I.

Der Kleinlebensausschuß des Verbandes der Lebensversicherungsunternehmen faßte im Jahre 1952 einen Beschluß, wonach im Falle der Zusammenarbeit zwischen Versicherungsunternehmen und Bestattungsinstituten zwischen dem Versicherungsgeschäft und dem Bestattungsgeschäft eine scharfe Trennung eingehalten werden sollte, insbesondere für die Werbung. In dem Beschluß wurden unwiderrufliche Bezugsberechtigungen zugunsten von Bestattungsinstituten und die Abtretung von Versicherungsansprüchen an Bestattungsinstitute als nicht erwünscht bezeichnet. Die Versicherungsaufsichtsbehörde billigte diesen Standpunkt grundsätzlich. In den Veröffentlichungen des Zonenamtes des Reichsaufsichtsamtes für das Versicherungswesen 1952 S. 24 wurde dies mitgeteilt. Am 5. Juli 1954 erließ das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungs- und Bausparwesen ein Rundschreiben R 7/54 an alle seiner Aufsicht unterstehenden Lebensversicherungsunternehmen, die die Kleinlebens- und Sterbegeldversicherung betreiben (Veröffentlichungen des Bundesaufsichtsamtes 1954 S. 110). Nach Ziff. I 1 dieses Rundschreibens wird verboten, daß die Werbung von Lebensversicherungsverträgen bei unaufgeforderten Besuchen mit Maßnahmen verbunden werde, durch die die Versicherungsnehmer veranlaßt werden sollen, einem Bestattungsunternehmen ein unwiderrufliches oder widerrufliches Recht in bezug auf die Versicherungsleistung zu erteilen. Nach Ziff. II 1a dürfen die Lebensversicherungsunternehmen Agentur-Verträge nur mit solchen Bestattungsunternehmen abschließen, die sich u.a. verpflichten, von der Erhebung von Schadensersatzansprüchen abzusehen, wenn ein anderes Bestattungsinstitut als der Vertragspartner des Bestattungsvorvertrages die Bestattung ausführt. Nach Ziff. IV 1 dürfen, Lebensversicherungsunternehmen ein Bestattungsunternehmen ihren Versicherten nur dann empfehlen, wenn sich dieses verpflichtet hat, die jeweiligen Bestimmungen über die Zusammenarbeit von Lebensversicherungsunternehmen und Bestattungsunternehmen einzuhalten. Regierungsrat Dr. A... vom Bundesaufsichtsamt erläuterte dieses Rundschreiben in einem Beitrag in derselben Nummer der Veröffentlichungen (S. 118). Darin heißt es: Bestattungsvorverträge, nämlich Vereinbarungen, durch die einem Bestattungsunternehmen zu Lebzeiten des Interessenten unwiderruflich der Auftrag zur künftigen Bestattung erteilt werde, leisteten wertvolle Dienste. Es habe sich auch bewährt, daß die Mittel hierfür mit Hilfe eines Lebensversicherungsvertrages bereitgestellt würden. In dem Lebensversicherungsvertrage werde dann der Bestatter als unwiderruflicher Bezugsberechtigter für die Versicherungsleistung bezeichnet. Dabei hätten sich jedoch Mißstände ergeben, insbesondere bei der Werbung durch unaufgeforderte Hausbesuche. In diesen Fällen treffe die Werbung auf ältere, unvorbereitete Personen, die die Verpflichtungen, die sie übernähmen, nicht übersähen. Nach dem Tode erteilten dann die Hinterbliebenen in Unkenntnis des Bestattungsvorvertrages einem anderen Bestatter den Auftrag. Der von dem Verstorbenen begünstigte Bestatter ziehe jedoch auf Grund der unwiderruflichen Bezugsberechtigung die Lebensversicherungssumme ein und zahle sie an den anderen Bestatter nur unter Abzug eines erheblichen Teilbetrages für Kosten und entgangenen Gewinn aus, so daß die Hinterbliebenen von dem neuen Bestatter wegen dieser einbehaltenen Beträge in Anspruch genommen würden. Da die im Jahre 1952 veröffentlichte Warnung keinen Erfolg gehabt habe, habe das Bundesaufsichtsamt die Anordnung R 7/54 erlassen-, um den erwähnten Mißständen abzuhelfen, dabei aber die Belange der Bestattungsunternehmen, soweit irgend möglich, berücksichtigt. Das Bundesaufsichtsamt erließ ferner einen in der Nr. 12 seiner Veröffentlichungen vom 31. Dezember 1954 auf S. 229 bekanntgemachten Nachtrag zu seinem Rundschreiben R 7/54. Hierin heißt es, daß die in II 1a genannte Verpflichtung, von der Erhebung von Ansprüchen auf entgangenen Gewinn und dergleichen abzusehen, auf Ansprüche eines Bestattungsunternehmens gegen einen Versicherungsnehmer abstelle, nicht auf solche gegen ein anderes Bestattungsunternehmen, daß diese Ansprüche aber auch dann als gegen den Versicherungsnehmer gerichtet anzusehen seien, wenn zu erwarten sei, daß das andere Bestattungsunternehmen sie auf die Hinterbliebenen oder Erben des Versicherungsnehmers abwälze. Weiter heißt es darin, daß durch die Bestimmung zu IV 1 den Versicherungsunternehmen nur auferlegt werde, von den Bestattungsunternehmen zu verlangen, daß diese sich den im Zeitpunkt der Vereinbarung geltenden Bestimmungen unterwerfen, nicht auch späteren Bestimmungen.

