I.

Die Klägerin ist eine als gemeinnützig anerkannte Vereinigung zur Unterstützung Blinder. Auf Grund der sammlungsrechtlichen Vorschriften beantragte sie die Genehmigung dafür, von ihr hergestellte ...-Seife unter Hinweis auf den mildtätigen Zweck ihrer Organisation zu vertreiben, Spendenaufrufe zu veröffentlichen, Werbeschreiben zu verschicken sowie eine Haussammlung durchzuführen. Die Behörde lehnte die Anträge ab, weil bei dem Vertrieb der ...-Seife vom Einzelhandelspreis in Höhe von 1 DM je Stück nicht, wie sammlungsrechtlich vorgeschrieben, 25 %, sondern nur 0,12 DM, und zwar 0,04 DM für Blindenlohn und 0,08 DM für die satzungsmäßigen Aufgaben des Vereins übrig blieben, und weil es für die Spendenaufrufe, Werbeschreiben und die Haussammlung an dem sammlungsrechtlich vorgesehenen "hinreichenden öffentlichen Bedürfnis" fehle.

Die Klägerin beschritt den Verwaltungsrechtsweg. Das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht wiesen die Klage insoweit ab, als es um den Vertrieb der ...-Seife geht, gaben ihr aber im übrigen statt. Das Oberverwaltungsgericht stellte fest, daß der Bescheid der Behörde, mit dem die Genehmigung für die Spendenaufrufe, Werbeschreiben und die Haussammlung abgelehnt wurde, rechtswidrig sei. Es führte u.a. aus: Die sammlungsrechtlichen Vorschriften, die jede Sammlung genehmigungspflichtig machten, seien nach wie vor gültig. Auch die Bestimmung, wo nach ein Vertrieb von Waren unter Hinweis auf mildtätige Zwecke nur zu genehmigen sei, falls hierfür aus dem Erlös mindestens 25 % übrig blieben, sei nicht zu beanstanden. Bedenken aber bestünden verfassungsrechtlich dagegen, daß die Genehmigung einer Sammlung von einem hinreichenden öffentlichen Bedürfnis abhängig gemacht werde. Diese Vorschrift verstoße gegen das Grundrecht des Art. 2 GG.

Gegen dieses Urteil haben beide Parteien Revision eingelegt. Die Klägerin greift das Urteil insoweit an, als es die Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der versagten Genehmigung zum Vertrieb der ...-Seife bestätigt hat. Sie hält die Genehmigungspflicht nach dem Sammlungsgesetz und die Festlegung eines Mindestsatzes von 25 %, der vom Erlös übrig bleiben müsse, für rechtsunwirksam. Bei etwaiger Gültigkeit der Vorschriften meint sie, die sammlungsrechtlichen Bestimmungen seien fehlerhaft angewandt, der Satz von 25 % sei nicht von dem Einzelhandelspreis, sondern von dem Preis von 0,60 DM zu errechnen, der bei Abgabe der Seife an den Großhändler erzielt werde. Auch macht sie geltend, daß die Vorschrift nicht auf alle gemeinnützigen und mildtätigen Einrichtungen angewandt werde. Der Beklagte tritt diesen Ausführungen entgegen. Er vertritt zur Begründung seiner Revision die Auffassung, daß die Bedürfnisprüfung bei der Genehmigung von Sammlungen verfassungsgemäß sei.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er tritt der Auffassung des Berufungsgerichts, daß die sammlungsrechtliche Bedürfnisprüfung verfassungswidrig sei, entgegen. Er führt hierzu aus: Ihr Wegfall würde der in das Gewand von Sammlungen gekleideten Bettelei Tür und Tor öffnen, eine wirksame Kontrolle des Sammlungswesens unmöglich machen und vor allem auch die maßgeblich aus dem naturgemäß begrenzten Spendenanfall öffentlicher Sammlungen gespeiste Tätigkeit der freien Wohlfahrtspflege erschweren, die auf dem Gebiet der Sozialarbeit öffentliche Aufgaben wahrnehme und daher sammlungsrechtlich eine gewisse Bevorzugung zu beanspruchen habe.

II.

Beiden Revisionen war der Erfolg zu versagen.

