Die Klägerin reichte am 27. Oktober 1952 bei dem Gemeindedirektor der Beklagten ihre Wahlvorschläge für die am 9. November 1952 stattfindende Wahl zur Gemeindevertretung ein. Der Gemeindedirektor wies am 4. November 1952 sämtliche Wahlvorschläge mit der Begründung zurück, daß die Klägerin keine politische Partei im Sinne des Gemeindewahlgesetzes sei. Den Einspruch der Klägerin wies der Gemeindedirektor am 7. November 1952 zurück. Am 25. November 1952 focht die Klägerin durch einen an die Gemeindevertretung der Beklagten gerichteten Schriftsatz vom 24. November 1952 die Wahl zur Gemeindevertretung vom 9. November 1952 an und begründete die Anfechtung damit, daß sie durch die Zurückweisung ihrer Wahlvorschläge durch den Gemeindedirektor in ihrem Recht, an der Wahl teilzunehmen, gehindert worden sei.

Am gleichen Tage hat die Klägerin Klage gegen den Gemeindedirektor als Wahlleiter erhoben mit dem Antrag, den Bescheid des Gemeindedirektors vom 4. November 1952 und den Einspruchsbescheid vom 7. November 1952 aufzuheben. Das Landesverwaltungsgericht Aachen hat durch Urteil vom 15. Mai 1953 der Klage stattgegeben und in der Begründung dieses Urteils ausgeführt, daß die Klägerin eine politische Partei im Sinne des § 20 Abs. 2 des Gemeindewahlgesetzes sei. Auf die Berufung des Gemeindedirektors und des Vertreters des öffentlichen Interesses hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 2. März 1955 unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht führt hierzu aus: Zu Unrecht habe das Landesverwaltungsgericht die Klage für zulässig erachtet. Denn es fehle der Klage an dem für jedes Streitverfahren notwendigen Rechtsschutzbedürfnis. Der Gemeindedirekter habe die von der Klägerin eingereichten Wahlvorschläge zurückgewiesen. Diese Maßnahme sei mit der Durchführung der Wahl am 9. November 1952 gegenstandslos geworden. Nachdem die Wahl stattgefunden habe, könne eine unberechtigte Zurückweisung von Wahlvorschlägen nicht mehr mit einer Anfechtungsklage gegen den Wahlleiter, sondern nur noch im Wahlprüfungsverfahren geltend gemacht werden, gegebenenfalls mit einer gegen den Rat der Gemeinde zu richtenden Klage, die darauf abziele, die Wahl für ungültig zu erklären. Die Klägerin habe in der mündlichen Verhandlung des zweiten Rechtszuges um eine Feststellung gemäß § 75 Abs. 1 Satz 2 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 gebeten, daß die Zurückweisung ihrer Wahlvorschläge durch den Wahlleiter rechtswidrig gewesen sei. Aber auch mit diesem Antrag sei die Klage unzulässig. Der Ausspruch, daß der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei, sei nur dann zulässig, wenn der Verwaltungsakt nach Erhebung der Klage seine Erledigung gefunden habe. Die Zurückweisung der Wahlvorschläge durch den Wahlleiter habe sich aber bereits mit der Durchführung der Wahl am 9. November 1952 erledigt, während die Klage erst am 25. November 1952 erhoben worden sei. In diesem Zusammenhang setzt sich das Berufungsgericht eingehend mit der Auslegung des § 75 Abs. 1 Satz 2 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 und mit den hierüber in Rechtsprechung und Schrifttum bestehenden Streitfragen auseinander und fährt dann fort: Die Klägerin habe schließlich noch gebeten, hilfsweise die Klage als Feststellungsklage im Sinne von § 52 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 anzusehen. Es könne dahingestellt bleiben, ob hierin eine unzulässige Klageänderung zu sehen sei. Denn auch als Feststellungsklage im Sinne von § 52 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 sei die Klage unzulässig. Eine solche Feststellungsklage müsse die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens oder den Inhalt eines öffentlichen Rechtsverhältnisses zum Gegenstand haben. Hier sei aber kein Rechtsverhältnis im Streit befangen, sondern die Klage sei auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts gerichtet.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Die Klägerin hat Revision eingelegt und beantragt,

