Der Kläger, der aus der im Jahre 1925 gegründeten Ruhegehalts-Ausgleichskasse deutscher Industrie- und Handelskammern, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts kraft Verleihung durch die Staatsregierung des Freistaates Sachsen, hervorgegangen ist, ist eine Gemeinschaftseinrichtung von rechtlich und fianziell selbständigen Organisationen der gewerblichen Wirtschaft, insbesondere von Industrie- und Handelskammern. Er ist durch eine Anordnung des Reichswirtschaftsministers vom 24. März 1944 errichtet worden, die ihm die Rechtsfähigkeit zuerkannt, gleichzeitig aber bestimmt hat, daß er keine Körperschaft des öffentlichen Rechts sei. Sein Zweck ist der Ausgleich von Versorgungslasten aus Versorgungszusagen, die seine Mitglieder ihren Beschäftigten erteilt haben. Versorgungszusagen haben die Mitglieder unter Beifügung des Zeugnisses eines Vertrauensarztes über den Gesundheitszustand bei dem Kläger anzumelden, der über die Anerkennung entscheidet. Im Falle der Auflösung des Dienstverhältnisses eines angemeldeten und anerkannten Versorgungsberechtigten infolge Vollendung des 65. Lebensjahres, durch Tod, Dienstunfall oder Dienstunfähigkeit ist der Kläger seinen Mitgliedern gegenüber verpflichtet, das von ihnen dem Versorgungsberechtigten oder seinen Hinterbliebenen gewährte Ruhegehalt, Witwen- oder Waisengeld bis zur Höhe der entsprechenden Bezüge eines ehemaligen Reichsbeamten oder seiner Hinterbliebenen zu vergüten. Auch wenn das Mitglied einem Versorgungsberechtigten ohne wichtigen Grund kündigt und ihm Versorgungsbezüge gewähren muß, hat es der Kläger in einem bestimmten Umfang zu entlasten.

Die Mittel, die zur Bestreitung der Verpflichtungen des Klägers erforderlich sind, werden durch jährliche Umlagen von den Mitgliedern eingezogen. Die Heranziehung zu den Umlagen erfolgt nach Maßgabe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der von dem einzelnen Mitglied angemeldeten Versorgungsberechtigten für einen vom Kläger festzusetzenden Stichtag. Dabei werden die Bezüge mit einem Zuschlag angesetzt, der je nach der angemeldeten Dienstzeit vor der Anmeldung und dem Lebensalter des Versorgungsberechtigten zur Zeit seiner Anmeldung variiert. Für weibliche Versorgungsberechtigte werden die Umlagen nur zu drei Vierteln des vollen Betrages erhoben. Auf die von den Mitgliedern aufzubringenden Umlagen werden Vorschüsse erhoben. Die Vorauszahlungen sollen so bemessen werden, daß der Umlagesatz nach Möglichkeit für eine Reihe von Jahren gleichbleibend und die Erhebung von Nachschüssen nicht erforderlich ist. Ausscheidende Mitglieder haben einen Anspruch auf Auszahlung ihres Umlagevorauszahlungsguthabens. Ein Austritt ist nur bei wichtigem Grunde möglich. Die Auflösung des Klägers kann in einer Hauptversammlung mit einer Mehrheit von mindestens drei Vierteln der vertretenen Mitglieder beschlossen werden. Bei Streitigkeiten zwischen den Mitgliedern und dem Kläger entscheidet ein Schiedsgericht.

Der Präsident des Bundesaufsichtsamts für das Versicherungs- und Bausparwesen hat durch Bescheid vom 3. Juni 1953 festgestellt, daß der Kläger der Versicherungsaufsicht als privates Versicherungsunternehmen unterstehe. Die Beschlußkammer des Bundesaufsichtsamts hat den Einspruch des Klägers am 26. Oktober 1953 zurückgewiesen.

Das Verwaltungsgericht hat der gegen diese Bescheide gerichteten Klage stattgegeben, weil der Kläger keine Versicherungsgeschäfte betreibe, insbesondere ohne Gewinnstreben und daher unentgeltlich arbeite.

