Der Kläger ist Pächter von drei längs der Bundesautobahn ... gelegenen ..., auf denen er sein Milchvieh weiden läßt. Die Weiden sind viehkehrend gesichert. Die Sicherung genügt jedoch nicht, einen Übertritt des Viehs auf das Autobahngelände mit der erforderlichen Sicherheit auszuschließen. Schon beim Bau der Autobahn hatte daher die Reichsautobahnverwaltung auf dem Grenzweg zwischen den Weiden des Klägers und dem Bankettstreifen der Autobahn einen Zaun errichtet. Dieser Zaun ist nach Kriegsende von Unbefugten entfernt, aber im Laufe des gerichtlichen Verfahrens von der Beigeladenen - Bundesstraßenverwaltung - wieder errichtet worden.

Durch Verfügung vom 29. April 1957 verbot die Beklagte dem Kläger unter Androhung von Zwangsgeld, Vieh auf den gepachteten Parzellen zu weiden, solange nicht ausreichende Sicherungen den Übertritt des Viehs auf die Autobahn verhinderten. Als ausreichende Sicherung nannte die Beklagte u.a. einen Zaun auf dem Grenzweg zwischen den Weiden und dem Bankettstreifen der Autobahn. Die gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies der Senator für Inneres in Bremen durch Bescheid vom 26. Juli 1957 zurück. Er führte aus, ohne eine zusätzliche Sicherung gegen den Übertritt von Vieh auf die Autobahn könne das Weiden auf den Parzellen des Klägers nicht geduldet werden. Zur Abwehr der aus einem solchen Übertritt drohenden Gefahr für Leib und Leben der Autobahnbenutzer seien Sofortmaßnahmen erforderlich. Diese könnten sich wirksam nur gegen den Kläger richten. Auf dessen Tätigkeit, nämlich dem Viehauftrieb, beruhe die abzuwehrende Gefahr. Der Kläger könne sich daher nicht darauf berufen, die Bundesstraßenverwaltung und nicht er habe die erforderliche zusätzliche Sicherung, z.B. durch Errichtung eines Zaunes, herzustellen. Die Frage, wer die weitere Sicherung zu besorgen habe, müsse gegebenenfalls in einem besonderen Verwaltungsstreitverfahren geklärt werden.

Der vom Kläger erhobenen Anfechtungsklage gab das Verwaltungsgericht statt und führte aus: Die Pflicht zur Abwehr der zusätzlichen Gefahr, die sich aus dem Zusammentreffen von Weidegrund und Autobahn ergebe, obliege allein der Beigeladenen als Trägerin der Straßenbaulast im Rahmen ihrer Verkehrssicherungspflicht. Nach dem in Bremen gewohnheitsrechtlich geltenden Prioritätsgrundsatz habe gegen die aus dem Zusammentreffen zweier Veranstaltungen herrührende Gefahr in der Regel derjenige die notwendigen Abwehrmaßnahmen zu treffen, der mit einer neuen Veranstaltungen das Gebiet einer bereits vorhandenen gekommen sei. Der Kläger hätte daher nur unter den Voraus Setzungen des polizeilichen Notstandes zur Gefahrenabwehr herangezogen werden dürfen. Diese Voraussetzungen seien nicht gegeben, da die Polizei in der Lage gewesen sei, die Gefahr auch ohne eine Heranziehung des Klägers zu beseitigen.