Zur Begründung führt sie aus: Das Verfahren leide an wesentlichen Mängeln. In der Revisionsinstanz sei bei Prüfung verfahrensrechtlicher Fragen auch das Landesrecht heranzuziehen. Die von dem Oberverwaltungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen rechtfertigten nicht die Annahme, daß die ablehnenden Bescheide des Gemeindedirektors schon vor der Erhebung der Klage ihre Erledigung gefunden hätten. Die ablehnenden Bescheide enthielten die Feststellung, daß die Klägerin keine politische Partei im Sinne des Gemeindewahlgesetzes sei. Sie hätten die rechtsgestaltende Wirkung gehabt, daß, solange die ablehnenden Bescheide in Kraft gewesen seien, die Klägerin sich auf ihre Eigenschaft als politische Partei im Wahlprüfungsverfahren nicht habe berufen können. Einer erfolgreichen Wahlanfechtung im Wahlprüfungsverfahren hätten die ablehnenden Bescheide bis zu ihrer Aufhebung entgegengestanden. Erst mit Ablauf der für die Wahlprüfung bestimmten Dreimonatsfrist habe die Klägerin die Möglichkeit verloren, nach Aufhebung der ablehnenden Bescheide des Gemeindedirektors die Wahl anzufechten. Erst zu diesem Zeitpunkt hätten die Verwaltungsakte ihre Erledigung gefunden. Im übrigen sei die Feststellungsklage auch nach einem schon vollzogenen oder erledigten Verwaltungsakt zulässig, soweit nicht ohne weiteres noch die Anfechtungsklage erhoben werden könne. Das Berufungsgericht habe schon wegen des in Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes garantierten Grundrechts auf umfassenden Rechtsschutz gegenüber allen Verletzungen des einzelnen in seinen Rechten durch die öffentliche Gewalt im Wege der Analogie die erhobene Klage als zulässig ansehen müssen. Das angefochtene Urteil gehe auch fehl, wenn es ausführe, daß die Feststellungsklage im Sinne von § 52 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 deshalb ausgeschlossen sei, weil hier kein Rechtsverhältnis im Streit befangen sei. Das Berufungsurteil habe die Frage, ob der Übergang zur Feststellungsklage nach § 52 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 als Klageänderung anzusehen sei, nicht entschieden. Tatsächlich handele es sich aber um einen Wechsel zwischen Anfechtungsklage und Feststellungsklage, der nicht als Klageänderung zu werten sei. Für den Fall, daß das Berufungsgericht den Übergang von der Anfechtungsklage zur Feststellungsklage zu Recht als eine Klageänderung habe werten können, habe es gleichzeitig prüfen müssen, ob nicht das erstinstanzliche Gericht seine Aufklärungspflicht verletzt habe, da die Klägerin nicht darauf hingewiesen worden sei, daß sie statt des Aufhebungsantrags einen Feststellungsantrag stellen müsse. Das Berufungsgericht hätte die Streitsache dann an das erstinstanzliche Gericht zurückverweisen müssen, weil das Verfahren in der Vorinstanz an einem wesentlichen Mangel, nämlich an der Verletzung der Aufklärungspflicht, gelitten habe. Daß das Berufungsgericht nicht so verfahren sei, stelle wieder einen wesentlichen Mangel des Verfahrens dar.

Die Beklagte hat beantragt,

hilfsweise,

Sie bestreitet, daß das Berufungsurteil an einem Verfahrensmangel leide, und macht geltend, daß die von der Klägerin im Revisionsverfahren gestellten Anträge nach dem Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht unzulässig seien.

Außerdem macht sie Ausführungen über den Begriff der politischen Partei im Sinne der landesrechtlichen Gemeindewahlgesetze.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Der ständige Vertreter des öffentlichen Interesses hat erklärt, daß er sich an dem Revisionsverfahren nicht beteilige.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Das Berufungsgericht hält die von der Klägerin gegen die angefochtenen Bescheide des Gemeindedirektors erhobene Klage für unzulässig, weil nach § 40 des Gemeindewahlgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 18. August 1952 (GVBl. S. 161) - GWG - nach Durchführung der Wahl eine unberechtigte Zurückweisung von Wahlvorschlägen nicht mehr mit einer Anfechtungsklage gegen den Wahlleiter, sondern nur noch in dem Wahlprüfungsverfahren, gegebenenfalls mit einer gegen den Rat der Gemeinde zu richtenden Klage auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahl geltend gemacht werden könnte. Da es sich dabei um eine verfahrensrechtliche Frage, nämlich um die Frage der Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen Maßnahmen des Wahlleiters handelt, ist das Revisionsgericht an einer Nachprüfung der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung nicht dadurch gehindert, daß § 40 GWG dem Landesrecht angehört.