Mit einem Schreiben vom 28. September 1954 erhob die Klägerin, die ein bedeutendes Bestattungsunternehmen in Berlin ist und in erheblichem Umfange Bestattungsvorverträge mit Finanzierung durch Lebensversicherungen unter Erteilung einer unwiderruflichen Bezugsberechtigung abgeschlossen hat und weiter abschließen will, Einspruch gegen den Runderlaß R 7/54. Sie verlangte darin Einschränkungen der Punkte I 1, II 1a und IV 1 dieses Runderlasses.

Mit einer Entscheidung seiner Beschlußkammer vom 18. November 1954 wies das Bundesaufsichtsamt den Einspruch zurück. Die Beschlußkammer bemerkt darin, daß sie Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage (des Einspruchs) dahingestellt sein lasse, und weist diesen dann mit ausführlichen Darlegungen als sachlich unbegründet zurück.

Nunmehr hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Sie beantragt, unter Aufhebung des Beschlusses der Beschlußkammer vom 18. November 1954 den Runderlaß des Bundesaufsichtsamtes vom 5. Juli 1954 - R 7/54 - in Ziffer I 1, II und IV 1 für rechtsunwirksam zu erklären.

Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor: Durch die angefochtene Anordnung werde sie in erheblichem Umfange in rechtswidriger Weise in ihren Rechten beeinträchtigt. Wenn die Anordnung bestehen bleibe, könne sie ihren rechtmäßigen Geschäftsbetrieb nicht mehr wie bisher fortsetzen. Der Volkswohl-Bund und Lebensversicherung a.G. habe den mit ihr geschlossenen Agentur-Vertrag unter Bezugnahme auf die angefochtene Anordnung bereits gekündigt. Die angefochtene Anordnung werde keinesfalls durch § 81 VAG gedeckt. Das Bundesaufsichtsamt verkenne, daß es zwar Belange der Versicherten wahrzunehmen habe, aber keinesfalls angebliche Belange der Hinterbliebenen und deren angebliche Befugnis, den Bestatter frei zu wählen. Wie das Bundesaufsichtsamt anerkenne, bestehe für viele Personen ein Bedürfnis, ihre Bestattung schon bei Lebzeiten zu regeln. Der Weg, zu diesem Zweck außer einem Lebensversicherungsvertrag einen Bestattungsvorvertrag abzuschließen, werde von der Rechtsordnung gebilligt, ebenso die Möglichkeit, zum Zwecke der Finanzierung dem Bestattungsunternehmen eine unwiderrufliche Bezugsberechtigung auf die Versicherungsleistung einzuräumen (§ 166 VVG). Deshalb müsse es auch erlaubt sein, für eine derartige Regelung zu werben. Die Rechtsprechung der Zivilgerichte habe im Anschluß an ein Urteil des Reichsgerichts vom 15. Juli 1943 anerkannt, daß eine solche Werbung nicht gegen die guten Sitten im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuches und des Wettbewerbsgesetzes verstoße. Es dürfe ihr deshalb nicht verboten werden, für diese als erlaubt und rechtmäßig anerkannten verbundenen Geschäfte zu werben, auch nicht bei unerbetenen Hausbesuchen. Deshalb sei Ziff. I 1 der angefochtenen Anordnung rechtswidrig. Wenn andere Firmen nach dem Todesfall sich bei den Hinterbliebenen mit Erfolg um den Auftrag zur Bestattung bemühten, so sei das unlauterer Wettbewerb (verbotene Abwerbung); sie mache in solchen Fällen mit Recht Schadensersatzansprüche gegen das andere Bestattungsunternehmen geltend. Es sei daher rechtswidrig, daß sie durch Ziff. II 1a der Anordnung genötigt werden solle, auf solche Ansprüche zu verzichten. Es sei in derartigen Fällen nicht Aufgabe des Bundesaufsichtsamts, angebliche Belange der Hinterbliebenen wahrzunehmen. Die Hinterbliebenen seien gerade verpflichtet, den Willen des Verstorbenen zu achten, der seine Bestattung bereits geregelt und verfügt habe, daß die Versicherungssumme dafür verwendet und nicht den Hinterbliebenen zufallen solle. Übrigens habe sie sich bei einer Besprechung am 27. Oktober 1953 bereit erklärt, in gewissen Fällen, namentlich wenn die Hinterbliebenen ohne Kenntnis des Bestattungsvorvertrages ohne Verschulden ein anderes Bestattungsunternehmen beauftragt hätten, keine Schadenersatzansprüche zu erheben. Biese Erklärung hätte dem Bundesaufsichtsamt - wie Vizepräsident Dr. F... damals erklärt habe - jedenfalls genügen müssen. Endlich sei es rechtswidrig, wenn von ihr verlangt werde, sich jeweiligen, also noch unbekannten Bestimmungen im voraus zu unterwerfen.

