I.

Nach den vom Stadtrat der beklagten Stadt beschlossenen Richtlinien über die Vergünstigungen für Gehbehinderte bei Benutzung der städtischen Straßenbahn vom 1. Mai 1954 erhalten außer den Schwerbeschädigten auch die in der beklagten Stadt wohnhaften Beschädigten oder Körperbehinderten mit einer anerkannten Gehbehinderung von mindestens 30 % und einem monatlichen Bruttoeinkommen - ohne Geschädigtengebührnisse und Kinderzulagen - bis zu 400 DM Fahrpreisvergünstigungen bei Benutzung der städtischen Straßenbahn. Die Vergünstigungen werden nur auf Antrag gewährt, der an die Direktion des Sozialamts unter Vorlage des Nachweises über die Beschädigung oder Behinderung zu richten ist. Die Gehbehinderung und ihr Ausmaß ist, soweit sie nicht aus Rentenbescheiden oder ähnlichen Unterlagen - z.B. einer Bescheinigung des Gesundheitsamtes - zu ersehen ist, durch den städtischen Vertrauensarzt festzustellen. Die Direktion der Sozialverwaltung der beklagten Stadt hat erforderlichenfalls Einsicht in die Versorgungs- oder Rentenakten zu nehmen oder ein vertrauensärztliches Gutachten zu erheben. Die Fahrkarten werden vom Sozialamt ausgegeben. Die für die Vergünstigungen entstehenden Kosten werden vom Sozialamt mit den Stadtwerken nach den jeweils gültigen Tarifen verrechnet.

Der Antrag der Klägerin auf Gewährung solcher Vergünstigungen wurde vom Sozialamt der beklagten Stadt abgewiesen, weil der Vertrauensarzt eine 30 %ige Gehbehinderung nicht habe feststellen können. Der Einspruch der Klägerin war ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab, weil der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei. Dieser Auffassung trat das Berufungsgericht bei und wies die Berufung zurück: Die rechtlichen Beziehungen zwischen der städtischen Straßenbahn und ihren Benutzern seien privatrechtlicher Art, auch wenn die Benutzer vergünstigt befördert würden. Hieran sei auch durch die Richtlinien über die Vergünstigungen und die Einschaltung des städtischen Sozialamts nichts geändert worden; denn dem Sozialamt seien die Verhältnisse der meisten Antragsteller bereits bekannt. Es entspreche deshalb nur den Grundsätzen ordnungsgemäßer Verwaltung, wenn ein städtisches Amt mit der Durchführung von Aufgaben der Stadtwerke betraut werde.

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin die vom Revisionsgericht zugelassene Revision ein und beantragte, das Berufungsurteil aufzuheben und den Rechtsstreit an die Vorinstanz zurückzuverweisen. In der Begründung rügte sie insbesondere die Verletzung der Vorschriften über den Verwaltungsrechtsweg.

Die beklagte Stadt beantragte, die Revision zurückzuweisen, weil das angefochtene Urteil zutreffend sei.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligte sich am Verfahren und bejahte den Verwaltungsrechtsweg.

II.

Die Revision ist begründet.