Der erkennende Senat vermag sich der Ansicht des Berufungsgerichts nicht anzuschließen. Eine kommunale Wahl selbst ist zwar kein Verwaltungsakt, wohl aber stellt sich die Zurückweisung eines Wahlvorschlages durch den Wahlleiter als eine Maßnahme dar, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird, also als ein Verwaltungsakt im Sinne des § 25 der Verordnung der Militärregierung Deutschland, Britisches Kontrollgebiet, Nr. 165 (VOBl.f.d.brit. Zone 1948 S. 263) - MRVO 165 -. Als solcher unterliegt er nach § 22 MRVO 165 der Anfechtung vor den Verwaltungsgerichten, da er weder zu den Verwaltungsakten, die durch § 25 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 von den Vorschriften dieser Verordnung ausgenommen sind, noch zu den Angelegenheiten gehört, die im Sinne des § 22 Abs. 3 MRVO 165 durch Gesetz den ordentlichen Gerichten oder einem anderen bestehenden Gericht zugewiesen sind. Wenn § 40 GWG auch bestimmt, daß bis zur Errichtung eines Wahlprüfungsgerichts die Gemeindevertretung über die Gültigkeit der Wahl beschließt, so hat damit die Gemeindevertretung nicht die Stellung eines Wahlprüfungsgerichts im Sinne eines anderen bestehenden Gerichts erlangt, da sie ihrer Natur nach nicht ein Gericht im Sinne der deutschen Gerichtsverfassung sein kann. Auch die Voraussetzungen des § 26 MRVO 165 liegen nicht vor. Denn das Gemeindewahlgesetz enthält keine Vorschrift, daß Verwaltungsakte, die im Zusammenhang mit der Vorbereitung einer Wahl ergehen, zeitweise von der Gerichtsbarkeit der Verwaltungsgerichte ausgenommen sein sollten. Soweit gesetzlich nichts anderes vorgeschrieben oder der angefochtene Verwaltungsakt nicht durch eine Kollegialbehörde in einem förmlichen Verfahren beschlossen oder als Voraussetzung der Klage nicht die Beschwerde an eine höhere Verwaltungsbehörde vorgesehen ist, kann die Anfechtungsklage erst erhoben werden, nachdem der Klageberechtigte erfolglos Einspruch eingelegt hat (§§ 44, 49 MRVO 165). Über den Einspruch entscheidet nach § 46 Abs. 1 MRVO 165 die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat.

Daß das Verfahren für die Anfechtung von Verwaltungsakten des Wahlleiters abweichend von den allgemeinen Vorschriften der Militärregierungsverordnung Nr. 165 geregelt sein sollte, ist weder aus § 40 GWG noch aus einer anderen Bestimmung dieses Gesetzes zu entnehmen. Anders als § 18 Abs. 4 des Kommunalwahlgesetzes vom 12. Juni 1954 (GVBl. S. 226) - KWG - sieht das Gemeindewahlgesetz von 1952 weder gegen die Zurückweisung eines Wahlvorschlages an Stelle des Einspruchs die Beschwerde (an den Wahlausschuß des Landkreises bzw. an den Landeswahlausschuß) vor, noch erklärt es die Beschwerdeentscheidung für die Aufstellung der Bewerber zur Wahl für endgültig, noch überläßt es die Gewährleistung des dem Betroffenen gegen eine rechtswidrige Entscheidung nach Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - eröffneten Rechtsweges dem Wahlprüfungs- und dem Wahlanfechtungsverfahren. Es enthält überhaupt keine Vorschrift des Inhalts wie §§ 36 ff. KWG, daß gegen die von den Wahlbehörden bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung getroffenen Entscheidungen Einspruch zur Gemeindevertretung eingelegt werden kann. Wollte das Gesetz in so umfassender Weise von den Vorschriften der Militärregierungsverordnung Nr. 165 über die Anfechtung von Verwaltungsakten bei solchen auf dem Gebiet des kommunalen Wahlrechts abweichen, so hätte es dies eindeutig zum Ausdruck bringen müssen, weil andernfalls infolge der Unbestimmtheit seiner Vorschriften der Rechtsschutz des Betroffenen nicht in hinreichender Weise sichergestellt wäre.

