung zur Grundsteuer würde allerdings nicht ausreichen, denn zu den Steuern im Sinne des Grundgesetzes zählen ungeachtet eines etwa entgegenstehenden Willens des Gesetzgebers nur solche Abgaben, die die im gemeindeutschen Steuerrecht eingebürgerten und in § 1 der Reichsabgabenordnung - RAO - festgelegten Begriffsmerkmale der Steuer erfüllen (BVerfGE 7, 244 [251]). Die rechtliche Ausgestaltung der Mehrbelastung in § 3 EinfGRealStG zeigt aber, daß diese über die formale Eingliederung in die Realsteuer hinaus ihrem Wesen nach nicht die Gegenleistung für eine besondere Leistung des Gemeinwesens, also keine Gebühr, und auch nicht eine Vorzugslast (Beitrag) ist. Sie greift nämlich Platz, ohne daß es darauf ankommt, ob die einem Teile des Gemeindebezirks oder einer Gruppe von Steuergegenständen ausschließlich oder in besonders hervorragendem Maße zustatten kommende Einrichtung von dem Schuldner tatsächlich genutzt wird. Und die Berechnung der Grundsteuermehrbelastung leitet sich vom Steuermeßbetrag und dieser wiederum vom Einheitswert des Steuergegenstandes ab; ihre Bemessung ist also sowohl unabhängig von dem Umfang der jeweiligen tatsächlichen Nutzung als auch vom Umfang der dem Einzelnen durch die Einrichtung erwachsenden Vorteile. Dem entspricht es, daß das Preußische Oberverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. zuletzt OVGE 99, 42 und 44) zu § 20 des preußischen Kommunalabgabengesetzes - dieser regelte die durch § 3 EinfGRealStG im wesentlichenübernommene Mehrbelastung durch direkte Gemeindesteuern - und daß das Reichsverwaltungsgericht (RVBl. 1943 S. 94) zu § 3 EinfGRealStG entschieden haben, es handle sich bei der Grundsteuermehrbelastung um eine echte Grundsteuer. In den Erläuterungsbüchern wird die Steuerqualität nur von Gürsching-Stenger (Kommentar zum Grundsteuergesetz, 1959, RdNr. 10 zu § 21), und zwar ohne weitere Begründung, in Zweifel gezogen, während sie Fuchs (Die Realsteuergesetze, Kommentar, 1938, Bd. 1, S. 83), Scholz (Grundsteuergesetz, Kommentar, 2. Aufl., RdNr. 26 zu § 21) und Troll (Grundsteuer, Kommentar, 1961, RdNr. 6 zu § 21) bejahen.