Die Beklagte bittet, die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage für unzulässig. Ihre Anordnung richte sich nur an die ihrer Aufsicht unterstellten Lebensversicherungsunternehmen, nicht an Bestattungsunternehmen wie die Klägerin. Diesen gegenüber habe sie auch keine Möglichkeit, ihre Anordnung durchzusetzen. Keines der beaufsichtigten Lebensversicherungsunternehmen habe sich mit Einspruch oder Klage gegen die Anordnung gewandt. Wenn man die Klage als zulässig ansehe, würde das zu einer bedenklichen Rechtsunsicherheit führen, da dann die Anordnungen der Aufsichtsbehörde von einer großen Anzahl von Personen im Klagewege angefochten werden könnten. Besonders müsse beachtet werden, daß die Aufsichtsbehörde nach anderen Vorschriften des Versicherungsaufsichtsrechts in die Rechte der Versicherten eingreifen könne, z.B. durch Änderung der Geschäftspläne oder durch Erhöhung der Beiträge. Es könne nicht Rechtens sein, daß die einzelnen Versicherten in solchen Fällen durch zahlreiche Klagen die Durchführung der Anordnungen der Aufsichtsbehörde in Frage stellen könnten. Das Versicherungsaufsichtsrecht müsse daher so ausgelegt werden, daß nur die Versicherungsunternehmungen, an die sich die Anordnungen im Sinne von § 81 VAG ausdrücklich richteten, dagegen Klage im Verwaltungsstreitverfahren erheben könnten.

Hiervon abgesehen sei die Klage sachlich unbegründet. Die angefochtene Anordnung halte sich im Rahmen der nach § 81 Abs. 2 VAG zulässigen und gebotenen Maßnahmen. Bei der Verbindung von Versicherungsvertrag und Bestattungsvorvertrag hätten sich Mißstände entwickelt, gegen die das Bundesaufsichtsamt habe einschreiten müssen. Es sei nicht selten vorgekommen, daß unerfahrene Personen solche Verträge abgeschlossen hätten, ohne die Verpflichtungen zu übersehen, die sich daraus für sie ergeben hätten. Deshalb sei es gerechtfertigt, den Lebensversicherungsunternehmen zu untersagen, daß für den Abschluß von Lebensversicherungsverträgen unter Erteilung einer Bezugsberechtigung für das Bestattungsunternehmen bei unerbetenen Hausbesuchen geworben werde. Deshalb sei auch mit Recht den Lebensversicherungsunternehmen untersagt worden, mit Bestattungsunternehmen zusammenzuarbeiten, die Schadensersatzansprüche zu Lasten der Hinterbliebenen geltend machten, wenn diese ein anderes Unternehmen mit der Bestattung beauftragten. Hiernach sei die Anordnung R 7/54 auch in den angegriffenen Punkten I 1 und II 1a durchaus rechtmäßig. Die Anordnung unter IV 1 habe das Bundesaufsichtsamt gemäß den entsprechenden Ausführungen in der Beschlußkammerentscheidung mit dem oben wiedergegebenen Nachtrage (Veröffentlichungen 1954 S. 229) bereits im Sinne der Klagschrift erläutert und klargestellt.

