I.

Der durch Urkunde vom 28. November 1952 zum Regierungsrat im Bundesdienst ernannte Kläger wurde durch Erlaß des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 6. Februar 1953 mit Wirkung vom 1. Dezember 1952 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe (= BesGr) A 2 c 2 eingewiesen. Das Besoldungsdienstalter in der Besoldungsgruppe A 2 c 2 wurde durch Erlaß vom 27. Mai 1953 auf den 10. August 1942 festgesetzt.

Einen Antrag des Klägers auf Neufestsetzung seines Besoldungsdienstalters nach Maßgabe des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 (BGBl. I S. 81) - 3. ÄG/BesR oder Drittes Besoldungsrechtsänderungsgesetz - hat der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Bescheid vom 15. Mai 1956 mit der Begründung abgelehnt, daß das Dritte Besoldungsrechtsänderungsgesetz am 1. Januar 1953 in Kraft getreten sei und nur für die Beamten gelte, die mit Wirkung vom 1. Januar 1953 oder später erstmalig in eine Planstelle eingewiesen seien.

Der Klage mit dem Antrag,

unter Aufhebung des Erlasses des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27. Mai 1953 sowie des Bescheides des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 15. Mai 1956 festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet gewesen sei, bei der Festsetzung des Besoldungsdienstalters des Klägers in der BesGr A 2 c 2 mit Wirkung vom 1. Januar 1953 die von ihm als Referent beim Verwaltungsamt des Reichsbauernführers in Berlin vom 20. Juli 1934 bis zum 8. Mai 1945 und als Leiter des Kreisernährungsamtes in Tübingen vom 18. Februar 1946 bis zum 30. September 1947 zurückgelegten Dienstzeiten in vollem Umfang auf das Diätendienstalter und damit auch auf das Besoldungsdienstalter anzurechnen, hat das Landesverwaltungsgericht in Köln durch Urteil vom 19. August 1958 aus - im wesentlichen - folgenden Gründen stattgegeben:

Auf einen Beamten, der, wie der Kläger, erst nach Inkrafttreten des Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesetzes erstmalig in eine Planstelle, wenn auch mit Rückwirkung vom 1. Dezember 1952, eingewiesen worden sei, müßten auf jeden Fall die Vorschriften dieses Gesetzes angewendet werden.

Ein neues öffentlich-rechtliches Gesetz bemächtige sich sofort unmittelbar aller Verhältnisse, die nicht bereits unter der Herrschaft des früheren Gesetzes ihren Abschluß gefunden hätten. Die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten hätten ihre Grundlage in einem dauernden öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis. Von einer Änderung der Bemessungsgrundlage der Dienstbezüge würden demzufolge alle Dienstbezüge erfaßt, die unter der zeitlichen Geltung der Neuregelung zu leisten seien, es sei denn, daß ausdrücklich etwas anderes bestimmt sei.

Die Festsetzung des Besoldungsdienstalters sei nur ein kassentechnisches Behelfsmittel zur Errechnung der Dienstbezüge. Sie sei ein feststellender, sich also unmittelbar aus dem Gesetz ergebender Verwaltungsakt. Sie könne nur insoweit und solange von rechtlichem Bestand sein, als sie mit der Rechtslage übereinstimme. Seien die das Besoldungs-(Diäten-)Dienstalter betreffenden gesetzlichen Bemessungsgrundlagen der vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten aus ihrem fortdauernden Dienstverhältnis geändert, so sei das frühere Besoldungs-(Diäten-)Dienstalter unrichtig geworden. Es müsse entsprechend geändert werden. Das gleiche hätte zu gelten, wenn die Festsetzung des Besoldungs-(Diäten-)Dienstalters ein gestaltender Verwaltungsakt wäre. Auch dann hätte der Beamte einen Anspruch auf dessen Überprüfung auf Grund der veränderten Rechtslage.

Eine andere Handhabung sei mit Art. 3 GG schwerlich zu vereinbaren.