Eng verknüpft mit der Frage nach der Steuereigenschaft der Grundsteuermehrbelastung ist die Frage, ob § 3 EinfGRealStG Bundesrecht ist. Hierzu hat der erkennendeSenat mit Beschluß vom 8. Januar 1959 - BVerwG VII B 63.58 - (KStZ 59, 53; DGStZ 60, 7) dargelegt, § 3 EinfGRealStG sei nicht Bundesrecht geworden, sondern gelte als Landesrecht fort, weil er die Festsetzung der Realsteuerhebesätze und damit eine Materie betreffe, die durch Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG ausdrücklich von der gesetzgeberischen Zuständigkeit des Bundes ausgenommen sei. In gleicher Weise hat sich der Senat im Urteil vom 5. Juni 1959 - BVerwG VII C 97.57 - (BVerwGE 8, 334; insoweit jedoch nicht veröffentlicht) bezüglich der Eigenschaft des § 4 EinfGRealStG als Landesrecht geäußert, der für den Fall der Änderung von Gemeindegebieten verschiedene Realsteuerhebesätze zuläßt. Hieran kann nach erneuter Prüfung nicht festgehalten werden. Der in Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG verfügte Ausschluß der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Festsetzung der Realsteuerhebesätze verbietet es dem Bundesgesetzgeber nur, die Hebesätze durch Gesetz selbst festzusetzen und damit letztlich die Höhe des Realsteueraufkommens der Gemeinden zu bestimmen; das bleibt im Interesse der eigenverantwortlichen Erfüllung der örtlichen Gemeinschaftsaufgaben den Gemeindenüberlassen. Dagegen umfaßt die dem Bund eingeräumte konkurrierende Gesetzgebung über die Realsteuern auch die Befugnis, die Hebesätze betreffenden Vorschriften zu erlassen. Die Gesichtspunkte der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere der Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus, unter denen allein die Inanspruchnahme der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes über die Grundsteuer zulässig war und ist, rechtfertigen nicht nur Bestimmungen u.a. über den Steuergegenstand, die Steuerbefreiungen, die Berechnung der Grundsteuern auf der Grundlage des Einheitswertes und des Grundsteuermeßbetrages, sondern ebenso über das andere Element der Berechnung, nämlich die Hebesätze (im Ergebnis ebenso Bühler im Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Erl. II 3 zu Art. 105 GG). So treffen denn auch die Absätze 2 und 3 des § 21 des Grundsteuergesetzes - GrdStG - ausschließlich Bestimmungen über die Grundsteuerhebesätze. Daß auch der Bundesgesetzgeber diese Vorschrift als gemäß Art. 125 in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG fortgeltendes Bundesrecht betrachtet, erweisen die von ihm durch Art. I Nr. 4 des Gesetzes zurÄnderung des Grundsteuergesetzes vom 10. August 1951 (BGBl. I S. 515), durch § 172 Nr. 1 b des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) und durch Art. I Nr. 5 in Verbindung mit Art. VII des Gesetzes zur Änderung grundsteuerlicher Vorschriften vom 12. April 1961 (BGBl. I S. 425) verfügten Änderungen der Bestimmung. Wenn § 3 EinfGRealStG den § 21 GrdStG in der Weise ergänzt, daß er unter besonderen Voraussetzungen Ausnahmen von der dort getroffenen Regelung zuläßt, so werden dadurch ebenfalls nicht Hebesätze festgesetzt, sondern wie in Art. 21 GrdStG der Kompetenz des Bundes unterfallende Bestimmungen über die Festsetzung der Hebesätze getroffen. Auch aus Art. 106 Abs. 6 Satz 3 GG ist nichts gegen die Eigenschaft des § 3 EinfGRealStG als Bundesrecht herzuleiten. Nach dieser Vorschrift können nach Maßgabe der Landesgesetzgebung die Realsteuern als Bemessungsgrundlage für Umlagen und Zuschläge zugrunde gelegt werden. Es handelt sich hierbei, wie sich aus den Zusammenhang und der systematischen Stellung der Vorschrift ergibt, nicht um eine verfassungsrechtlich eingeräumte Befugnis für die Landesgesetzgebung, Regelungen in der Art der Grundsteuermehrbelastung im Sinne des § 3 EinfGRealStG zu treffen; vielmehr soll sichergestellt werden, daß die durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Art. 106 des Grundgesetzes vom 24. Dezember 1956 (BGBl. I S. 1077) eingeführte Realsteuergarantie für die Gemeinden nicht das Recht beeinträchtigt, zugunsten des Landes oder von Gebietskörperschaften oder Gemeindeverbänden Umlagen auf der Grundlage der Realsteuerkraft zu erheben oder das bisher gebräuchliche Umlagensystem durch ein System der Erhebung von Zuschlägen zu den Realsteuern durch die Länder, Bezirke, Kreise oder Gemeindeverbände abzulösen (vgl. hierzu Heckt, Die Neuordnung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der gemeindlichen Selbstverwaltung, DÖV 1957, 164).

2.

§ 11 Nr. 2 der dem Heranziehungsbescheid zugrunde liegenden Satzung über die Müllabfuhr der Stadt Stade vom 14. März 1958 verstößt in zweifacher Hinsicht gegen Bundesrecht:

a)

Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß die Beklagte berechtigt war, eine Grundsteuermehrbelastung zur Deckung der Kosten der gemeindlichen Müllabfuhr vorzusehen, daß aber § 11 Nr. 2 Satz 2 der Satzung nicht bestimmen durfte, daß der der Mehrbelastung zugrunde zu legende Meßbetrag von der Stadt zu ermitteln ist. Da die Grundsteuermehrbelastung ein Teil der Grundsteuer ist, gelten für ihre Berechnung die Vorschriften des § 212 a Abs. 1 und des § 212 b Abs. 2 RAO. Das heißt aber, daß die Steuermeßbeträge ausschließlich vom Finanzamt festgesetzt werden und daß diese Festsetzung für die Berechnung der Steuer einschließlich der Mehrbelastung für die Gemeinde verbindlich ist. Aus § 92 Abs. 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (Wohnungsbau- und Familienheimgesetz) vom 27. Juni 1956 (BGBl. I S. 523) - II. WoBauG - läßt sich schon deshalb nichts dagegen herleiten, weil die Grundsteuermehrbelastung eben ein Teil der Grundsteuer ist.

Die Beklagte kann sich schließlich nicht darauf berufen, die in dem Grundsteuermeßbescheid des Finanzamtes Stade vom 14. November 1958 der volle Meßbetrag für das bebaute Grundstück erscheint. Denn der Bescheid bezeichnet als der Grundsteuer zugrunde zu legenden Meßbetrag eindeutig denjenigen Meßbetrag (14,50 DM), der vor der Errichtung des steuerbegünstigten Wohnraumes maßgebend war.

