I.

Der Kläger stand bis einschließlich Dezember 1954 als Zollamtmann bei dem Hauptzollamt D... in F... im Bundesdienst. Er wurde nach zunächst auftragsweiser Wahrnehmung der Geschäfte des Leiters der Oberfinanzkasse F... an diese Dienststelle mit Wirkung vom 1. Januar 1955 durch Verfügung des Beklagten vom 19. Januar 1955 versetzt. Durch Ernennungsurkunde des Hessischen Ministers der Finanzen vom 15. Februar 1955 wurde er zum Zollamtmann im Landesdienst ernannt und durch Erlaß vom selben Tage in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 3 b eingewiesen. Durch Verfügung der Oberfinanzdirektion F... vom 24. Februar 1955 wurde er zum Leiter der Oberfinanzkasse der Oberfinanzdirektion F... bestellt.

Der Beklagte beförderte den Kläger durch Urkunde vom 28. Juli 1955 im Einvernehmen mit dem Hessischen Minister der Finanzen zum Zollrat und wies ihn durch Verfügung vom 4. August 1955 in eine freie Zollrat-Stelle der Besoldungsgruppe A 2 d der Bundesfinanzverwaltung ein. Die Ernennungsurkunde und die Einweisungsverfügung des Beklagten wurden dem Kläger gleichzeitig mit einer entsprechenden Ernennungsurkunde des Landes H... am 9. August 1955 ausgehändigt.

Einen Antrag des Klägers vom 22. Dezember 1955, seine Bezüge "einschließlich anderer Aufwendungen" nach den Vorschriften des Bundes berechnen und auszahlen zu lassen, hat der Beklagte durch Erlaß vom 13. August 1956 mit der Begründung abgelehnt, nach §§ 5 Abs. 2 und 10 Abs. 2 des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 (BGBl. S. 448) - FVG - seien die Oberfinanzpräsidenten und die Leiter der Oberfinanzkasse sowohl Landesbeamte als auch Bundesbeamte. Während in § 5 Abs. 3 FVG ausdrücklich bestimmt sei, daß die Bezüge der Oberfinanzpräsidenten sich nach den Vorschriften des Landes richteten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehöre, fehle zwar eine entsprechende Vorschrift für die Leiter der Oberfinanzkasse. Diese Gesetzeslücke sei jedoch im Wege der Auslegung dahin zu schließen, daß angesichts der gleichartigen Gestaltung der Rechtsstellung beider Beamten im Finanzverwaltungsgesetz auch die Bezüge des Leiters der Oberfinanzkasse sich nach den für den Bezirk der Oberfinanzdirektion maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften zu richten hätten.

Die Klage mit dem Antrage,

den Beklagten für verpflichtet zu erklären, seine Dienstbezüge einschließlich Trennungsentschädigung, Beihilfen und Essenszuschüssen nach dem für Bundesbeamte geltenden Recht zu zahlen,

hat das Landesverwaltungsgericht Köln durch Urteil vom 29. Oktober 1957 mit folgender Begründung abgewiesen:

Nach §§ 5 Abs. 2 und 10 Abs. 2 FVG seien die Oberfinanzpräsidenten und Leiter der Oberfinanzkassen sowohl Landesbeamte als auch Bundesbeamte. Die Bezüge der Oberfinanzpräsidenten richteten sich gemäß § 5 Abs. 3 FVG nach den Vorschriften des Landes, zu dem der Oberfinanzbezirk gehöre. Für die Leiter der Oberfinanzkassen enthalte das Gesetz keine entsprechende Vorschrift. Jedoch sei in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Ersten Verwaltungsanordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 23. November 1950 (MinBlFin. 1950 S. 642) - 1. DAFVG - bestimmt, daß sich die Bezüge der Leiter der Oberfinanzdirektion ebenfalls nach den Vorschriften des Landes richten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehöre.