Die Beklagte habe die Dienstzeiten des Klägers als Referent beim Verwaltungsamt des Reichsbauernführers vom 20. Juli 1934 bis zum 8. Mai 1945 und als Leiter des Kreisernährungsamtes Tübingen vom 18. Februar 1946 bis zum 30. September 1947 gemäß Nr. 82 der Besoldungsvorschriften - BV - (a.F.) in Verbindung mit § 6 des Besoldungsgesetzes - BesG - alter Fassung zur Hälfte auf das Diätendienstalter des Klägers angerechnet. Die Beklagte habe auf Befragen erklärt, daß diese Zeiten als Zeiten einer vollen, der Amtstätigkeit eines Beamten der Besoldungsgruppe A 2 c 2 gleichzubewertenden Tätigkeit im öffentlichen Dienst anzusehen seien. Diese Zeiten seien daher in vollem Umfange nach § 17 Abs. 4 Satz 1 BesG in der Fassung des Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesctzes auf das Diätendienstalter und, da das Besoldungsdienstalter des Klägers nach Nr. 38 Abs. 1 BV festgesetzt sei, auch auf das Besoldungsdienstalter des Klägers anzurechnen, und zwar - wegen fortbestestehender Anfechtbarkeit der ohne Rechtsmittelbelehrung erlassenen Festsetzung des Besoldungsdienstalters vom 27. Mai 1953 - rückwirkend ab 1. Januar 1953.

Mit der Begründung, ihrer Revision gegen dieses Urteil rügt die Beklagte die unrichtige Anwendung des § 17 Abs. 4 BesG und die Nichtanwendung des § 6 BesG (a.F.). Sie trägt vor:

Der Kläger sei am 1. Dezember 1952, also vor dem Inkrafttreten des Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesetzes, ernannt worden. Der Umstand, daß er erst durch Erlaß vom 6. Februar 1953 in eine Planstelle eingewiesen worden sei, könne nicht dazu führen, daß sein Besoldungsdienstalter nach einem anderen als im Zeitpunkt seiner Ernennung geltenden Recht festgesetzt werde. Für die vor dem 1. Januar 1953 angestellten Beamten müsse es bei der früheren Berechnung des Besoldungsdienstalters bewenden.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die nach § 55 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - zulässige Sprungrevision ist nicht begründet; das angefochtene Urteil beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung von Bundesrecht (§ 56 Abs. 1 Satz 1 BVerwGG).

Die Parteien streiten um die Frage, ob § 17 Abs. 4 des Besoldungsgesetzes vom 16. Dezember 1927 (RGBl. I S. 349) - BesG - in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 (BGBl. I S. 81) - 3. ÄG/BesR oder Drittes Besoldungsrechtsänderungsgesetz - auch auf den bereits im November 1952 - also vor dem Inkrafttreten des Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesetzes - zum Bundesbeamten ernannten und im Februar 1953 mit Rückwirkung vom 1. Dezember 1952 in eine Planstelle eingewiesenen Kläger anzuwenden ist mit der Folge, daß auf dessen Diäten- und Besoldungsdienstalter in der Besoldungsgruppe A 2 c 2 ab 1. Januar 1953 die von ihm bei dem Verwaltungsamt des Reichsbauernführers und als Leiter des Kreisernähfungsamts in Tübingen verbrachten Dienstzeiten in vollem Umfang statt - wie die Beklagte meint - nach dem vor dem 1. Januar 1953 geltenden Recht nur zur Hälfte anzurechnen sind. Entgegen der von der Revision mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Amtliche Sammlung/Rh-Pf. 5, 321) vertretenen Rechtsansicht hält der erkennende Senat mit dem Landesverwaltungsgericht Köln und dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 4. April 1955 - Nr. 272 III 54 - ZBR 1955, 181) die Neufassung des § 17 Abs. 4 BesG mit Wirkung vom 1. Januar 1953 auch auf das Diätendienstalter derjenigen Beamten für anwendbar, die bereits vor dem 1. Januar 1953 angestellt worden sind.