Auf die Berufung des Beklagten ist die Klage abgewiesen worden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Er ist der Ansicht, daß er keine Versicherungsgeschäfte betreibe; er sei keine Versichertengemeinschaft, sondern nur ein Ausgleichsverband; denn er übernehme die Versorgungslasten nicht bis zum Auslauf der Bezugsberechtigungen der einzelnen Versorgungsempfänger, sondern vollführe nur den Ausgleich der jährlich auf seine Mitglieder entfallenden Versorgungslast auf eine mittlere, ihre Etatisierung erleichternde Höhe. Bei einer gleichmäßigen Verteilung von mit Gewißheit bei allen Beteiligten zu erwartenden Verlusten nach einem statistischen Mittelwert könne nicht von Versicherung gesprochen werden. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts weise seine Satzung auch keine typischen Versicherungsmerkmale auf. Es fehle seiner Tätigkeit auch jeder aleatorische Charakter; er übernehme kein Risiko, weil die Versorgungsberechtigten keinen Anspruch gegen ihn, sondern nur gegen die einzelnen Mitglieder hätten. Dem Ausgleich der Versorgungslasten liege auch keine auf dem Gesetz der Großen Zahl beruhende Kalkulation zugrunde, weil die von den Mitgliedern zu leistenden Umlagen nicht nach versicherungsrechtlichen oder versicherungstechnischen Grundlagen errechnet würden. Die vereinbarte Aufschlüsselung der gesamten Versorgungslast sei dem versorgungstechnischen Risiko nicht proportional. Seiner Tätigkeit fehle auch das versicherungsgeschäftliche Merkmal der Entgeltlichkeit. Die Umlagen seien kein Entgelt, weil sie als Mitgliedsbeitrag und nicht als Gegenleistung für eine versprochene Leistung entrichtet würden. Die Mitgliedschaft sei insoweit primär im Gegensatz zum Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit, bei dem sie eine Folge des Versicherungsvertrages sei. Die Umlagen könnten auch deshalb nicht als Entgelt angesehen werden, weil sie nur dazu dienten, eine möglichst konstante Versorgungslast im Haushaltsplan eines jeden Mitgliedes herbeizuführen. Der Verband unterhalte auch keinen Geschäftsbetrieb. Eine ständige Ausweitung des Kreises der Beteiligten sei nicht sein Zweck. Es handele sich vielmehr um den Zusammenschluß wirtschaftlich miteinander verbundener Mitglieder, deren Zahl begrenzt und einem wesentlichen Wechsel durch Zu- und Abgang nicht unterworfen sei. Daß der Verband keinen auf Expansion gerichteten Geschäftsbetrieb unterhalte, zeige auch die Tatsache, daß er sich bemühe, den Kreis der Versorgungsberechtigten auf leitende Angestellte zu beschränken. Das Berufungsgericht habe unter Verletzung seiner Aufklärungspflicht zu Unrecht unterstellt, daß der Kläger Werbung, betreibe; in Wirklichkeit sei die Initiative für die Beteiligung an dem Etatausgleich von den fachlichen Organisationen selbst ausgegangen; der Kläger habe sie auf Anfrage lediglich über seine Einrichtungen unterrichtet.

Die auf § 1 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes gestützte Unterstellung unter die Versicherungsaufsicht sei im übrigen schon deshalb nicht haltbar, weil der Verband kein privatwirtschaftliches Unternehmen, sondern - schon seinem Wesen nach - Körperschaft des öffentlichen Rechts sei; die gegenteilige Bestimmung des Reichswirtschaftsministers in der Gründungsanordnung sei nichtig, weil sie sich mit der gleichzeitig ausgesprochenen Verleihung der Rechtsfähigkeit, die bei nichtwirtschaftlichen Vereinen nur durch Eintragung im Vereinsregister erworben werden könne, nicht vereinen lasse. Jedenfalls sei der Verband aber durch die Gründungsanordnung des Reichswirtschaftsministers unwiderruflich von der Versicherungsaufsicht freigestellt. § 2 des Versicherungsaufsichtsgesetzes enthalte eine Ermächtigung an die Exekutive zur Gesetzesänderung; die von dem Reichswirtschaftsminister als oberster Aufsichtsinstanz auf Grund dieser Ermächtigung ausgesprochene Freistellung von dem Gesetz könne nur durch den Gesetzgeber wieder beseitigt werden. Da die Privatversicherung von nicht eingetragenen Vereinen nicht betrieben werden dürfe und eine Umwandlung des Klägers rechtlich nicht möglich sei, würde die Bejahung der Aufsichtspflicht zu seiner Auflösung führen. Das Aufsichtsamt sei aber nicht befugt, die Rechtspersönlichkeit des Klägers wieder zu beseitigen, und die ihm vom Reichswirtschaftsminister erteilte Geschäftserlaubnis zu entziehen. Die Aufhebung des dem Kläger verliehenen Sonderstatus verstoße gegen das Grundgesetz.