Liese Regelung bilde zwar keine rechtliche Grundlage für die Berechnung der Bezüge der Leiter der Oberfinanzkassen. Denn nach § 40 FVG sei die Bundesregierung nur ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Gesetzes erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Sie könne also nicht ergänzende Vorschriften erlassen. Indessen bestehe bezüglich der Regelung der Besoldung der Leiter der Oberfinanzkassen offensichtlich eine Gesetzeslücke. Diese Lücke müsse im Wege der Analogie dahin geschlossen werden, daß die für die Besoldung der Oberfinanzpräsidenten geltenden Vorschriften auch auf die Leiter der Oberfinanzkassen anzuwenden seien. Anderenfalls würde es an einer Rechtsgrundlage für die Besoldung der Leiter der Oberfinanzkassen überhaupt fehlen. Es sei nicht etwa von dem früheren Rechtsstand der betreffenden Beamten auszugehen, weil sie diesen Rechtsstand verloren hätten und nunmehr den völlig neuen Rechtsstand besäßen, gleichzeitig Landes- und Bundesbeamte zu sein. Im übrigen sei auch nicht einzusehen, aus welchem Grunde für die Berechnung der Bezüge der Leiter der Oberfinanzkassen andere Vorschriften gelten sollten als für die Oberfinanzpräsidenten, obwohl sie den gleichen Rechtsstand besäßen. Diese Regelung stelle die betreffenden Beamten keineswegs in jedem Falle schlechter, weil die Besoldungsregelung der Landesbeamten häufig günstiger sei als die der entsprechenden Bundesbeamten.

Der Kläger hat unter Übergehung der Berufungsinstanz Revision (Sprungrevision) eingelegt. Zur Begründung macht die Revision geltend:

Für einen Analogieschluß sei kein Raum. Der Kläger sei aus dem Bundeszolldienst hervorgegangen und sei Zollrat mit Planstelle im Bundesdienst. Nur dort, nicht dagegen im Landesdienst, gebe es die Stellung eines Zollrats.

Es widerspreche dem Gleichheitssatz, daß die Leiter der Oberfinanzkassen je nach den Regelungen des Landes, in dem sich ihre Dienststelle befinde, verschiedene Bezüge erhielten.

Im Falle des Klägers seien die Bezüge nach Landesrecht ungünstiger als die vergleichbaren bundesrechtlichen Bezüge. Mangels einer Rechtsgrundlage für diese Verschlechterung seiner Bezüge müsse er weiterhin Bezüge nach Bundesrecht erhalten.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Parteien sind mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.

II.

Die Entscheidung kann gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - ohne mündliche Verhandlung ergehen.

Die zulässige Revision ist unbegründet.

Der Revision ist zwar einzuräumen, daß das Gesetz über die Finanzverwaltung für die Leiter der Oberfinanzkassen - anders als in § 5 Abs. 3 FVG für die Oberfinanzpräsidenten - nicht die Regelung getroffen hat, daß die Bezüge sich nach den Vorschriften des Landes richten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört. Es mag auch, wie die Revision meint, zweifelhaft sein, ob die der Bundesregierung durch § 40 FVG erteilte Ermächtigung, mit Zustimmung des Bundesrats die zur Durchführung des Gesetzes über die Finanzverwaltung, insbesondere die zur Überleitung der Behördenorganisation erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der 1. DAFVG getroffene Regelung deckt, daß die Bezüge des Leiters der Oberfinanzkasse sich in entsprechender Anwendung des in § 5 Abs. 3 FVG ausgesprochenen Grundsatzes nach den Vorschriften des Landes richten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört. Dem Landesverwaltungsgericht ist jedoch darin beizupflichten, daß das Gesetz über die Finanzverwaltung bezüglich der Regelung der Bezüge der Leiter der Oberfinanzkassen eine echte Lücke aufweist und daß diese unter Berücksichtigung der in § 5 Abs. 3 FVG getroffenen Regelung auszufüllen ist.

Eine vom Richter ausfüllbare - echte - Lücke des Gesetzes liegt dann vor, wenn der Schluß gerechtfertigt ist, der Gesetzgeber würde einen Fall, wenn er an ihn gedacht hätte, in einem bestimmten Sinne, etwa entsprechend der Regelung eines sachverhaltlich oder rechtlich vergleichbaren Falles, geregelt haben (vgl. BVerwGE 2, 10 [12/13]; 8, 239 [243]; 8, 245 [249]). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.