Im Berufungsverfahren hob der Verwaltungsgerichtshof das verwaltungsgerichtliche Urteil auf und wies die Klage ab. Er führte aus: Der Kläger sei nach den im preußischen Polizeiverwaltungsgesetz vom 1. Juni 1931 niedergelegten allgemeinen Grundsätzen des Polizeirechts, die in ... gewohnheitsrechtliche Geltung hätten, für die durch sein Weidevieh hervorgerufenen Gefahren polizeipflichtig. Zu diesen Gefahren zählten auch diejenigen, die infolge der mangelnden Absicherung der Weiden für den Verkehr auf der Autobahn beständen. Daß möglicherweise auch die Beigeladene als Trägerin der Straßenbaulast Maßnahmen zur Sicherung des Verkehrs gegen die von Weidevieh ausgehenden Gefahren zu treffen hätte, schließe die Polizeipflicht des Klägers nicht aus. Etwas anderes würde nur gelten, wenn besondere Vorschriften nicht nur die öffentlich-rechtliche Pflicht der Beigeladenen zur Abwehr solcher Gefahren begründeten, sondern zugleich die polizeirechtliche Verantwortlichkeit anderer Personen für die gleiche Gefahr ausschlössen. Derartige Vorschriften beständen jedoch nicht. Die der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen im Planfeststellungsverfahren nach § 8 des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" vom 27. Juni 1933 (RGBl. II S. 509) mit einiger Wahrscheinlichkeit, wenngleich nicht erweislich, auferlegte Pflicht, eine Anlage zur Sicherung des Verkehrs gegen den Übertritt von Weidevieh herzustellen und zu unterhalten, regele nach Auffassung des Gerichts lediglich die Rechtsbeziehungen zwischen dem Träger der Baulast und den vom Plan Betroffenen, nicht aber zugleich die Rechtsbeziehungen zwischen den vom Plan Betroffenen und der Polizei. Der vom Verwaltungsgericht angenommene allgemeine Prioritätsgrundsatz könne nicht als bestehend anerkannt werden. Die angefochtenen Maßnahmen der Beklagten seien daher selbst dann nicht zu beanstanden, wenn neben dem Kläger auch die Beigeladene polizeipflichtig gewesen sein sollte. In diesem Falle hätte die Beklagte nach ihrem Ermessen den Kläger oder die Beigeladene zur Gefahrenabwehr heranziehen können. Wenn ihre Wahl auf den Kläger gefallen sei, so könne diese Ermessensausübung um so weniger fehlerhaft erscheinen, als die Polizeipflicht des Klägers eindeutig, diejenige der Beigeladenen mangels Auffindbarkeit der Unterlagen über das Planfeststellungsverfahren dagegen zweifelhaft gewesen und von der Beigeladenen erst kurz vor und in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren nicht mehr bestritten worden sei. Zudem hätte bei dieser Sachlage eine Inanspruchnahme der Beigeladenen zur Wiederherstellung des Zaunes die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen, ob die zusätzlichen Sicherungen letzten Endes vom Kläger oder von der Beigeladenen zu schaffen seien.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision hat der Kläger Verletzung von Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) - FStrG - sowie von § 8 des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" gerügt.

Während des Revisionsverfahrens haben die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Das Verfahren war daher einzustellen. Die in dem Streitverfahren ergangenen Urteile waren für unwirksam zu erklären.

Über die Kosten war gemäß § 161 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - nach billigem Ermessen zu entscheiden. Dabei war der bisherige Sach- und Streitstand zu berücksichtigen.

Die Revision wäre begründet gewesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die polizeiliche Inanspruchnahme des Klägers durch die Beklagte infolge Verkennung bundesrechtlicher Vorschriften für gerechtfertigt angesehen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Auslegung, die der Verwaltungsgerichtshof der Vorschrift des § 8 des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" gegeben hat, zutreffend ist. Auf diese Vorschrift und die bisher nicht auffindbaren Auflagen, die im Planfeststellungsverfahren bei Errichtung der Autobahn der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen gemacht worden sind, kam es für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht an. Maßgeblich waren vielmehr die §§ 3 und 4 FStrG.

Nach § 4 Satz 1 FStrG haben die Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, daß ihre Bauten allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen. § 3 Abs. 1 FStrG bestimmt Inhalt und Umfang der Straßenbaulast. Danach umfaßt diese alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben. Diese Aufgaben werden des näheren dahin erläutert, daß die Träger der Straßenbaulast nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder, sonst zu verbessern haben. Was unter "Bundesfernstraßen" in §. 3 FStrG und unter "Bauten" in § 4 FStrG zu verstehen ist, geht aus der Legaldefinition des § 1 FStrG hervor, nach dessen Abs. 4 Ziff. 3 das Zubehör zu den Bundesfernstraßen und damit zugleich zu den Bauten im. Sinne von § 4 FStrG gehört. Als Zubehör nennt das Gesetz die Verkehrszeichen, die Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, und die Bepflanzung.