Dem Rechtsstreit liegen die Vorschriften des Gesetzes zur Regelung der öffentlichen Sammlungen und Sammlungsähnlichen Veranstaltungen (Sammlungsgesetz) vom 5. November 1934 (RGBl. I S. 1086) in der Fassung der Verordnungen vom 26. September 1939 (RGBl. I S. 1943) und vom 23. Oktober 1941 (RGBl. I S. 654) - SammlG - und die dazu ergangene Durchführungsverordnung vom 14. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1250) - DVO SammlG - zugrunde. Diese Vorschriften kann das Bundesverwaltungsgericht nur beschränkt nachprüfen. Das Sammlungsrecht gehört dem Landesrecht an. Es zählt nicht zu den Gegenständen der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73, 74 GG. Entsprechend dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik sind Anwendung und Auslegung seiner Bestimmungen in erster Linie Sache der Länder. Die Entscheidung des Berufungsgerichts über den Inhalt der Vorschriften ist gemäß §§ 26, 61 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - in Verbindung mit § 562 ZPO für die Revisionsinstanz grundsätzlich bindend. Das Bundesverwaltungsgericht kann nur prüfen, ob die Vorschriften in der ihnen zuteil gewordenen Auslegung mit dem Grundgesetz oder sonst dem Landesrecht übergeordneten Recht vereinbar sind. Dabei ist im vorliegenden Fall zu unterscheiden, ob die Klägerin die Genehmigung verlangen kann

1. 1.

   für den Vertrieb der ...-Seife unter Hinweis auf die mildtätigen Zwecke ihrer Satzung,

2. 2.

   zum Versand von Werbeschreiben, zur Veröffentlichung von Spendenaufrufen und zur Durchführung einer Haussammlung.

Zu 1: Die Klägerin kann die Seife nicht als Blindenware im Sinne des Bundesgesetzes über den Vertrieb von Blindenwaren vom 9. September 1953 (BGBl. I S. 1322) und der hierzu ergangenen Durchführungsverordnung vom 31. Mai 1954 (BGBl. I S. 131) vertreiben. Nach § 1 der genannten Durchführungsverordnung ist Seife keine ... im Sinne dieser Vorschriften. Das Bundesgesetz schließt aber nicht aus, daß die Klägerin die Seife als sonstige Ware unter Hinweis auf den gemeinnützigen Zweck vertreibt, sofern die hierfür gültigen. Voraussetzungen vorliegen. Die Voraussetzungen ergeben sich aus § 5 SammlG und § 6 DVO SammlG. Danach bedarf jeder, der eine Ware unter Hinweis auf einen gemeinnützigen Zweck vertreiben will, einer Genehmigung. Die Genehmigung darf, wie es in der Durchführungsverordnung heißt, nur erteilt werden, wenn mindestens 25 % der Roheinnahmen für den gemeinnützigen Zweck verbleiben. Die Vorschriften gelten nicht für die sog. Blindenwaren, aber für alle sonstigen Waren.

Mit dem Berufungsgericht ist davon auszugehen, daß diese Vorschriften durch den Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes nicht ohne weiteres ungültig geworden sind. Sie sind weder durch den alliierten Gesetzgeber ausdrücklich aufgehoben worden noch sind sie als typisch nationalsozialistisches Recht unanwendbar geworden. Der Umstand, daß sie in der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft erlassen wurden, macht sie nicht ohne weiteres auch inhaltlich zu nationalsozialistischem Recht. Geht man von der Entstehung der Vorschriften aus, so ergibt sich, daß sie ihrem Inhalt nach bereits durch die Bundesratsverordnung vom 15. Februar 1917 (RGBl. S. 143) und die dazu erlassenen Ausführungsbestimmungen vom 19. Februar 1917 (MBliV S. 65) eingeführt worden sind. Zwar sind die Vorschriften in der Zeit vor 1945 dazu benutzt worden, die freie Wohlfahrtspflege zu ersticken und lediglich nationalsozialistische Einrichtungen zu fördern. Das, aber war nur unter Nichtachtung rechtsstaatlicher Grundsätze möglich. Diese Grundsätze sind jetzt wieder in Geltung und geben jedem, der die Voraussetzungen erfüllt, einen Rechtsanspruch auf die Genehmigung.