Das Gericht hat den Verband Deutscher Bestattungsunternehmen in H..., den Fachverband des Deutschen Bestattungsgewerbes in D... und den Volkswohl-Bund Lebensversicherung a.G. in B... beigeladen.

Der Beigeladene zu 1) hat beantragt,

Er tritt im wesentlichen den Darlegungen der Klägerin bei.

Der Beigeladene zu 2) hat beantragt,

Er tritt im wesentlichen den Darlegungen der Beklagten bei. Er hat ferner eine Reihe von Fällen vorgetragen, in denen sich die Klägerin und ihre Werber nach seiner Ansicht unredlich verhalten haben.

Der Beigeladene zu 3) hat beantragt,

Auch er tritt den Darlegungen der Beklagten bei.

Im übrigen wird wegen der Ausführungen der Parteien auf ihre zu den Akten eingereichten Schriftsätze verwiesen.

II.

Über den Einspruch der Klägerin gegen die Anordnung vom 5. Juli 1954 hat gemäß § 8 Abs. 3 der Dritten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen (Verfahrens- und Geschäftsordnung) vom 25. März 1953 (BGBl. I S. 75) - III. DVO - die Beschlußkammer entschieden. Darauf hat die Klägerin Anfechtungsklage gemäß § 10a des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen vom 31. Juli 1951 (BGBl. I S. 480) /22. Dezember 1954 (BGBl. I S. 501) - BAG - erhoben.

Nach dieser Vorschrift in Verbindung mit § 9 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - ist dieses zur Entscheidung über die Klage zuständig, da - wie sich aus den weiteren Gründen ergeben wird - die Angelegenheit von allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung ist. Insofern ist die Klage form- und fristgerecht erhoben. Nach § 8 Abs. 1 der III. DVO steht den "Beteiligten" der Einspruch gegen einen Verwaltungsakt des Präsidenten des Bundesaufsichtsamts zu. Die Beklagte will hieraus herleiten, daß Beteiligte nur die Lebensversicherungsunternehmungen seien, an die die streitige Anordnung gerichtet ist, und daß nur diese nach vergeblichem Einspruch die Anfechtungsklage erheben könnten (vgl. § 8 Abs. 4 III. DVO). Diese Ansicht vertritt auch Prölß (Versicherungsaufsichtsgesetz, 1955, BAG Anm. 3 zu § 8 der III. DVO S. 64/65, § 10a Anm. 2 S. 81). Diese Darlegung ist nicht richtig. Durch § 8 Abs. 1 der III. DVO sollte der Kreis der zulässigen Klagen nicht eingeschränkt werden. Aus § 10a BAG, der die Entscheidung über Anfechtungsklagen gegen Verfügungen des Bundesaufsichtsamts dem Bundesverwaltungsgericht zuweist, folgt, daß insofern an den allgemeinen Vorschriften über die sogenannte Generalklausel (hier §§ 15, 17 BVerwGG) nichts geändert werden sollte. Auch ist in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 1953 (DVBl. 1953 S. 501) hinzuweisen, wonach Gesetze (und Rechtsverordnungen) in der Regel verfassungstreu auszulegen sind, so daß auch aus diesem Grunde nicht angenommen werden kann, § 8 Abs. 1 der III. DVO habe eine von Art. 19 Abs. 4 GG abweichende Regelung treffen wollen.