Das Berufungsgericht hat zudem in seiner früheren Rechtsprechung zu dem Gemeindewahlgesetz in seiner Fassung von 1948/1952 (vgl. Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 27. Februar 1950, Amtl. Samml. Bd. 1 S. 86) selbst ausgesprochen, daß gegen Maßnahmen des Wahlleiters die Anfechtungsklage zulässig sei. Daß diese Ansicht auch von dem Gesetzgeber des Kommunalwahlgesetzes von 1954 vertreten worden ist, ergibt sich aus den Materialien zu diesem Gestetz (vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, 2. Wahlperiode, Bd. V, Drucks. Nr. 1411, Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen - Gemeindewahlgesetz - sowie einiger Bestimmungen des kommunalen Verfassungsrechts, B. Einzelbegründung zu Ziff. 40 und 41, sowie Bd. IV S. 3665 A, S. 3670 B und C, S. 4220 A und B mit den Ausführungen des Innenministers Dr. Meyers und des Abgeordneten Warczak). Hieraus ist ersichtlich, daß der Gesetzgeber die Ausgestaltung des Wahlprüfungsverfahrens mit dem Einspruchsrecht der Wahlberechtigten usw. gegen die Gültigkeit der Wahl, wie sie in §§ 36 ff. KWG 1954 ihren Niederschlag gefunden hat, als ein neues von dem bisherigen Zustand abweichendes Verfahren aufgefaßt hat.

Aus der Bezugnahme auf §§ 36 ff. KWG in dem angefochtenen Urteil ist zu entnehmen, daß das Berufungsgericht diese Vorschriften auf den vorliegenden Fall für anwendbar hält. Zwar ergreift neues Verfahrensrecht im allgemeinen auch schwebende Prozesse, die daher nach dem alten Prozeßrecht begonnen, nach dem neuen zu Ende zu führen sind (Rosenberg, Lehrbuch des deutschen Zivilprozeßrechts, 7. Aufl., S. 23 mit Rechtsprechungshinweisen). Doch kann dieser Grundsatz jedenfalls, dann nicht Platz greifen, wenn er dazu führen würde, daß bei Anwendung des neuen Verfahrensrechts der Betroffene des ihm nach Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutzes verlustig ginge. Das wäre aber hier der Fall. Nach § 18 Abs. 4 Satz 7 KWG ist die gegen die Zurückweisung eines Wahlvorschlages ergangene Beschwerdeentscheidung der zuständigen Wahlbehörde endgültig. Sie schließt jedoch die Erhebung eines Einspruchs im Wahlprüfungsverfahren nach § 36 Abs. 2 KWG nicht aus. Der Einspruch ist binnen eines Monats nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses beim Wahlleiter einzureichen (§ 36 Abs. 1 KWG). Über ihn ent-scheidet die neue Gemeindevertretung nach § 37 KWG im Wahl-prüfungsverfahren. Gegen den Beschluß der Vertretung kann nach § 38 KWG der Einspruchserheber die verwaltungsgerichtliche Klage anstrengen. Die Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage und damit die Eröffnung des Rechtsweges im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG hat also zur Voraussetzung, daß vorher die Gemeindevertretung im Wahrprüfungsverfahren über einen Einspruch des späteren Klägers gegen die Gültigkeit der Wahl entschieden hat. Diese Klagevoraussetzungen können für die im Jahre 1952 durchgeführten Wahlen nicht mehr geschaffen werden. Denn nach den im Jahre 1952 geltenden Wahlrechtsvorschriften stand dem von der Entscheidung einer Wahlbehörde Betroffenen kein Einspruch der Art zu, daß über ihn die Gemeindevertretung im Wahlprüfungsverfahren zu beschließen hatte. Auch wäre, wenn ein damals gemäß § 45 MRVO 165 bei der Verwaltungsbehörde eingelegter Einspruch nunmehr als Einspruch im Sinne des § 36 Abs. 2 KWG zu behandeln wäre, eine Beschlußfassung über ihn durch die Gemeindevertretung im Wahlprüfungsverfahren nicht mehr möglich, da das Wahlprüfungsverfahren nach § 40 GWG spätestens innerhalb drei Monaten seit dem Wahltag - für die Gemeindewahl vom 9. November 1952 also bis spätestens 9. Februar 1953 - abgeschlossen sein mußte. Da demnach ein von einer Entscheidung der Wahlbehörde im Zuge der Wahl vom 9. November 1952 Betroffener die für die verwaltungsgerichtliche Klage in §§ 36 ff. KWG normierten Voraussetzungen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kommunalwahlgesetzes nicht mehr erfüllen konnte, würde die Anwendung dieser Vorschriften auf die noch nicht erledigten Streitfälle aus der Wahl von 1952 dazu führen, daß ihm gegen Maßnahmen der Wahlbehörde der Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten verschlossen wäre. Die Annahme, der Gesetzgeber habe für solche Streitfälle zur Gewährleistung des Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG den ordentlichen Rechtsweg eröffnen wollen, ist nicht in Betracht zu ziehen. Aus diesen Erwägungen folgt, daß die Vorschriften der §§ 36 ff. KWG auf die noch nicht erledigten Streitfälle aus der Wahl von 1952 nicht anwendbar sind, daß sich vielmehr die Prozeßvoraussetzungen für die gegen Maßnahmen der Wahlbehörden im Zuge dieser Wahl gegebenen. Rechtsmittel nach den damals geltenden Vorschriften zu bestimmen haben. Daran ändert es auch nichts, daß im vorliegenden Fall die Klägerin zugleich mit ihrer Anfechtungsklage gegen den Gemeindedirektor einen im damaligen Recht nicht vorgesehenen Einspruch an die Gemeindevertretung eingelegt hat und daß möglicherweise - die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ergeben darüber nichts - das Wahlprüfungsverfahren durch die Gemeindevertretung der Gemeinde Laurensberg entgegen der Vorschrift des § 40 GWG innerhalb der Dreimonatsfrist nicht durchgeführt worden ist. Denn die Frage der Anwendbarkeit der neuen Vorschriften auf die zurückliegenden Fälle ist nicht nach den Besonderheiten eines Einzelfalles, sondern danach zu beurteilen, wie sie sich objektiv aus der Gegenüberstellung des alten und des neuen Rechts ergibt.