Daß das Gesetz über die Finanzverwaltung bezüglich der Dienstbezüge der Leiter der Oberfinanzkassen eine ausfüllbare Gesetzeslücke in dem vorbeschriebenen Sinne aufweist, wird bereits durch den Wortlaut des Gesetzes nahegelegt. Dieser stimmt, soweit er die Oberfinanzpräsidenten und die Leiter der Oberfinanzkassen betrifft, weitgehend überein. Ebenso wie der Oberfinanzpräsident (§ 5 Abs. 2 Satz 1 FVG) ist der Leiter der Oberfinanzkasse (§ 10 Abs. 2 Satz 1 FVG) "sowohl Bundesbeamter als auch Landesbeamter". Nach § 11 Satz 2 FVG werden die Bezüge nicht nur der Oberfinanzpräsidenten, sondern auch der Leiter der Oberfinanzkassen "vom Bund und vom Land je zur Hälfte getragen". Lediglich die Regelung des § 5 Abs. 3 FVG, nach der die Bezüge der Oberfinanzpräsidenten sich nach den Vorschriften des Landes richten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört, fehlt in § 10 FVG.

Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes über die Finanzverwaltung - wie sie sich nach den Gesetzgebungsmaterialien darstellt - bestätigt, daß das Fehlen einer § 5 Abs. 3 FVG entsprechenden Regelung in § 10 FVG lediglich auf ein redaktionelles Versehen zurückzuführen ist. Dieses Versehen hat seine Ursache darin, daß nach § 11 Abs. 1 Satz 2 des Regierungsentwurfs zu dem Gesetz über die Finanzverwaltung (Bundestagsdrucksache Nr. 697/1. Wahlperiode vom 11. März 1950 S. 4) die Leiter der Oberfinanzkassen "dem Wunsch der Länder entsprechend" (vgl. a.a.O. S. 17 Begründung zu § 11) Landesbeamte sein sollten, bei deren Bestellung allerdings der Bundesminister der Finanzen mitwirken sollte. Bei einer solchen Regelung, die keinen Zweifel darüber hätte aufkommen lassen, nach welchem Recht die Leiter der Oberfinanzkassen zu besolden sind, hätte sich eine Vorschrift des Inhalts erübrigt, daß die Bezüge des Leiters der Oberfinanzkassen sich nach den Vorschriften des Landes richten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört. Erst in dem "Mündlichen Bericht" des Bundestagsausschusses für Finanz- und Steuerfragen vom 27. April 1950 (Bundestags-Drucksache Br. 888/ 1. Wahlperiode S. 3) wurde zu § 11 Abs. 2 des Gesetzentwurfs die Änderung vorgeschlagen, auch den Leiter der Oberfinanzkasse mit der Doppeleigenschaft eines Bundes- und Landesbeamten auszustatten (vgl. auch Bundestags-Drucksache Nr. 931/1. Wahlperiode vom 11. Mai 1950 § 11 Abs. 2 des Entwurfs). Dementsprechend wurde die in § 12 Satz 2 des Entwurfs bis dahin nur für die Bezüge der Oberfinanzpräsidenten getroffene Regelung, daß sie vom Bund und vom Land je zur Hälfte zu tragen seien, auch auf die Bezüge der Leiter der Oberfinanzkassen erstreckt (Bundestags-Drucksache Nr. 888/1. Wahlperiode S. 9). Offensichtlich übersehen wurde - möglicherweise im Vertrauen auf den in der Begründung zu dem Regierungsentwurf des Gesetzes (Bundestags-Drucksache Nr. 697/1. Wahlperiode S. 15 zu § 6 Abs. 2 Satz 3) gerade in diesem Zusammenhang anklingenden Vorbehalt zugunsten des "künftigen Beamtenrechts" - eine Ergänzung des § 11 des Entwurfs durch die § 6 Abs. 2 des Entwurfs entsprechende Regelung, daß die Bezüge des Oberfinanzkassenleiters sich nach den Vorschriften des Landes richten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört.

Die Überzeugung des Landesverwaltungsgerichts, der Gesetzgeber würde ohne das vorerörterte Versehen die Regelung, daß die Bezüge sich nach Landesrecht bestimmen, ebenso wie in § 5 Abs. 3 FVG für die Oberfinanzpräsidenten auch in § 10 FVG für die Leiter der Oberfinanzkassen getroffen haben, erachtet der erkennende Senat hiernach für gerechtfertigt.