Die Beklagte bezweifelt die Zulässigkeit der Klage vornehmlich, weil die Klägerin durch die angefochtene Anordnung des Bundesaufsichtsamts nicht in ihren Rechten beeinträchtigt werde, jedoch zu Unrecht. Nach § 15 Abs. 1 BVerwGG kann die Anfechtungsklage erheben, wer behauptet, durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. In der Regel genügt also für die Bejahung der Zulässigkeit der Klage, daß eine solche Behauptung aufgestellt ist. Erweist sich diese Behauptung als unzutreffend, so ist die Klage unbegründet, nicht unzulässig (BVerwGE 1, 260[BVerwG 10.12.1954 - II C 194/53] [262], 263 [264]). Nur wenn diese Behauptung nach dem eigenen Vorbringen des Klägers von vornherein unhaltbar ist, kann die Klage unzulässig sein (vgl. Ule, Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht, Anm. II 1 zu § 15, S. 85). Dieser Fall, daß nämlich eine Verletzung eigener Rechte in Wahrheit keinesfalls in Betracht komme, ist hier nicht gegeben; denn die Klägerin behauptet, in ihrem Rechte aus ihrem Agentur-Vertrage mit dem Volkswohl-Bund Lebensversicherung a.G. verletzt zu sein, den dieses Lebensversicherungsunternehmen nicht aus eigenem Entschluß, sondern auf die Weisung durch die angefochtene Anordnung des Bundesaufsichtsamts mit dem Schreiben vom 20. September 1954 gekündigt habe. Ferner hat der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Urteil vom 18. Februar 1955 (BVerwGE 1,321) ausgeführt, daß der Grundsatz der Vertragsfreiheit in dem Grundrechte der Entfaltung der freien Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) enthalten sei. Auch in diesem Grundrecht behauptet die Klägerin durch die angefochtene Anordnung beeinträchtigt zu sein.

Professor Dr. ... äußert in seinem Rechtsgutachten vom 1. September 1955 Zweifel, ob die angefochtene Anordnung als ein Verwaltungsakt oder als eine Rechtsnorm anzusehen ist. In der Tat wird im Schrifttum die. Ansicht vertreten, daß das Reichsaufsichtsamt auch Rechtsetzungsbefugnisse gehabt habe und das Bundesaufsichtsamt diese auch unter der Herrschaft des Grundgesetzes ausüben könne (vgl. W. Weber in: 50 Jahre materielle Versicherungsaufsicht, Bd. 1, 1952 S. 49 ff.; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl. 1953, Bd. I S. 739; Prölß a.a.O., Vorbemerkung 11,2 zum BAG, S. 5/6; Vorbemerkung 1 und 2 vor § 10a BAG, S. 77/78; Anm. 8 zu § 81 VAG, S. 494). Es bedarf jedoch keiner Stellungnahme zu diesen Fragen. Denn mit der angefochtenen Anordnung hat das Bundesaufsichtsamt nicht von seiner etwa aufrechterhaltenen Rechtsetzungsbefugnis Gebrauch gemacht. Es hat nicht Rechtssätze aufgestellt, sondern gemäß § 81 Abs. 2 des Gesetzes über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmungen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931 (RGBl. I S. 315, 750) mit späteren. Änderungen - VAG - einen Verwaltungsakt erlassen, der sich grundsätzlich im Rahmen der im Versicherungsaufsichtsrecht herkömmlichen Sammelverfügungen hält, indem er bestimmte Verbote ausspricht, durch die Mißstanden abgeholfen werden soll.

Hiernach ist die Klage zulässig.