Schließlich beruft sich der Kläger unter Hinweis auf die tatsächlich bestehende Aufsichtsfreiheit der Ruhegehalts-Ausgleichskassen der Länder und der sogar gesetzlich von der Aufsicht freigestellten kommunalen Schadensausgleiche auch noch darauf, daß er nach dem Zweck der Versicherungsaufsicht nicht als aufsichtspflichtig angesehen werden könne. Die Versicherungsaufsicht finde als gewerbepolizeiliche Aufgabe ihre Grenze an dem Schutzbedürfnis der Bevölkerung. Ein solches Bedürfnis bestehe für seine wirtschaftlich und juristisch wohl beratenen Mitglieder, insbesondere mit Rücksicht auf ihr weitgehendes Mitbestimmungs- und Informationsrecht nicht. Auch die Erfüllbarkeit der Verbandsleistungen sei nicht in Gefahr. Die Unterwerfung unter die Aufsicht nur aus wirtschaftlichen Gründen oder aus einem Perfektionsstreben widerspreche der Rechtsstaatsidee.

Der Kläger hat in den Vorinstanzen Gutachten der Professoren Köttgen, E.R. Huber mit Nachtragsgutachten, Möller mit Nachtragsgutachten sowie eine Arbeit von Peters über die Grenzen der staatlichen Versicherungsaufsicht und in der Revisionsinstanz zwei Gutachten des Professors Mahr sowie ein zweites Nachtragsgutachten des Professors Möller überreicht.

Der Beklagte ist den Ausführungen des Klägers entgegengetreten.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Das Berufungsgericht nimmt zu Recht an, daß der Kläger ein Privatunternehmen ist, das den Betrieb von Versicherungsgeschäften zum Gegenstand hat und das deshalb auf Grund des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehnungen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931 (RGBl. I S. 315, 750) der Versicherungsaufsicht unterliegt.

1)

Der Senat hat in seiner Entscheidung vom 22. März 1956 (BVerwGE 3, 220) ausgesprochen, daß derjenige Versicherungsgeschäfte betreibt, der Versicherungsverträge schließt. Ein Versicherungsvertrag liegt nach jener Entscheidung vor, wenn der Versicherer gegen Entgelt eine bestimmte Leistung für den Fall des Eintritts eines Ungewissen Ereignisses übernimmt, wobei dieses Risiko auf eine Mehrzahl durch die gleiche Gefahr bedrohter Personen verteilt wird, und der Risikoübernahme eine auf dem Gesetz der Großen Zahl beruhende Kalkulation zugrunde liegt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Der Kläger ist seinen Mitgliedern zur Erstattung der Beträge verpflichtet, die sie zur Erfüllung der ihren Angestellten erteilten und von ihm anerkannten Versorgungszusagen aufgewendet haben. Beginn, Höhe und Ende dieser Leistungen hängen von den Schwankungen im Eintritt und in der Dauer der Versorgungsfälle ab; es sind also Ungewisse Ereignisse, welche den Umfang der Verpflichtungen des Klägers den einzelnen Mitgliedern gegenüber bestimmen. Der Kläger, stellt auch eine Risikogemeinschaft dar, zu der sich seine Mitglieder zusammengeschlossen haben. Dieses Risiko ist allerdings insoweit beschränkt, als den einzelnen Versorgungsberechtigten keine Ansprüche gegen den. Kläger eingeräumt sind; sie können sich allein an das Mitglied des Klägers halten, das ihnen eine Versorgungszusage gegeben hat. Die Mitglieder tragen die Versorgungslast aber endgültig nur in Höhe eines Durchschnittsbetrages selbst. Soweit die Verpflichtung aus den Versorgungszusagen den Durchschnittsbetrag übersteigt, hat sie der Kläger zu entlasten. Ihm ist damit das Risiko überbürdet, das dem einzelnen Mitglied durch überdurchschnittliche Versorgungslasten droht, wie sie bei einzelnen Mitgliedern insbesondere durch vorzeitigen Eintritt zahlreicher Versorgungsfälle oder durch eine die normalen Erwartungen übersteigende Lebensdauer der Versorgungsberechtigten entstehen können. Die sich aus der Ungewißheit des Eintritts und des Endes der Versorgungsfälle sowie der Höhe der Versorgungsleistungen ergebenden, über, die Durchschnittsbelastung hinausgehenden Auswirkungen auf Umfang und Dauer der Versorgungslasten werden auf die Gesamtheit der insoweit gleichermaßen bedrohten Mitglieder übernommen. Dieser aleatorische Charakter des Zusammenschlusses läßt zugleich erkennen, daß der Kläger keine bloße Clearingstelle ist, die lediglich eine der erleichterten Haushaltsführung der Mitglieder dienende Verwaltungstätigkeit ausübt. Ginge es den Beteiligten nur um eine gleichmäßige Etatgestaltung für bestimmte Zeiträume, so würde es genügen, wenn ihnen vorübergehend Mittel aus einem Ausgleichsfonds zugewiesen würden, die das einzelne Mitglied - gegebenenfalls durch Erhöhung der Beiträge seiner eigenen Mitglieder - wieder zurückzahlen müßte, so daß jedes Mitglied letztlich die ihm obliegende Versorgungslast in voller Höhe selbst zu tragen hätte. Der Sinn des Zusammenschlusses ist aber nicht nur eine vorübergehende, sondern eine endgültige Beschränkung der Versorgungspflicht auf einen Durchschnittsbetrag zu Lasten derjenigen Mitglieder, deren eigene Versorgungslast unter dem Durchschnittssatz liegt. Zwischen den Beteiligten würde im übrigen auch dann eine Risikogemeinschaft bestehen, wenn die zur Deckung überdurchschnittlicher Versorgungslasten benötigten Mittel nicht über eine besondere Organisation geleitet würden und der Ausgleich lediglich auf Grund der von einer Ausgleichsstelle vorzunehmenden Berechnung durch unmittelbare Zahlungen unter den Beteiligten durchgeführt würde.