Demnach ist die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage zulässig. Auch das Rechtsschutzinteresse der Klägerin ist zu bejahen. Abgesehen davon, daß die Gemeindevertretung nach dem Sinn der 1952 geltenden Vorschriften über die Gültigkeit der Wahl nur vorbehaltlich der gerichtlicher. Entscheidung über die gegen Verwaltungsakte des Wahlleiters fristgemäß erhobene Anfechtungsklage beschließen konnte, hat die Klägerin als eine am Kampf der verschiedenen Wählergruppen beteiligte Vereinigung ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Überprüfung der vom Wahlleiter getroffenen Entscheidung über die Zulässigkeit ihrer Wahlvorschläge. Dieses Interesse würde auch dann nicht entfallen, wenn etwa infolge des bevorstehenden. Ablaufs der Wahlzeit der gegenwärtigen Gemeindevertretung aus der gerichtlichen Entscheidung keine Folgerungen über die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung der Gemeindevertretung mehr gezogen werden könnten.

Denn auch dann würde das rechtliche Interesse der Klägerin bestehen bleiben, um bei der Neuwahl der Gemeindevertretung ihr Verhalten entsprechend Einzurichten. Allerdings würden mit Ablauf der Wahlzeit der Gemeindevertretung die angefochtenen Bescheide des Wahlleiters "auf andere Weise" ihre Erledigung finden, so daß von diesem Zeitpunkt an die Klägerin ihr rechtliches Interesse im Wege eines Feststellungsbegehrens nach § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 wahren müßte.

Da das Berufungsgericht unzutreffenderweise davon ausgegangen ist, daß die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage unzulässig sei, mußte das angefochtene Urteil aufgehoben und der Rechtsstreit zur sachlichen Entscheidung über die von der Klägerin angefochtenen Verwaltungsakte des Gemeindedirektors an die Vorinstanz zurückverwiesen werden. Dabei wird das Berufungsgericht gemäß §§ 65 Abs. 1, 82 MRVO 165 darauf hinzuwirken haben, daß die Klägerin ihren Antrag die den vorstehend erörterten Gesichtspunkten entsprechende sachdienliche Fassung gibt.