Die Klage wäre allerdings wegen des Mangels der Klagbefugnis ohne nähere Sachprüfung als unbegründet abzuweisen, wenn die angegriffene Anordnung in die Rechtsstellung der Klägerin nicht eingriffe. Diese Darlegung der Beklagten trifft aber nicht zu. Zwar ist die Verfügung nicht unmittelbar an die Klägerin gerichtet. Das schließt die Klagbefugnis der Klägerin jedoch nicht aus. Daß durch einen Verwaltungsakt auch andere Personen in ihren Rechten betroffen werden als diejenigen, an die er gerichtet ist, kommt im Rechtsleben auch sonst vor. So wurde beispielsweise in der Rechtsprechung überwiegend die Auffassung vertreten, daß Verfügungen auf Grund des Reichsleistungsgesetzes von 1939, durch die ein Kraftwagen in Anspruch genommen wurde, nicht an den Eigentümer, sondern an den Besitzer des Wagens zu richten seien, weil der Behörde nach diesem Gesetze nicht zugemutet werden könne, die Eigentumsverhältnisse zuvor aufzuklären. Unbestritten war aber (nach der Einführung der sogen, Generalklausel), daß auch in diesen Fällen der Eigentümer des Wagens, an den die Verfügung nicht gerichtet war, dagegen Klage im Verwaltungsstreitverfahren erheben konnte, weil sein Eigentum dadurch beeinträchtigt werde. Ein entsprechender Fall ist hier gegeben. Zwar ist die Verfügung nicht unmittelbar an die Klägerin gerichtet. Auch mag unentschieden bleiben, ob die Aufsichtsbehörde die Befugnis hätte, gemäß § 81 Abs. 3 VAG die Klägerin zur Befolgung ihrer Anordnung durch Ordnungsstrafen anzuhalten. Die Klägerin kann aber ihren Geschäftsbetrieb, soweit er die Finanzierung von Bestattungsvorverträgen durch Abschluß einer Lebensversicherung unter Erteilung einer Bezugsberechtigung für sie betrifft, nicht ohne Mitwirkung von Lebensversicherungsunternehmungen fortführen. Indem das Bundesaufsichtsamt den Lebensversicherungsunternehmungen untersagt, ihre Verbindung mit der Klägerin in der bisher geübten Weise fortzusetzen, und ihnen vorschreibt, nur mit solchen Bestattungsunternehmungen zusammenzuarbeiten, welche die angefochtene Anordnung wenigstens künftig befolgen, setzt es seine Anordnung in wirksamer Weise auch gegenüber den Bestattungsunternehmern durch. Insofern greift die Anordnung in die Rechtsstellung der Bestattungsunternehmer ein. Die Klägerin könnte den Zivilrechtsweg nicht mit Aussicht auf Erfolg beschreiten, da der Volkswohl-Bund von einer vertraglich vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit Gebrauch gemacht hat und die Klägerin keinen Anspruch auf Abschluß eines ihren Wünschen entsprechenden Agentur-Vertrages mit einer anderen Lebensversicherungsunternehmung hat. Hiernach entspricht nur die Bejahung der Klagbefugnis der Klägerin dem Sinngehalt der Vorschriften in Art. 19 Abs. 4 GG, §§ 15, 17 BVerwGG. Ferner ist darauf hinzuweisen, daß § 81 Abs. 2 Satz 3 VAG der Aufsichtsbehörde ausdrücklich die Befugnis gewährt, auch an Versicherungsvermittler Anordnungen zu richten. Gerade die Tätigkeit der Klägerin als einer Vermittlerin von Versicherungsverträgen betrifft die streitige Anordnung. Dabei kann es hinsichtlich der Frage der Klagbefugnis nicht entscheidend ins Gewicht fallen, ob Bestattungsunternehmer wie die Klägerin ausdrücklich unter den Empfängern der Anordnung angeführt sind, zumal die Anordnung veröffentlicht worden ist.

Der Entscheidung der Frage, ob unter Umständen auch andere Personen, an die eine Anordnung des Bundesaufsichtsamts nicht gerichtet ist, insbesondere aus dem Kreise der Versicherungsnehmer, beispielsweise gegen Anordnungen nach § 81 a oder § 89 VAG den Verwaltungsrechtsweg beschreiten können, wird hierdurch nicht vorgegriffen. Von diesen Fällen unterscheidet sich der vorliegende jedenfalls dadurch, daß die Klägerin zu den Versicherungsvermittlern gehört, an die Anordnungen im Sinne des § 81 Abs. 2 VAG gerichtet werden können (vgl. Satz 3 daselbst).

Hiernach ist die Klagbefugnis der Klägerin zu bejahen.

In der Sache selbst ist die Klage teilweise begründet, teilweise unbegründet.