Zu Unrecht meint die Klägerin, die Vorschriften über den Genehmigungsvorbehalt widersprächen den Art. 2, 9 und 12 GG. Die Vorschriften verhindern, indem sie die mit einem Warenverkauf verbundenen Sammlungen regeln, u.a. den unlauteren Wettbewerb beim Vertrieb von Waren und schützen das Vertrauen des Publikums, daß es durch den Kauf der ihm unter Hinweis auf einen gemeinnützigen Zweck angebotenen waren eine gute Sache fördere. Sie dienen also dazu, die Rechte Dritter zu wahren. Sie lassen das Grundrecht des Art. 2 GG selbst unberührt. Auch Art. 12 Abs. 1 GG scheidet aus. Dieses Grundrecht sichert die freie Berufswahl und Berufsausübung und bestimmt, daß die Berufsausübung durch Gesetz geregelt werden kann. Mehr als eine Regelung der Berufsausübung enthalten die in Rede stehenden Vorschriften nicht. Ebensowenig kann sich die Klägerin auf Art. 9 GG berufen. Art. 9 GG will Personenvereinigungen nicht mehr Rechte geben, als Einzelpersonen zustehen.

Von der Gültigkeit der Vorschriften in § 5 SammlG und § 6 DVO SammlG war daher auszugehen. Ihre Auslegung im einzelnen, insbesondere die Frage, was unter dem Begriff der Roheinnahmen zu verstehen ist, ist landesrechtlicher Art. Daß bei der Auslegung dieser Vorschriften verfassungsrechtliche oder sonstige übergeordnete rechtliche Gesichtspunkte übersehen wären, ist nicht erkennbar. Revisionsrechtlich ist daher nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht den ablehnenden Bescheid der Behörde über den Vertrieb der von der Klägerin hergestellten Seife bestätigt hat. Die hiergegen gerichtete Revision der Klägerin mußte zurückgewiesen werden.

Zu 2: Die Behörde hat ihren Bescheid über die Werbeschreiben, Spendenaufrufe und die Haussammlung der Klägerin auf § 1 SammlG und § 4 DVO SammlG gestützt. Nach § 1 SammlG bedarf der Genehmigung, wer eine Hausasmmlung durchführen oder öffentliche Sammlungen durch Werbeschreiben oder durch Veröffentlichung von Spendenaufrufen durchführen will. Gegen eine solche Genehmigungspflicht sind verfassungsrechtliche Bedenken nicht geltend zu machen, sofern dem Antragsteller die Genehmigung zu erteilen ist, wenn die Voraussetzungen hierfür vorliegen. Die Voraussetzungen für die Genehmigung sind aber in einer Weise geregelt, die mit dem Grundgesetz nicht in Einklang steht. Nach § 4 DVO SammlG darf die Genehmigung nur dann gegeben werden, wenn ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht. Eine solche Vorschrift, die die Genehmigung von einen hinreichenden öffentlichen Bedürfnis abhängig macht, widerspricht dem Grundrecht des Art. 2 GG auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Dieses Grundrecht will die Persönlichkeit nicht zuletzt in ihrer sittlichen Grundhaltung schützen. Zu ihrer Entfaltung gehört auch die karitative Liebestätigkeit, Weder die Sittengesetze noch die Rechte Dritter noch die verfassungsmäßige Ordnung lassen eine Einschränkung dieser Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des hinreichenden, von einer Behörde festzustellenden öffentlichen Bedürfnisses zu. Sieht man von Notzeiten ab, so ist eine solche Einschränkung nur totalitären Staaten gemäß, die auch die Gedanken und Empfindungen ihrer Bürger lenken und reglementieren wollen, nicht aber den Grundsätzen der freiheitlichen Verfassung der Bundesrepublik. Bei dieser Rechtslage bedarf es keiner weiteren Erörterung, ob und inwieweit auch Art. 5 GG, der das Recht auf freie Meinungsäußerung gewährleistet, durch die Vorschriften verletzt wird. Bereits aus Art. 2 GG ergibt sich, daß die Genehmigung nicht von einem hinreichenden öffentlichen Bedürfnis abhängig gemacht werden darf. Der Auffassung des Beklagten und des Oberbundesanwalts, daß der Wegfall dieser Vorschrift eine wirksame Kontrolle der Sammlungen unmöglich mache, kann sich der Senat nicht anschließen. Eine Kontrolle und ein Schutz gegen eine übermäßige Inanspruchnahme des Publikums durch Sammlungen sind auch auf andere Weise möglich. Dazu bedarf es allerdings neuer gesetzlicher Vorschriften. Sie der Verwaltung an die Hand zu geben, muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben.

Die Urteile der Verwaltungsgerichte erster und zweiter Instanz, durch die der angefochtene Bescheid der Behörde hinsichtlich der Spendenaufrufe, Werbeschreiben und Sammlungen aufgehoben wurde, waren daher zu bestätigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 BVerwGG.