Der Wortlaut des Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesetzes, vor allem der Wortlaut der durch dieses Gesetz eingeführten Neufassung des § 17 Abs. 4 BesG, bietet keinen Anhaltspunkt für die von der Revision im Anschluß an Abschnitt V Abs. 3 Satz 1 des Rundschreibens des Bundesministers der Finanzen vom 5. Januar 1954 (MinBIFin S. 8) vertretene gegenteilige Auffassung. Auch der rechtsähnlichen Vorschrift des § 6 BesG in der Fassung des Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesetzes kann nichts zugunsten dieser Auffassung entnommen werden. Die im ersten Absatz dieser Vorschrift enthaltene Wendung "bei der Wiederanstellung eines früheren Beamten oder bei der Übernahme eines Beamten in den Bundesdienst" vermag nicht die Ansicht zu rechtfertigen, der Gesetzgeber habe damit klarstellen wollen, daß § 6 BesG nur auf künftige Wiederanstellungs- oder Übernahmefälle anzuwenden sei. Hätte der Gesetzgeber eine solche Beschränkung wirklich beabsichtigt, so hätte er sie nach Meinung des Senats durch eine jeden Zweifel ausschließende Fassung des Gesetzes zum Ausdruck gebracht (vergl. § 37 des Reichsbesoldungsgesetzes vom 15. Juli 1909 - RGBl. S. 573 -). Eine solche ausdrückliche Regelung enthält das Dritte Besoldungsrechtsänderungsgesetz jedoch nicht. Der Umstand, daß bei früheren Rechtsänderungen auf dem Gebiete des Besoldungsrechts das Besoldungsdienstalter der Beamten wiederholt durch ausdrückliche Vorschriften des vorerwähnten Inhalts in die neue Rechtsperiode übergeleitet worden ist, zwingt keineswegs zu dem Schluß, daß diese Übergangsregelung, etwa kraft Gewohnheitsrechts, auch hier ohne weiteres anzuwenden sei. Ein solcher Schluß verbietet sich bereits deswegen, weil im früheren Besoldungsrecht auch Übergangsvorschriften mit gegenteiligem Inhalt zu finden sind, zu vergl. §§ 25 und 27 des Reichsbesoldungsgesetzes vom 30. April 1920 - RGBl. I S. 805 -. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat a.a.O. ausgeführt, man könne, wenn schon nicht von einem Gewohnheitsrecht, so doch von einer seit geraumer Zeit herrschenden Praxis sprechen; es übersieht dabei jedoch, daß dafür, daß dem Gesetzgeber diese Praxis bekannt gewesen und daß er von ihr ausgegangen ist, dem Gesetz sowie den Gesetzesmaterialien nichts zu entnehmen ist und eine bloße Vermutung nicht genügt. Das Fehlen einer ausdrücklichen Übergangsvorschrift nötigt hiernach zu der Folgerung, daß die durch das Dritte Besoldungsrechtsänderungsgesetz eingeführte Neufassung des § 17 Abs. 4 BesG nach allgemeiner Regel nur diejenigen Tatbestände nicht erfaßt, die unter dem alten Recht bereits von den Verwaltungsbehörden zum Abschluß gebracht worden sind (BVerwGE 1, 99[BVerwG 31.03.1954 - II C 66/53] [101]; 2, 55 [59]).

Für diese Auffassung spricht auch der aus den Gesetzesmaterialien zu entnehmende Zweck der Neuregelung (Bundestagsdrucksachen Nr. 3847/1. Wahlperiode - Regierungsentwurf nebst Begründung -, Nr. 4131 vom 25. Februar 1953 - Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Beamtenrecht -; Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Bundestages/I. Wahlperiode, 238. Sitzung vom 26. November 1952 - S. 10975 D ff. - und 253. Sitzung vom 5. März 1953 - S. 12148 B ff. -). In der Begründung des Regierungsentwurfs (S. 10 und 11) wird sowohl zu dem die Neufassung des § 6 BesG regelnden § 1 Nr. 1 des 3. ÄG/BesR als auch zu dem die rechtsähnliche Vorschrift des § 17 Abs. 4 BesG neufassenden § 1 Nr. 8 des 3. ÄG/BesR als Zweck der Neuregelung hervorgehoben, daß "eine einheitliche Behandlung aller einschlägigen Fälle sichergestellt" werden soll. Die hiernach angestrebte einheitliche Behandlung "aller" einschlägigen Fälle wird aber nur durch eine seit 1. Januar 1953 (Inkrafttreten der Neufassung) vorzunehmende einheitliche Anrechnung der Vordienstzeiten bei allen planmäßigen Beamten erreicht, bei denen die sachlichen Voraussetzungen des neuen Rechts erfüllt sind. Dem Hinweis darauf, am eben genannten Ort werde zugleich betont, daß die neuen Regelungen "fortan" gelten sollen, und der Ansicht, das Wort "fortan" beziehe sich auf die Anstellung der Beamten - nicht auf die Anrechnung der Vordienstzeiten -, kann hiernach keine Überzeugungskraft zukommen. Ferner wird das in der Begründung des Regierungsentwurfs zum Dritten Besoldungsrechtsänderungsgesetz hervorgehobene weitere Ziel der Neuregelung des Besoldungsrechts, die Verwaltungsarbeit zu vereinfachen, der im angefochtenen Urteil vertretenen Ansicht zu Unrecht entgegengehalten. Die Begründung meint nach der Überzeugung des Senats mit der angestrebten Vereinfachung nicht eine Beschränkung der Anwendungsfälle des Besoldungsgesetzes, sondern die Vereinfachung der Berechnung eines Diäten- oder Besoldungsdienstalters in jedem Anwendungsfall des neuen Rechts. Sie bietet mithin keinen Anhaltspunkt für die von der Revision vertretene Ansicht, die Neuregelung solle nur auf die erst nach dem 1. Januar 1953 planmäßig begründeten Beamtenverhältnisse Anwendung finden.