Nach § 22 des bad.-württ. Verwaltungsgerichtsgesetzes und nach § 40 VwGO ist der Rechtsweg zu den allgemeinen Verwaltungsgerichten in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, es sei denn, daß die Zuständigkeit eines anderen Gerichtszweiges begründet ist. Mit. Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß für die Entscheidung des vorliegenden Falles weder die Verfassungsgerichte noch die Gerichte eines anderen Gerichtszweiges kraft ausdrücklicher Zuweisung zuständig sind. Zutreffend hat deshalb das Berufungsgericht untersucht, ob das umstrittene Rechtsverhältnis dem privaten oder dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist. An dem Rechtsverhältnis Ist außer der Klägerin das Sozialamt der beklagten Stadt beteiligt, eine städtische Behörde, die hoheitliche Aufgaben, insbesondere die Pflichtaufgaben, der Fürsorge nach §§ 1 ff. der Verordnung über die Fürsorgepflicht in der Fassung vom 27. Februar 1957 (BGBl. I S. 147, 149) im Rahmen öffentlicher Rechtsverhältnisse zu erfüllen hat. In einem solchen Falle gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 7, 180 [181]) dem öffentlichen Recht solche Verwaltungsmaßnahmen an, die der Träger öffentlicher Verwaltung in Ausübung hoheitlicher Rechte und Pflichten trifft, nicht aber solche, die sich aus der Teilnahme der öffentlichen Hand am allgemeinen Rechts- und Wirtschaftsverkehr ergeben. Mit Recht ist das Berufungsgericht auch davon ausgegangen, daß hier nicht ohne weiteres ersichtlich ist, daß die Beklagte durch den Abschluß von privatrechtlichen Rechtsgeschäften, z.B. von Miet-, Kauf- oder Dienstverträgen, am allgemeinen Rechts- und Wirtschaftsverkehr teilnimmt. Es muß deshalb geprüft werden, welche Aufgaben das Sozialamt der beklagten Stadt bei der Gewährung von Verkehrsvergünstigungen erfüllt.

Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung darauf abgestellt, daß die beklagte Stadt das Rechtsverhältnis zwischen der städtischen Straßenbahn und ihren Benutzern privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich gestalten könne und im vorliegenden Fall privatrechtlich gestaltet habe, und schließt daraus auf die privatrechtliche Natur der Gewährung von Verkehrsvergünstigungen. Dem Einwand, daß in einem solchen Falle Organe der städtischen Straßenbahn über die Vergünstigungen zu entscheiden haben müßten, begegnet das Berufungsgericht mit der Begründung, daß das Sozialamt die meisten Begünstigten bereits kenne, daß es der Stadtverwaltung überlassen bleiben müsse, im Rahmen einer ordnungsgemäßen Verwaltung anstelle der Stadtwerke eine andere unterrichtete Dienststelle der Stadtverwaltung einzuschalten, und daß dadurch jedenfalls der privatrechtliche Charakter der Vergünstigungen nicht geändert werde.

Dieser Auffassung kann nicht ohne weiteres beigepflichtet werden. Das Berufungsgericht hätte in Betracht ziehen sollen, daß die Gewährung von Fahrgeld an Hilfsbedürftige - jedenfalls im Rahmen des notwendigen Lebensbedarfs nach § 6 Abs. 1 Buchst. a der Reichsgrundsätze über. Voraussetzung, Art und. Maß der öffentlichen Fürsorge in der Fassung vom 4. Juli 1957 (BGBl. I S. 693) - RGr. - eine Pflichtaufgabe der Fürsorgeträger ist und daß die Gewährung von Verkehrsvergünstigungen der hier umstrittenen Art, wenn vielleicht auch nicht zu den Pflichtaufgaben der Fürsorgeträger, so doch jedenfalls zu den freiwillig übernommenen Leistungen im Rahmen des § 35 RGr. gehören kann. Dieser Gesichtspunkt durfte insbesondere deshalb nicht außer Betracht bleiben, weil solche freiwilligen Fürsorgemaßnahmen nach den Grundsätzen des Fürsorgerechts, mithin regelmäßig im Rahmen öffentlicher Rechtsverhältnisse zu gewähren sind.