Der Risikoübernahme liegt auch eine auf dem Gesetz der Großen Zahl beruhende Kalkulation zugrunde. Kalkulation bedeutet in diesem Zusammenhang - soweit die Frage der Versicherungsaufsicht zur Entscheidung steht - lediglich, daß das Unternehmen die Absicht erkennen läßt, durch die Gewinnung einer nach seiner Ansicht ausreichenden Zahl von Beteiligten die in Aussicht gestellte Risikoentlastung zu gewähren, nicht aber daß der Betrieb tatsächlich auf versicherungsmathematischen Erkenntnissen entsprechenden Unterlagen aufgebaut ist.

Die Risikoübernahme erfolgt auch entgeltlich. Entgeltlichkeit verlangt kein Gewinnstreben; sie liegt bereits vor, wenn die Versicherten eine Leistung übernehmen, die sie als einen entsprechenden Ausgleich für den ihnen durch die Risikoentlastung eingeräumten Vorteil ansehen. Eine tatsächliche Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung ist nicht erforderlich. Das Entgelt, das die Mitglieder des Klägers entrichten, liegt in der Übernahme der Verpflichtung, dem Kläger nach Maßgabe eines bestimmten Aufbringungsschlüssels die Mittel zur Verfügung zu stellen, die er benötigt, um diejenigen Mitglieder, die über dem Durchschnittssatz liegende Versorgungslasten zu tragen haben, von diesem Risiko zu entlasten. Der Anspruch auf eigene Entlastung von überdurchschnittlichen Versorgungslasten und die Beteiligung an der Mittelaufbringung zur eventuellen Entlastung anderer Beteiligter von solchen Lasten werden von den Beteiligten als einander entsprechende Gegenleistungen angesehen. Da es nur auf die subjektive Auffassung der Beteiligten ankommt, ist es unerheblich, daß dem tatsächlichen Risiko, das der einzelne Versorgungsfall bietet, nicht in vollem Umfang Rechnung getragen wird, daß bei der unterschiedlichen Bemessung der von den Mitgliedern im Umlagewege zu zahlenden Beiträge nur verhältnismäßig grobe Maßstäbe angelegt werden, daß der Kläger insbesondere auch für die Versorgungsleistungen einzustehen hat, die der Ehefrau und den Kindern eines Versorgungsberechtigten zu gewähren sind, obwohl die Personenstandsverhältnisse der einzelnen Berechtigten bei der Anerkennung der Versorgungszusagen durch den Kläger keine Berücksichtigung finden, und daß eine Mitgliedschaft auch bei zeitweiliger Nichtbeteiligung am Ausgleich ohne Nachteil möglich ist. Keine der beteiligten Organisationen würde dem Kläger beigetreten sein, wenn sie nicht in der Risikoübernahme, durch den Kläger einen ausreichenden Ausgleich für die eigenen sich aus der Mitgliedschaft ergebenden Verpflichtungen sähe. Die tatsächliche Ungleichwertigkeit der Verpflichtungen der Versicherten und der Versicherungsleistungen mag der Aufsichtsbehörde aus ihrer Verpflichtung zur Wahrung der Belange der Versicherten im Einzelfall Anlaß zum Einschreiten geben; für die Frage der Entgeltlichkeit ist sie bedeutungslos.