Dieser Ansicht der Revision wäre nach der bereits erwähnten allgemeinen Regel, daß neues Recht mangels einer entgegenstehenden Übergangsregelung nur diejenigen Tatbestände nicht erfaßt, die unter dem alten Recht bereits von den Verwaltungsbehörden zum Abschluß gebracht worden sind, allenfalls dann beizupflichten, wenn die Festsetzung des Diäten- und Besoldurigsdienstalters für den Kläger aus Anlaß seiner planmäßigen Anstellung im Jahre 1952 als ein unter dem bis zum 1. Januar 1953 geltenden Besoldungsrecht des Bundes "abgeschlossener" oder "zu Ende geführter" Tatbestand angesehen werden könnte. Dies ist jedoch wegen der Bedeutung des Diäten- und Besoldungsdienstalters für die gesetzentsprechende Berechnung und Zahlung der Dienst- oder Versorgungsbezüge der Beamten nicht der Fall.

Der Beamte hat einen Rechtsanspruch auf monatlich im voraus zu zahlende Dienstbezüge nach Maßgabe des Besoldungsrechts. Das zu diesen Dienstbezügen gehörende Grundgehalt wird in der Besoldungsgruppe A, also soweit nicht feste Gehälter vorgesehen sind, nach Dienstaltersstufen derart geregelt, daß es von zwei zu zwei Jahren bis zur Erreichung des Endgrundgehalts aufsteigt. Der Rechtsanspruch auf den in der Besoldungsordnung A ziffernmäßig bestimmten Grundgehaltssatz der nächsthöheren Dienstaltersstufe entsteht mit dem Ersten des Monats, in den der Eintritt in die neue Dienstaltersstufe fällt. Wann ein Beamter der Besoldungsordnung A in die neue Dienstaltersstufe eintritt, wird durch das rechnerische Hilfsmittel des Besoldungsdienstalters bestimmt. Ist auf das Besoldungsdienstalter eine Zeit anzurechnen, so wird der Beginn entsprechend "vorgerückt", d.h. um diese Zeit durch Festsetzung auf einen früheren Zeitpunkt verbessert mit der Wirkung, daß der Beamte entsprechend früher in den Dienstaltersstufen aufrückt.

Einer der wichtigsten Fälle derartiger Verbesserungen des Besoldungsdienstalters nach dem früheren (für die hier streitige Zeit vom 1. Januar 1953 bis zum 1. April 1957 maßgeblichen) Besoldungsrecht war die unter bestimmten Voraussetzungen und. Einschränkungen mögliche Anrechnung der zwischen dem Beginn des Diätendienstalters und der ersten planmäßigen Anstellung liegenden Zeit auf das Besoldungsdienstalter. Diese Anrechnung war auch bei der ersten planmäßigen Anstellung eines Beamten, der - wie hier der Kläger - zuvor nicht außerplanmäßiger Beamter gewesen war, unter der Voraussetzung einer auf das Diätendienstalter anrechenbaren Mindestzeit von fünf Jahren so vorzunehmen, wie wenn der Beamte nicht sogleich planmäßig angestellt, sondern zunächst außerplanmäßiger Beamter geworden wäre.

Die richtige Festsetzung des Diätendienstalters eines Beamten beeinflußt hiernach auch die Festsetzung seines Besoldungsdienstalters. Eine Änderung der Rechtsvorschriften über die Festsetzung des Diätendienstalters, insbesondere über die Anrechnung von Vordienstzeiten auf das Diätendienstalter, wirkt daher mittelbar über die durch sie bewirkte Änderung des Diätendienstalters auch auf das von dessen Festsetzung beeinflußte Besoldungsdienstalter mit der Folge ein, daß sich damit die Höhe der Dienstbezüge des Beamten ändert. Das Besoldungsdienstalter bestimmt die Höhe der Dienstbezüge des Beamten auch im Beförderungsfall, also für die ganze Dienstlaufbahn des Beamten, mit.

Diäten- und Besoldungsdienstalter sind somit Berechnungselemente jeder Monatszahlung von Dienstbezügen. Deren Höhe entspricht dem Besoldungsrecht nur dann, wenn auch das Diäten- und Besoldungsdienstalter des Beamten diesem Besoldungsrecht - in dessen zur Zeit der Fälligkeit jeder monatlichen Zahlung der Dienstbezüge geltender Fassung - entsprechend festgesetzt wird. Das einmal festgesetzte Diäten- und Besoldungsdienstalter, eines Beamten wird mithin im Falle und im Zeitpunkt einer Änderung des seiner ursprünglichen Festsetzung zugrunde gelegten Besoldungsrechts - mangels entgegenstehender Übergangsvorschriften - unrichtig. Es ist nach der geänderten Rechtslage neu festzusetzen.