Übrigens enthielt bereits § 38 Abs. 1 Satz 4 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) - DBG - den Grundsatz, daß ein Beamter, der gleichzeitig mehrere Ämter innehat, die nicht im Verhältnis von Haupt- und Nebenamt stehen, Dienstbezüge - nach Bestimmung der für das Finanzwesen allgemein zuständigen obersten Behörde des Dienstherrn - nur aus einem Amt erhält. Dieser Grundsatz wurde bereits unter der Herrschaft des Deutschen Beamtengesetzes auch auf den fall erstreckt, daß ein Beamter mehrere Ämter bei verschiedenen Dienstherrn bekleidet und in einem Doppelbeamtenverhältnis steht (vgl. Fischbach, Deutsches Beamtengesetz, 1951, Erl. XII zu § 38). Er wurde in § 83 Abs. 3 des Bundesbeamtengesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 551) - BBG - ohne die einschränkenden Worte "in der Besoldungsordnung vorgesehene" übernommen mit der Maßgabe, daß der Beamte, der mit Genehmigung der obersten Dienstbehörde gleichzeitig mehrere besoldete Ämter innehat, die nicht im Verhältnis von Haupt- und Nebenamt stehen, Dienstbezüge nach Bestimmung des Bundesministers der Finanzen nur aus einem Amt erhält, wenn nicht einheitliche Dienstbezüge vorgesehen sind, und daß der Bundesminister der Finanzen diese Bestimmung im Einvernehmen mit der nach Landesrecht zuständigen Stelle zu treffen hat, wenn eines der Ämter dem Landesdienst oder dem Dienst einer der Landesaufsicht unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts angehört. Schließlich ist in § 49 Satz 2 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) ganz allgemein bestimmt, daß ein Beamter, der mit Genehmigung des Dienstherrn gleichzeitig mehrere Ämter bei demselben oder bei verschiedenen Dienstherren innehat, die Dienst- oder Amtsbezüge nur aus einem Amt erhält, wenn nicht (ohnedies) einheitliche Dienst- oder Amtsbezüge vorgesehen sind. Im Lande Hessen gilt gemäß § 69 Abs. 3 des Hessischen Beamtengesetzes in der Fassung vom 11. November 1954 (GVBl. S. 239 [249]) die gleiche Regelung wie im Bund.

Aus dieser Rechtsentwicklung war dem Bundesgesetzgeber der Grundsatz geläufig, daß der Beamte, der zwei Ämter innehat, nur aus einem Amt nach Bestimmung der zuständigen Behörde des Dienstherrn oder der beteiligten Dienstherren zu besolden ist. Dieser beamtenrechtliche Grundsatz enthält - wie das Reichsgericht ausgeführt hat (RG in JW 1937 S. 937) - einen "Rechtsgedanken von allgemeiner Bedeutung". Hiernach ist die Schlußfolgerung begründet, daß der Bundesgesetzgeber ohne das oben festgestellte Versehen in § 10 FVG - ebenso wie zuvor in § 5 Abs. 3 FVG für die Oberfinanzpräsidenten - auch für die Leiter der Oberfinanzkassen die Regelung getroffen hätte, daß diese ihre Bezüge nach den Vorschriften des Landes erhalten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört. Die Auslegung des Gesetzes über die Finanzverwaltung durch das Gericht des ersten Rechtszuges erweist sich hiernach als rechtsfehlerfrei.

Die somit gebotene Entscheidung, daß nach § 10 FVG auch die Leiter der Oberfinanzkassen ihre Bezüge nach den Vorschriften des Landes erhalten, zu dem der Oberfinanzbezirk gehört, beschränkt sich nicht auf die "Dienstbezüge" im engeren Sinne, d.h. auf die dem Beamten auf Grund des von ihm bekleideten Amtes zustehenden regelmäßig wiederkehrenden Geldleistungen. Zwar werden mit diesem Begriff in der Regel nur die eben angeführten Geldleistungen gekennzeichnet (vgl. Bursche-Woothke, Bundesbesoldungsrecht, 1955, S. 39 Fußnote 79; Anz. u.A., Das Besoldungsrecht des Bundes, 1958, Erl. 2 Abs. 1 Satz 1 zu § 1 BBesG). Keineswegs selten erfaßt jedoch der Gesetzgeber mit dem Begriff "Dienstbezüge" sämtliche Geldleistungen auf Grund des von dem Beamten bekleideten Amtes, also auch die dem Beamten während seines Dienstes von Fall zu Fall zufließenden Leistungen des Dienstherrn, die einen Ersatz der ihm aus dienstlichem Anlaß entstandenen Unkosten (Umzugskosten, Trennungsentschädigung) oder eine geregelte Zuwendung auf Grund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (Beihilfe, Unterstützungen) oder eine Dienstaufwandentschädigung darstellen können (z.B. Nr. 116 a Abs. 2 der Besoldungsvorschriften vom 12. März 1928 [RBB S. 33] in der Fassung vom 15. Mai 1940 [RBB S. 139]; Bursche-Woothke, Bundesbesoldungsrecht, 1955, S. 341 Fußnote 117; § 87 Abs. 2 BBG; Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Erl. II Satz 1 zu § 87; Fischbach, Bundesbeamtengesetz, 1956, Erl. III zu § 83). Abgesehen davon, daß in § 5 Abs. 3 FVG nicht der Begriff "Dienstbezüge", sondern der Begriff "Bezüge" verwendet wird, dementsprechend also bei der erforderlichen Ergänzung des § 10 FVG der Begriff "Bezüge" - nicht "Dienstbezüge" - in diese Vorschrift einzubeziehen ist, ergibt sich aus dem Zweck der in Rede stehenden Vorschriften, daß der Gesetzgeber sämtliche geldlichen Leistungen auf Grund des von dem Oberfinanzpräsidenten oder Leiter der Oberfinanzkasse bekleideten Amtes erfassen wollte.