Der Kläger unterhält auch einen planmäßigen Betrieb, der von der Zielsetzung beherrscht ist, das Risiko überdurchschnittlicher Versorgungslasten der Mitglieder auf der Grundlage des Gesetzes der Großen Zahl auf die Gemeinschaft zu übernehmen. Versorgungszusagen werden im Einzelfall nur bei Erfüllung von vornherein festgelegter Voraussetzungen in Deckung genommen. Die Mittelaufbringung erfolgt ebenfalls nach im einzelnen festgelegten Grundsätzen. Allgemein wird angenommen, daß zum Betrieb von Versicherungsgeschäften die Absicht gehört, dauernd neue Verträge abzuschließen, welche die Merkmale der Versicherung tragen. Es bedarf keines Eingehens auf die Frage, ob der Versicherungsaufsicht nur solche Unternehmen unterliegen, die eine solche Absicht tatsächlich verfolgen; denn der Kläger übernimmt laufend neue Risiken. Der Umfang der Risikoübernahme wird nicht auf Grund des Beitritts eines neuen Mitgliedes bestimmt, sondern dadurch, daß der Kläger im Einzelfall die Anmeldung einer Versorgungszusage anerkennt. Insoweit ist der Kläger - gleichgültig ob sich die Zahl seiner Mitglieder erhöht oder nicht - ständig zum Abschluß neuer Versicherungen zugunsten der vorhandenen Mitglieder bereit. Demgegenüber ist es ohne rechtliche Bedeutung, ob der Kläger sich um den Beitritt weiterer Mitglieder bewirbt. Zu den Ausführungen des Klägers zu diesem Punkt soll aber darauf hingewiesen sein, daß aus der Tatsache, daß ein Unternehmen keine Werbung betreibt, weil es in den für die Beteiligung bei ihm in Betracht kommenden Kreisen hinreichend bekannt ist, nicht der Schluß gezogen werden kann, daß es seinen Kundenkreis nicht erweitern will.

Zum Begriff des Versicherungsunternehmens im Sinne des Versicherungsaufsichtsrechts gehört auch nicht, daß der Betrieb erwerbswirtschaftliche Zwecke verfolgt. Die Versicherungsaufsicht kann sich, wie das Beispiel der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit zeigt, bei nicht erwerbswirtschaftlichen Betrieben als ebenso notwendig erweisen wie bei den auf Gewinnerzielung gerichteten Unternehmen.

Für die Beurteilung der Frage, ob ein Zusammenschluß als Versicherungsunternehmen anzusehen ist, ist es auch unerheblich, ob seine Tätigkeit in einen der bekannten Versicherungszweige eingeordnet werden kann; denn es gibt keinen fest geschlossenen Kreis von Versicherungsgeschäften.

Der Kläger ist auch kein aufsichtsfreies Selbstversicherungsunternehmen. Der Kreis der Beteiligten steht nicht in solchen Beziehungen zueinander, daß man ihn wirtschaftlich als eine Einheit ansehen könnte.

2)

Die Frage, ob eine Feststellung der Aufsichtsbehörde, daß ein Unternehmen als Privatunternehmen der Aufsicht gemäß § 1 VAG unterworfen ist, auch dann, wenn das Unternehmen in Wahrheit ein öffentlich-rechtliches Wettbewerbs-Versicherungsunternehmen ist, mit der Begründung aufrechterhalten werden kann, daß solche Unternehmen auf Grund des § 2 Abs. 3 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamts für das Versicherungs- und Bausparwesen vom 31. Juli 1951 (BGBl. I S. 480) ebenfalls der Aufsicht unterliegen, kann dahingestellt bleiben; denn der Kläger ist keine Organisation des öffentlichen Rechts. Ihm ist die Eigenschaft einer Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht verliehen worden, und er hat den Charakter einer solchen Körperschaft auch nicht kraft seines Wesens. Die Ruhegehalts-Ausgleichskasse deutscher Industrie- und Handelskammern, aus der der Kläger hervorgegangen ist, war allerdings auf Grund eines Verleihungsaktes der Sächsischen Staatsregierung Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Anordnung des Reichswirtschaftsministers vom 24. März 1944 (Reichsanzeiger Nr. 76), die den Kläger ins Leben gerufen und den Übergang der Rechte und Pflichten der Ausgleichskasse auf ihn ausgesprochen hat, bestimmt demgegenüber ausdrücklich, daß der Kläger keine Körperschaft des öffentlichen Rechts sei.

Der Kläger hält diese Bestimmung, die ihm die Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts versagt, für nichtig, weil sie nur erfolgt sei, um ihn von gewissen Verpflichtungen, die den öffentlich-rechtlichen Körperschaften obliegen, insbesondere von der Anwendung des Beiträge-Gesetzes vom 24. März 1934 (RGBl. I S. 235) zu befreien. Da die Erreichung dieses Zieles nur möglich war, wenn der Kläger keinen öffentlich-rechtlichen Status hatte, kann an der Ernstlichkeit der Vorschrift, die dies aussprach, nicht gezweifelt werden.