Die beklagte Stadt hat weder in den Beförderungsbedingungen noch in den Richtlinien über die Vergünstigungen für gehbehinderte Benutzer der Straßenbahn vom 1. Mai 1954 eindeutig festgelegt, ob es sich um eine Wohlfahrtsmaßnahme der städtischen Straßenbahn oder um eine freiwillige Fürsorgeleistung nach § 35 RGr. handeln soll. Es kommt mithin auf die Ausgestaltung im einzelnen an. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Einschaltung der Fürsorgebehörde allein schon die Annahme rechtfertigt, daß es sich um freiwillige Fürsorgeleistungen nach § 35 RGr. handelt. Denn aus §§ 4 ff. der Richtlinien ergibt sich, daß die Sozialbehörde der beklagten Stadt selbständig über die Anträge zu entscheiden hat, ohne im Einzelfall an Weisungen der städtischen Straßenbahn gebunden zu sein, und daß die Kosten mit der städtischen Straßenbahnverwaltung zu verrechnen, mithin endgültig aus Fürsorgermitteln der beklagten Stadt zu tragen sind. Bei einer solchen Ausgestaltung muß in der Regel auf freiwillige Fürsorgeleistungen im Sinne des § 35 RGr., sonach auf die öffentlich-rechtliche Natur des Streitverhältnisses geschlossen werden, insbesondere, wenn der vom Bundesgerichtshof (BGHZ 4 S. 266) festgehaltene allgemeine Verwaltungsgrundsatz berücksichtigt wird, "daß eine Behörde bei der Erfüllung typischer Aufgaben aus dem Bereich der ihr übertragenen Hoheitsbefugnisse in der Regel auch in Ausübung dieser hoheitlichen Befugnisse tätig wird und sich dabei öffentlich-rechtlicher Maßnahmen bedient".

Das Berufungsgericht hat seine Auffassung von der privatrechtlichen Natur des Streitgegenstandes ferner damit begründet, daß die Richtlinien vom 1. Mai 1954 nicht als öffentlich-rechtliche Normen anzusehen seien, die dem in ihnen gekennzeichneten Personenkreis ein subjektiv-öffentliches Recht oder wenigstens einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gewähren, und hierzu ausgeführt, die Richtlinien seien weder Rechtsverordnung noch Satzung noch eine sonstige Rechtsvorschrift. Dies ergebe sich schon aus dem Fehlen einer entsprechenden Bezeichnung oder Veröffentlichung. Es sei vielmehr lediglich ein "Hinweis" in der Tagespresse erschienen. Das Berufungsgericht schließt hieraus, daß die Richtlinien nur als Bestandteil des Straßenbahntarifs und der Beförderungsbedingungen anzusehen seien, die als privatrechtliche Geschäftsbedingungen zu würdigen seien.

Dieser Auffassung kann nicht im vollen Umfang beigepflichtet werden. Die Frage, welche Ansprüche der Klägerin oder sonstigen Begünstigten zustehen, ist grundsätzlich bei der Prüfung der Begründetheit der Klage zu erörtern. Es mag zwar zulässig sein, aus der Geltendmachung eines Anspruchs, dessen öffentlich-rechtliche Natur allgemein anerkannt ist, auf das Vorliegen eines öffentlichen Rechtsverhältnisses und damit auf die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs zu schließen. Ein solcher Schluß wird aber jedenfalls dann nicht gerechtfertigt sein, wenn die Zugehörigkeit des geltend gemachten Anspruchs zum privaten oder zum öffentlichen Recht zweifelhaft ist, da eine Vermutung für die privatrechtliche Natur nicht besteht.

Im übrigen ergeben sich öffentlich-rechtliche Ansprüche nicht nur aus gesetztem materiellen Recht. Die gewährende Verwaltung unterliegt nicht in gleicher Weise wie die eingreifende Verwaltung dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (BVerfGE 8, 155 ff., 169). Öffentlich-rechtliche Ansprüche können sich vielmehr auch aus Verwaltungsvorschriften oder Richtlinien der hier vorliegenden Art oder bei Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes sogar aus der Übung der Behörden ergeben (BVerwGE 7, 180). Hieraus geht hervor, daß jedenfalls bei der gewährenden Verwaltung aus dem Fehlen eines materiellen Gesetzes nicht zwingend gefolgert werden kann, daß das streitige Verhältnis nicht öffentlich-rechtlich und der Verwaltungsrechtsweg deshalb nicht gegeben sei.

Nach alledem kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben, sondern muß aufgehoben werden. Da die Feststellungen des Berufungsgerichts eine Entscheidung des Rechtsstreits noch nicht zulassen, insbesondere das Berufungsgericht den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch sachlich nicht geprüft hat, muß die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

III.

Bei der künftigen Kostenentscheidung bleibt zu berücksichtigen, daß Gerichtskosten nach § 188 Satz 2 VwGO für das Revisionsverfahren nicht erhoben werden.