Die sowohl dem Oberfinanzpräsidenten (§ 5 Abs. 2 Satz 1 FVG) als auch dem Leiter der Oberfinanzkasse (§ 10 Abs. 2 Satz 1 FVG) zugewiesene Doppeleigenschaft eines Bundes- und eines Landesbeamten beruht auf der Wahrnehmung von zwei Ämtern, nämlich der Wahrnehmung eines der Bundesfinanzverwaltung und eines der Landesfinanzverwaltung angehörenden Aufgabenbereichs (vgl. § 6, § 10 Abs. 3 FVG). Vorbehaltlich einer - wie hier - ordnungsgemäßen Durchführung der Ernennungen seitens des Bundes und des Landes befindet sich jeder dieser Beamten in einem voll ausgebildeten Beamtenverhältnis sowohl zum Bund als auch zum Land. Dieser Doppelstatus eines Bundes- und Landesbeamten würde zur Folge haben, daß die betroffenen leitenden Beamten der Finanzverwaltung ihre besoldungsrechtlichen Ansprüche wahlweise gegen die Bundesrepublik, gegen das betroffene Land oder sogar gegen beide Dienstherren zugleich geltend machen könnten, wenn es an einer diese rechtlichen Möglichkeiten einschränkenden gesetzlichen Regelung fehlen würde. Das hiernach - und durch den schon angeführten beamtenrechtlichen Grundsatz, daß der Beamte, der zwei Ämter innehat, nur aus einem Amt nach Bestimmung der zuständigen Behörde des Dienstherrn oder der beteiligten Dienstherren zu besolden ist - begründete Bedürfnis nach einer die aufgezeigten rechtlichen Möglichkeiten einschränkenden gesetzlichen Regelung besteht nicht nur für die "Dienstbezüge" im engeren Sinne, sondern ebenso für alle übrigen im Beamtenverhältnis wurzelnden Bezüge der Gebührnisse. Dem Zweck der Regelung des § 5 Abs. 3 FVG und des nach dem Vorbild dieser Vorschrift ergänzten § 10 FVG, die bezüglich der besoldungsrechtlichen Grundlagen der "Bezüge" bestehende Rechtsunsicherheit und die aus ihr folgende Möglichkeit ungerechtfertigter Doppelleistungen zu beseitigen, entspricht es, dem Begriff "Bezüge" im Sinne dieser Vorschriften außer den "Dienstbezügen" im oben bezeichneten engeren Sinne auch alle sonstigen dem Beamten auf Grund gesetzlichen Anspruchs oder Ermessensentscheidung gebührenden Leistungen seines Dienstherrn zuzurechnen.

Da Art. 3 des Grundgesetzes nicht gebietet, daß die Beamten eines Landes - zu denen infolge seines Doppelstatus auch der Kläger gehört - besoldungsrechtlich den Beamten aller übrigen Länder gleichzustellen sind, kann schließlich, entgegen dem Revisionsvorbringen, auch der Gleichheitssatz des Art. 3 des Grundgesetzes nicht verletzt sein.

Nach alledem hat der Kläger gegen den Beklagten nicht den mit seiner Verpflichtungsklage geltend gemachten Rechtsanspruch auf Zahlung "seiner Dienstbezüge einschließlich Trennungsentschädigung, Beihilfen und Essenszuschüssen nach dem für Bundesbeamte geltenden Recht". Mit Recht hat somit das Landesverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die gegen dieses Urteil eingelegte Revision ist deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.