Auch aus der Tatsache, daß die Anordnung des Reichswirtschaftsministers dem Kläger die Rechtsfähigkeit verliehen hat und daß das bürgerliche Recht (§ 21 BGB) solche Verleihung an einen nicht wirtschaftlichen Verein des Privatrechts nicht vorsieht, kann nicht hergeleitet werden, daß der Reichswirtschaftsminister trotz seiner ausdrücklichen gegenteiligen Bestimmung den Kläger als Körperschaft des öffentlichen Rechts ins Leben gerufen habe, weil er ihm anders die Rechtsfähigkeit nicht hätte verschaffen können. Diese Annahme scheitert schon daran, daß § 1 der Verordnung über die Vereinfachung und Vereinheitlichung der gewerblichen Wirtschaft vom 20. April 1942 (RGBl. I S. 189), auf dem die Gründung des Klägers beruht, den Reichswirtschaftsminister zu allen zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen Maßnahmen ermächtigte. Er war daher auch zur Verleihung der Rechtsfähigkeit an nicht wirtschaftliche Vereine, die im Zuge der Neuordnung geschaffen wurden, in Abweichung von den Vorschriften des bürgerlichen Rechts befugt.

Keines Eingehens bedarf es auf die Frage, ob gewisse Einrichtungen auch dann, wenn Gesetz und Satzung nichts darüber sagen, allein wegen der von ihnen wahrgenommenen öffentlichen Aufgaben oder der ihnen übertragenen Befugnisse Körperschaften des öffentlichen Rechts kraft ihres Wesens sein können. Der Kläger nimmt weder Aufgaben wahr, die unbedingt dem Bereich der öffentlichen Ordnung zugerechnet werden müßten, noch sind ihm öffentlich-rechtliche Befugnisse übertragen worden.

Die Tatsache, daß der Reichswirtschaftsminister im Zuge der Neugestaltung der Organisation der Wirtschaft die frühere Ruhegehalts-Ausgleichskasse deutscher Industrie- und Handelskammern aufgelöst, die Neugründung des Klägers angeordnet und sich ein Aufsichtsrecht über ihn vorbehalten hat, läßt zwar erkennen, daß der Reichswirtschaftsminister den Ausgleich der Versorgungslasten im Bereich der Organisation der gewerblichen Wirtschaft als im öffentlichen Interesse liegend angesehen hat; tatsächlich kann auch nicht bestritten werden, daß ein öffentliches Interesse an der Stetigkeit der Finanzgebarung der Industrie- und Handelskammern und an der ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Versorgungsverpflichtungen sowie daran besteht, daß sie die Auswahl ihres Personals nicht von der Rücksicht auf versorgungsmäßige Auswirkungen abhängig zu machen brauchen. Eine Aufgabe wird aber nicht dadurch zu einer öffentlichen, daß ihre ordnungsgemäße Durchführung im öffentlichen Interesse liegt. Der Kläger ist ein auf rein freiwilliger Basis beruhender Zusammenschluß von Industrie- und Handelskammern und sonstigen Wirtschaftsvereinigungen, die sich die Erfüllung gewisser privatrechtlicher Verpflichtungen ihren leitenden Angestellten gegenüber erleichtern- und sich gegen gewisse aus ihren Versorgungszusagen entstehende Risiken sichern wollen. Daß hier keine übergeordneten Zwecke der Gemeinschaft, die nur im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Organisation gelöst werden könnten, in Frage stehen, zeigt schon die Tatsache, daß es sich um keinen Zwangszusammenschluß handelt, daß Vereinigungen Mitglieder des Klägers werden können, die keinerlei öffentlich-rechtliche Funktionen ausüben, daß der Kläger ohne Mitwirkung der Aufsichtsbehörde aufgelöst werden kann und daß der Austritt aus der Vereinigung unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist. Dem Kläger sind auch keine öffentlich-rechtlichen Befugnisse eingeräumt. Die Umlagen, welche die Mitglieder des Klägers zu zahlen haben, sind keine öffentlichen Abgaben; dementsprechend ist auch ihre Einziehung im Verwaltungszwangsverfahren nicht vorgesehen. Unerfindlich ist insoweit, welche Bedeutung für diese Frage die Tatsache haben soll, daß die Satzung den ordentlichen Rechtsweg bei Streitigkeiten zwischen dem Kläger und seinen Mitgliedern ausgeschlossen und statt dessen ein Schiedsgerichtsverfahren vorgesehen hat. Die Beziehungen der Beteiligten beruhen ausschließlich auf privatrechtlicher Grundlage, auch wenn die Satzung des Klägers ministeriell genehmigt worden ist. Der Zweck des Zusammenschlusses liegt wie bei den kommunalen Schadensausgleichen in der Wahrung rein finanzieller Interessen der Beteiligten, die anderenfalls unter erhöhten Aufwendungen möglicherweise anderweit versichert werden müßten.