Wegen dieser dauernden Auswirkungen auf alle während der Dauer des Beamtenverhältnisses monatlich fällig werdenden Zahlungen ist die einmal vorgenommene Festsetzung des Besoldungs-(Diäten-)Dienstalters kein "abgeschlossener" oder verwaltungsmäßig "zu Ende geführter" Tatbestand im Sinne der erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Als Berechnungsfaktor für jede monatlich fällig werdende Zahlung von Dienstbezügen kann vielmehr die Festsetzung des Diäten- oder des Besoldungsdienstalters nur für die jeweils fällige Monatszahlung als "abgeschlossen" oder "zu Ende geführt" angesehen werden. Sie wird daher von einer Änderung der die Festsetzung oder Berechnung des Diäten- oder des Besoldungsdienstalters betreffenden Vorschriften mit der Wirkung erfaßt, daß bereits für die erste, nach Inkrafttreten der Rechtsänderung fällig werdende Monatszahlung das Diäten- oder das Besoldungsdienstalter nach Maßgabe des neuen Rechts neu festzusetzen ist. Die Erwägungen, die der gegenteiligen Rechtsansicht des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz zugrunde liegen, Vermögen schon deswegen nicht zu überzeugen, weil - wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zutreffend erwähnt hat - nicht einzusehen ist, weswegen für das Diäten- und Besoldungsdienstalter etwas anderes gelten soll als für andere besoldungsrechtliche Berechnungsgrundlagen. Daß das Dienstalter durch einen Verwaltungsakt festzusetzen ist, kann nicht als entscheidend anerkannt werden. Ebenfalls unerheblich und deshalb hier nicht zu entscheiden ist die Frage, ob die in dem angefochtenen Urteil vertretene Auffassung zur Folge hat, daß eine Änderung des Besoldungsrechts, die für den Betroffenen eine Verschlechterung bedeutet, sich auch auf das bereits festgesetzte Besoldungsdienstalter erstreckt. Diese Frage wäre auf Grund von Erwägungen zu beantworten, die bei der Entscheidung des vorliegenden Falles unerheblich sind (Unverletzlichkeit der wohlerworbenen Rechte, Wahrung des Besitzstandes u. dergl.).

Auch der Grundsatz einer an dem Grundgesetz ausgerichteten und deshalb den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Auslegung des neuen Rechts gebietet es, daß dessen Verbesserung gegenüber dem bisherigen Recht nicht ohne vernünftigen, rechtlich vertretbaren und sachgerechten Grund einem Teil der Betroffenen nur deshalb vorenthalten wird, weil etwa deren Berücksichtigung für die Verwaltung zunächst einmal eine "ungewöhnlich große zusätzliche Verwaltungsarbeit" zur Folge haben würde (BVerwGE 2, 259 [264]; 2, 295 [302], 324 [327]; 2, 349 [352]; OVG Rh-Pf. AS Rh-Pf. 5, 321 [324]). Daß die Einsparung von Verwaltungsarbeit keinen einleuchtenden sachlichen Grund für eine unterschiedliche rechtliche Behandlung darstellt, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits ausgesprochen (BVerwGE 5, 86 [91]).

Aus diesen Gründen ist der Entscheidung in dem angefochtenen Urteil beizutreten, daß die Beklagte verpflichtet war, das Diäten- und das Besoldungsdienstalter des Klägers unter Berücksichtigung des § 17 Abs. 4 BesG in der Fassung des § 1 Nr. 8 des 3. ÄG/BesR festzusetzen. Die von dem Landesverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit einer Erklärung der Beklagten getroffene Entscheidung, daß die Dienstzeiten des Klägers als Referent bei dem Verwaltung samt des Reichsbauernführers vom 20. Juli 1934 bis zum 8. Mai 1945 und als Leiter des Kreisernährungsamtes Tübingen vom 18. Februar 1946 bis zum 30. September 1947 als eine volle, der Amtstätigkeit eines Beamten der Besoldungsgruppe A 2 c 2 gleichzubewertende Tätigkeit im öffentlichen Dienst anzusehen seien, ist rechtlich bedenkenfrei.

Nach alledem ist die Revision nach § 56 Abs. 1 Satz 1, § 63 Abs. 2 BVerwGG zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens folgt aus § 65 Abs. 1 in Verbindung mit § 69 Abs. 1 Satz 1 BVerwGG.