Dem Berufungsgericht ist darin zuzustimmen, daß auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG den § 11 Nr. 2 Satz 2 der Satzung vom 14. März 1958 nicht rechtfertigt. Wird die Grundsteuermehrbelastung als Teil der Grundsteuer von der Grundsteuervergünstigung mit erfaßt, so ist nicht zu erkennen, inwiefern eine Unterscheidung zwischen der den zweckgebundenen und der den nicht zweckgebundenen Teil der Grundsteuer betreffenden Steuervergünstigung gerechtfertigt sein könnte. Beide Male werden Grundstückseigentümer im Interesse der Förderung des Wohnungsbaues während einer bestimmten Zeit nach Errichtung des begünstigten Wohnraumes in geringerem Umfange als die übrigen Grundstückseigentümer zur Deckung von Kosten herangezogen, die der Gemeinde durch die Erfüllung ihrer örtlichen Gemeinschaftsaufgaben, nicht zuletzt gerade im Zusammenhang mit der Errichtung neuer Wohnungen, erwachsen. Unter den Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes macht es hierbei keinen Unterschied, ob diese Kosten etwa die Müllabfuhr oder die Erweiterung oder Errichtung von Schulen oder den Mehrbedarf an Verwaltungspersonal betreffen. Das gilt um so mehr, als die Grenzen zwischen denjenigen gemeindlichen Aufgaben, deren Kosten aus Steuermitteln bestritten werden, und denjenigen gemeindlichen Leistungen, für die Gebühren oder Beiträge erhoben werden, im einzelnen verschieblich sind. Daß aber die durch § 92 des II. WoBauG im Interesse der Förderung des Wohnungsbaues begründete Grundsteuervergünstigung als solche mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar sei, wird von keinen Beteiligten behauptet. Es ist auch kein Anhaltspunkt dafür vorhanden.

Aus dem Umstand, daß die Grundsteuervergünstigung die gesamte Grundsteuer einschließlich darin enthaltener Mehrbelastungen zur Deckung der Kosten einer oder mehrerer bestimmter gemeindlicher Einrichtungen im Sinne des § 3 EinfGRealStG ergreift, folgt aber nicht etwa, daß nunmehr die Gemeinde durch Bundesrecht gehindert wäre, die Auswirkungen der Grundsteuervergünstigung auf die Deckung der Kosten der gemeindlichen Einrichtungen auszuschließen. Es bleibt der verantwortlichen Entscheidung der Gemeinde überlassen, welchen Weg sie zur Deckung der Kosten ihrer Aufgaben beschreiten will. Verläßt sie das System der Mehrbelastung und erhebt sie statt dessen Gebühren oder Beiträge, so ist kein Raum mehr für einen Einfluß der Grundsteuervergünstigung.

b)

Die Gemeinde darf allerdings nur einen ihr gesetzlich erlaubten Weg beschreiten. Soweit § 11 Nr. 2 Satz 3 der Satzung vom 14. März 1958 den Ausschluß der Grundsteuermehrbelastung bezüglich der grundsteuerbefreiten Grundstücke und deren Unterwerfung unter eine besondere Regelung, nämlich die spätere Gebührenordnung vom 6. Juni 1958, vorsieht, ist sie mit dem bundesrechtlichen § 3 EinfGRealStG nicht vereinbar. Da die Einrichtung der Müllabfuhr allen an sie angeschlossenen Grundstücken in gleicher Weise zugute kommt, bilden alle diese Grundstücke die Gruppe der Steuergegenstände im Sinne des § 3 EinfGRealStG; es verbietet sich sonach eine Aufspaltung der an die Müllabfuhr angeschlossenen bebauten Grundstücke danach, ob sie grundsteuerpflichtig (gegebenenfalls grundsteuerbegünstigt) oder grundsteuerbefreit sind.

3.

Der Kläger ist hiernach auf Grund des wegen Verstoßes gegen Bundesrecht ungültigen § 11 Nr. 2 der Satzung der Beklagten vom 14. März 1958 zu Unrecht mit einer Grundsteuermehrbelastung belegt worden, die nicht nach dem Meßbetrag berechnet war, der vor der Bebauung des Grundstücks maßgebend war. Die Revision erweist sich schon deshalb als unbegründet, so daß auf die vom Berufungsgericht bejahte Frage, ob die Ungültigkeit des § 11 Nr. 2 der Satzung zur Unwirksamkeit der ganzen Satzung führt, nicht mehr einzugehen ist.

Die Revision war hiernach zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.