3)

Der Kläger kann eine Aufsichtsfreiheit auch nicht daraus herleiten, daß der Reichswirtschaftsminister ihn lediglich seiner allgemeinen Aufsicht, nicht auch der versicherungsrechtlichen Fachaufsicht unterworfen hat. Die Anordnung des Reichswirtschaftsministers sagt zu der Frage der Fachaufsicht nichts; sie enthält insbesondere keine Feststellung gemäß § 2 VAG. Der Reichswirtschaftsminister wäre für eine solche Feststellung auch nicht zuständig gewesen, da die für die Feststellung nach § 2 VAG zuständige Aufsichtsbehörde allein das Reichsaufsichtsamt für Privatversicherung war. Er ist auch durch die Verordnung zur Vereinheitlichung der Versicherungsaufsicht vom 28. Februar 1943 (RGBl. I S. 133) und die Verordnung über die Durchführung dieser Verordnung vom 22. Juni 1943 (RGBl. I S. 363) nicht zur Aufsichtsbehörde für Privatversicherungsunternehmen geworden. Dementsprechend ist es auch unerheblich, daß der Reichswirtschaftsminister in einem Bescheid vom 7. Juli 1943 die Auffassung vertreten hat, daß eine versicherungsfachliche Aufsicht über den Kläger ausscheide, weil es sich bei ihm nicht um eine Versicherungseinrichtung handele; dieser Bescheid ist zudem vor der Bildung des Klägers, durch die Anordnung vom 24. März 1944 ergangen; sein Inhalt ist bei und nach der Bildung des Klägers nicht in rechtsverbindlicher Form verlautet worden. Im übrigen hat der Senat in einem Urteil vom 22. März 1956 (BVerwGE 3, 217) ausgesprochen, daß eine Feststellung nach § 2 VAG, wenn sie fehlerhaft war, keine bindende Wirkung hat und eine erneute Entscheidung über die Aufsichtspflicht erlaubt. Da der Kläger inzwischen eine weitgehende Veränderung seines Mitgliederbestandes erfahren hat, könnte er sich gegenüber einer neuen Prüfung der Frage der Aufsichtspflichtigkeit auch nicht mit Erfolg auf Treu und Glauben berufen.

Da die Unterstellung des Klägers unter die Versicherungsaufsicht gesetzlich begründet ist, ist die Inanspruchnahme der Aufsicht über ihn auch nicht von einer Zustimmung des Bundeswirtschaftsministers als Funktionsnachfolgers des für die Gründungsanordnung verantwortlichen Reichswirtschaftsministers abhängig.

4)

Schließlich kann auch der Auffassung des Klägers nicht beigepflichtet werden, daß er der Versicherungsaufsicht deshalb nicht unterliege, weil nach der Art seines Geschäftsbetriebes kein Bedürfnis für eine solche Aufsicht bestehe. Richtig ist zwar, daß die Versicherungsaufsicht unter gewerbepolizeilichen Gesichtspunkten zum Schütze der Versicherten geschaffen worden ist. Daraus kann aber nicht hergeleitet werden, daß Unternehmen, die Versicherungsgeschäfte betreiben, von der Aufsicht befreit seien, wenn bei ihnen ein solches Schutzbedürfnis nicht besteht. Der Gesetzgeber hat die private Versicherungswirtschaft ganz allgemein der Fachaufsicht unterworfen und sich selbst das Recht zur Freistellung bestimmter Versicherungszweige oder auch einzelner Versicherungsunternehmen von der Aufsicht vorbehalten. Auch unter der Herrschaft des Grundgesetzes ist eine andere Auslegung nicht geboten. Art. 12 Abs. 1 GG läßt allgemein die Berufsausübung einschränkende Regelungen zu, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls dies als zweckmäßig erscheinen lassen. Daß sich die allgemeine Unterstellung der privaten Versicherungsunternehmen unter die Versicherungsaufsicht unter diesem Gesichtspunkt rechtfertigen läßt, bedarf keiner näheren Darlegung. Wenn derartige Regelungen auch nicht weiter gehen dürfen, als dies von der Sache her geboten ist, so bedeutet dies doch nicht, daß sie den Besonderheiten jedes einzelnen Falles Rechnung tragen müßten. Der Begriff der Regelung läßt dem Gesetzgeber vielmehr einen gewissen Spielraum, der ihm die einheitliche Gestaltung bestimmter Lebensbereiche ermöglicht. Unter diesem Gesichtspunkt können keine Bedenken gegen die Vorschrift des § 1 VAG erhoben werden.