Zunächst wendet sich die Klägerin gegen die Beschränkung der Werbung durch Punkt I 1 des streitigen Runderlasses. Die Beklagte erkennt an, daß für Bestattungsvorverträge, durch welche ein lebender für seine künftige Bestattung Vorsorge trifft und diese regelt, ein Bedürfnis besteht. Sie wendet sich nicht dagegen, daß zur Finanzierung solcher Bestattungsvorverträge Lebensversicherungsverträge abgeschlossen werden. Sie wendet sich auch nicht dagegen, daß zur Sicherung einer solchen Finanzierung dem Bestattungsunternehmer gemäß § 166 des Gesetzes über den Versicherungsvertrag vom 30. Mai 1908 (RGBl. S. 263) - VVG - eine unwiderrufliche oder widerrufliche Bezugsberechtigung eingeräumt wird. Daraus folgt aber nicht, wie die Klägerin irrig annimmt, daß das Bundesaufsichtsamt die Werbung für solche mit einem Bestattungsvorvertrage verbundenen Lebensversicherungsverträge mit. Einräumung einer Bezugsberechtigung nicht beschränken dürfe. Wie schon in der Begründung zu dem ersten Entwurf des Versicherungsaufsichtsgesetzes von 1901 (auszugsweise abgedruckt bei Prölß a.a.O., Vorbemerkung IV, 1 S. 9) hervorgehoben ist, hat das Versicherungswesen eine große wirtschaftliche, soziale und ethische Bedeutung. Im Falle seines Mißbrauchs droht aber die Gefahr schwerer Schädigung des allgemeinen Wohls und des einzelnen, zumal der einzelne ohne Hilfe zu eigener zuverlässiger Beurteilung der Anstalten, denen er sich anvertrauen muß, regelmäßig nicht imstande ist. Deshalb ist die Versicherungsaufsicht eingeführt worden. Diese beschränkt sich nicht darauf, daß die Aufsichtsbehörde die Befolgung der gesetzlichen Vorschriften und die Einhaltung des Geschäftsplanes überwacht. Die Überwachung erstreckt sich auf den gesamten Geschäftsbetrieb der Versicherungsunternehmungen (§ 81 Abs. 1 VAG). Demgemäß hat die Aufsichtsbehörde nach § 81 Abs. 2 Satz 1 VAG die Befugnis, die Anordnungen zu treffen. die geeignet sind, ... Mißstände zu beseitigen, welche die Belange der Versicherten gefährden oder den Geschäftsbetrieb mit den guten Sitten in Widerspruch bringen. Ein großer Teil der Anordnungen, die die Aufsichtsbehörde in jahrzehntelanger Tätigkeit auf Grund dieser Vorschrift erlassen hat, bezieht sich darauf, das Versicherungsgeschäft von versicherungsfremden Geschäften zu trennen und Mißstände bei der Werbung zu unterbinden. Die Aufsichtsbehörde hat insbesondere zahlreiche Anordnungen erlassen, die sich auf das Verhältnis zwischen den Lebensversicherungsunternehmungen und den Versicherungsvermittlern beziehen (vgl. Prölß a.a.O., Anm. 11 zu § 1 S. 99, Anm. 6 zu § 81, S. 491, Anm. 9 S. 495, Anm. 10 S. 497, 502, 506; Starke in: 50 Jahre materielle Versicherungsaufsicht, Bd. 1, 1952 S. 73 ff., insbesondere S. 75, 82, 84, 87, 89, 90). An diese Anordnungen schließt sich die streitige Sammelverfügung an. Hierbei ist hervorzuheben, daß die Aufsichtsbehörde abweichend von der in den Veröffentlichungen 1952 S. 24 vertretenen Ansicht sich nicht mehr allgemein gegen die Werbung für einen Lebensversicherungsvertrag mit. der Einräumung einer Beizugsberechtigung für einen Bestattungsunternehmer wendet. Sie verbietet eine solche Werbung nur bei unerbetenen Hausbesuchen eines Vertreters. Sie verbietet sie nicht für den Fall, daß ein Lebender, der seine Bestattung regeln will, den Besuch eines Vertreters erbittet, z.B. nach Empfang einer Werbedrucksache. Jedenfalls in diesem beschränkten Umfange kann die Anordnung nicht beanstandet werden, Die Einschränkung der Vertragsfreiheit, die darin erblickt werden könnte, verstößt nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung, sondern ist im Sinne des Art. 2 GG durch § 81 VAG gedeckt (vgl. BVerwGE 1, 321 [323]). Wie die Beklagte überzeugend darlegt, trifft die Werbung für Bestattungsvorverträge in Verbindung mit Versicherungsverträgen, wenn sie bei unangemeldeten Hausbesuchen erfolgt, häufig auf geschäftsunerfahrene Personen, die die rechtliche Bedeutung und die tatsächlichen Wirkungen des Geschäfts, das ihnen empfohlen wird und das sie vielleicht sogleich abschließen, nicht übersehen