Zum Zubehör der hier in Frage stehenden Autobahnstrecke gehört demzufolge der bei ihrer Errichtung von der Reichsautobahnverwaltung errichtete Zaun auf dem Grenzweg zwischen dem Bankettstreifen, der Autobahn und den Weiden des Klägers. Daher oblag die Unterhaltung des Zaunes gemäß § 3 FStrG, zu der ohne weiteres auch die Wiederherstellung zu zählen ist (vgl. Hess. VGH in DÖV 1950 S. 654 [657 li.Sp.]; Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 1954 S. 49), der Beigeladenen als Baulastträgerin nach § 5 Abs. 1 FStrG. Zugleich hatte die Beigeladene nach § 4 FStrG für das Vorhandensein des Zaunes in ordnungsgemäßem Zustand einzustehen. Damit war sie für die durch das Fehlen des Zaunes hervorgerufene Gefährdung des Verkehrs auf der Autobahn als Störerin im Sinne des Polizeirechts verantwortlich und polizeipflichtig.

Bei dieser Sachlage durfte gegen den Kläger, selbst wenn man ihn gleichfalls als Störer ansehen will, die Verbotsverfügung nicht ergehen. Die Beklagte hatte bei der Ausübung des Ermessens, welchen von mehreren Störern sie zur Gefahrenabwehr heranziehen will, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und in erster Linie gegen denjenigen Störer vorzugehen, der auf Grund spezieller Vorschriften - hier des Bundesfernstraßengesetzes - für den polizeimäßigen Zustand einer Sache verantwortlich ist. Der Kläger hingegen wurde - wenn überhaupt - allenfalls dadurch polizeipflichtig, daß er sich auf den von der Beigeladenen zu verantwortenden polizeiwidrigen Zustand nicht entsprechend einstellte. Die ausschließliche Heranziehung des Klägers war unter diesen Umständen ermessensfehlerhaft.

Der Kläger hätte, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nur unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes mit dem angegriffenen Weideverbot in Anspruch genommen werden dürfen. Der polizeiliche Notstand hat seine begriffliche Festlegung in § 21 des in Bremen gewohnheitsrechtlich geltenden preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 (GS. S. 77) erfahren. Hiernach darf die Polizei ausnahmsweise Maßnahmen auch gegen Nichtstörer treffen, soweit oder solange die Beseitigung einer Störung oder die Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr auf andere Weise nicht möglich ist. Auch diese Voraussetzungen haben bei der Heranziehung des Klägers nicht vorgelegen, weil die Beigeladene als Störerin in Anspruch genommen werden konnte. Sie war in der Lage, den polizeiwidrigen Zustand zu beseitigen. Erforderlichenfalls hätte von der Möglichkeit des § 20 Abs. 2 letzter Satz FStrG Gebrauch gemacht werden können, wonach die Straßenaufsichtsbehörde angeordnete Maßnahmen bei Säumnis des Baulastträgers an seiner Stelle und auf seine Kosten verfügen und vollziehen kann. Schließlich hat die Beklagte die abzuwehrende Gefahr selbst nicht für unmittelbar bevorstehend angesehen. Sie hat die sofortige Vollziehung ihres Verbots nach § 51 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 5. August 1947 (Brem. GBl. S. 171) nicht angeordnet, sondern noch in ihrem Schriftsatz vom 10. Dezember 1957 erklärt, sie müsse sich vorbehalten, die sofortige Vollziehung ihrer Verfügung nachzuschieben, wenn das Verfahren nicht bis zum Beginn des nächsten Weideganges im Frühjahr 1958 rechtskräftig abgeschlossen worden sei.

Die Beklagte wäre mithin bei Durchführung des Revisionsverfahrens unterlegen. Es entsprach daher billigem Ermessen, ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.