Im übrigen besteht aber auch nicht die völlige Gewißheit, daß der Kläger die Versicherungslast stets von sich abwälzen kann. Wenn auch die Mitglieder der Industrie- und Handelskammern letztlich voll für die finanziellen Verpflichtungen der Kammern aufzukommen haben (vgl. § 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 [BGBl. I S. 920]), so ist doch keine Gewähr dafür gegeben, daß die anderen Mitglieder des Klägers ihre Mitgliedsbeiträge stets aufbringen können. Aus der Satzung ergibt sich nichts dafür, daß sich die Umlagen der zahlungsfähigen Mitglieder entsprechend erhöhen, wenn einzelne andere Mitglieder zahlungsunfähig werden sollten. Es ist also nicht gesichert, daß, wenn das Guthaben eines zahlungsunfähigen Mitglieds aufgezehrt ist, diejenigen Mitglieder, die eine überdurchschnittliche Versorgungslast haben, hiervon stets in vollen Umfange entlastet werden können. Weiter könnten die Belange der Beteiligten gefährdet werden, wenn der Kläger auf Grund des § 18 der Satzung in größerem Umfange Versorgungsverpflichtungen, für die er an sich nicht einzustehen hat, gegen unzureichende Sonderzahlungen zum Ausgleich übernähme.

Eine Gefährdung der Ansprüche der Beteiligten könnte sich weiter auch dann ergeben, wenn der Kläger keine ausreichenden Liquiditätsreserven halten sollte. Bei einem schnellen Steigen der Versorgungsfälle kann der Kläger unter Umständen die Versorgungsleistungen nicht ordnungsgemäß, insbesondere nicht rechtzeitig erbringen, wenn er zu geringe Vorschüsse erhoben oder sie spekulativ angelegt hat.

Weiter kann auch die Anforderung überhöhter Umlagen ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde gebieten. Zu der ihr obliegenden Wahrung der Belange der Versicherten (vgl. §§ 8 Abs. 1 Nr. 2 und 81 VAG) gehört auch die Verhinderung ungerechtfertigter Belastungen der Versicherten. Stimmt der Kassenausschuß einer sachlich nicht gebotenen Erhöhung der Umlagen zur Verstärkung der Reservenbildung zu, so kann sich das einzelne Mitglied dagegen allein nicht wehren. Ein Einwirkungsrecht auf die Geschäftsführung steht ihm nicht zu, soweit es nicht im Kassenausschuß vertreten ist. In der Hauptversammlung kann es nur der Entlastung des nach § 22 der Satzung für die Festsetzung der Umlage zuständigen Kassenausschusses widersprechen. Ein Ausscheiden aus dem Verein ist nur aus wichtigen Gründen (§ 14 Abs. 1 der Satzung) möglich, vielfach aber auch nicht zumutbar. In allen diesen Fällen besteht keine Kompetenz der allgemeinen Staatsaufsicht, die nur gegen Verletzungen von Gesetz und Satzung einschreiten kann.

Wenn der Kläger auch nur beschränkte Risiken zu tragen hat und wenn es auch nicht sonderlich wahrscheinlich ist, daß er unzureichende Liquiditätsreserven bilden oder ungerechtfertigt hohe Umlagen erheben wird, wenn also das Schutzbedürfnis seiner Mitglieder nur äußerst gering sein dürfte - dies um so mehr, als seine Mitglieder erfahrene Wirtschaftsorganisationen sind, die den Betrieb durch eigene Aufsichtsorgane überwachen und darin auch noch von der allgemeinen Staatsaufsicht unterstützt werden -, so bleiben doch für die Fachaufsicht in einem beschränkten Umfang Betätigungsmöglichkeiten. Der Senat kann die Entscheidung darüber, ob ein Versicherungsunternehmen der Versicherungsaufsicht unterliegt oder nicht, jedenfalls nicht darauf abstellen, ob die Gefahren im einzelnen Fall seiner Ansicht nach praktisch bedeutungslos sind; es ist Sache des Gesetzgebers, Versicherungsunternehmen, die ihm nicht schutzbedürftig erscheinen, von der Aufsicht freizustellen, so wie dies u.a. bei den kommunalen Schadensausgleichen geschehen ist.

Für die Entscheidung über die Aufsichtspflicht ist schließlich auch unerheblich, welche Auswirkungen die Unterstellung unter die Versicherungsaufsicht für die künftige Gestaltung des Geschäftsbetriebes des Klägers haben kann und zu welchen Eingriffen die Aufsichtsbehörde dem Kläger gegenüber befugt ist.

Die Revision mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).