können. Das Geschäft ist einigermaßen verwickelt, und es ist kaum möglich, seine Bedeutung geschäftlich nicht erfahrenen Personen so genau zu erklären, daß sie es in vollem Umfange verstehen. Der Umworbene soll die Verpflichtung übernehmen, für einen Zeitraum von vielen Jahren Versicherungsbeiträge zu zahlen, der Bestatter erhält das Recht auf die Versicherungsleistung, übernimmt die Bestattung aber nur zum künftigen Tagespreis. Schwierigkeiten sind zu erwarten, wenn der Versicherungsnehmer nicht an seinem jetzigen Wohnort, wo der bezugsberechtigte Bestatter seinen Sitz hat, stirbt, wenn die Preise inzwischen gestiegen sind, so daß die Versicherungssumme zur Bezahlung der Kosten nicht ausreicht, wenn die Hinterbliebenen in Unkenntnis der von dem Versicherten getroffenen Regelung einen anderen Unternehmer mit der Bestattung betrauen. Mit Recht würdigt die Aufsichtsbehörde diese Folgen, wenn sie durch mangelhafte Aufklärung des Versicherten verursacht worden sind, als einen Mißstand im Sinne des § 81 Abs. 2 Satz 1 VAG, der sie zu Gegenmaßnahmen berechtigt. Zwar mag zutreffen, daß die Werbung für einen Lebensversicherungsvertrag in Verbindung mit einem Bestattungsvorvertrag mit Erteilung einer Bezugsberechtigung für den Bestatter nicht allgemein gegen die guten Sitten verstößt; insofern wird dem Urteil des Reichsgerichts vom 15. Juli 1943 (GRUR 1943 S. 306) zuzustimmen sein. Anordnungen nach § 81 Abs. 2 Satz 1 VAG setzen aber nicht voraus, daß andernfalls der Geschäftsbetrieb mit den guten Sitten in Widerspruch gerät. Als Veranlassung genügen danach Mißstände, die die Belange der Versicherten gefährden, und ein solcher Mißstand kann darin gefunden werden, daß der Versicherte zufolge unvollkommener Werbung einen kombinierten Vertrag abschloß, dessen Tragweite er nicht übersehen konnte. Übrigens kann unbeschadet der grundsätzlichen Unbedenklichkeit eines solchen kombinierten Vertrages die Art und Weise der Werbung dafür gegen § 826 BGB oder § 1 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb vom 7. Juni 1909 (RGBl. S. 499) verstoßen (vgl. Reimer, Wettbewerbs- und Warenzeichenrecht, 3. Aufl. 1954, S. 582). Dabei werden Maßnahmen der Aufsichtsbehörde nicht - wie ... in dem angeführten Gutachten irrig annimmt - dadurch ausgeschlossen, daß dem Versicherungsnehmer oder auch seinen Rechtsnachfolgern unter Umständen Rechtsbehelfe bürgerlichen Rechts, z.B. der Anfechtung wegen Irrtums oder arglistiger Täuschung (§§ 119, 123 BGB), zur Verfügung stehen. Es liegt auf der Hand, daß der Durchführung solcher Rechtsbehelfe, wenn ihre Grundlagen erst nach Jahren, und zwar nach dem Tode des Versicherten bekannt werden, häufig kaum überwindliche rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten entgegenstehen. Wenn nun - wie das Bundesaufsichtsamt angeordnet hat - die mündliche Werbung für einen kombinierten Vertrag der streitigen Art erst erfolgt, wenn ein Lebender, z.B. auf Grund einer ihm zugesandten Werbedrucksache, den Hausbesuch eines Vertreters erbittet oder die Geschäftsräume des Bestattungsunternehmens aufsucht, ist die Gefahr von Enttäuschungen, wie sie die Aufsichtsbehörde mit Recht als Mißstand würdigt, erheblich verringert. Die Werbung trifft in diesem Fall nicht eine unvorbereitete Person, sondern jemanden, der sich mit der Frage, ob er seine Bestattung bei Lebzeiten regeln soll, schon beschäftigt hat und der grundsätzlich dazu geneigt ist. Er wird den Darlegungen des Werbers eher mit Aufmerksamkeit und Verständnis folgen. Es ist nicht in dem Maße wie bei der unerbetenen Werbung zu befürchten, daß er vorschnell und unaufgeklärt einen Vertrag abschließt, dessen Tragweite er nicht übersieht oder dessen. Abschluß für ihn unzweckmäßig ist. Zwar mag das von der Aufsichtsbehörde gewählte Mittel, die Werbung für die streitigen kombinierten Verträge bei unerbetenen Besuchen zu beschränken, nicht voll wirksam sein zur Beseitigung der kritisierten Mißstände. Die Klägerin wird aber dadurch nicht in ihren Rechten beeinträchtigt, daß die Behörde von weitergehenden Maßnahmen abgesehen hat. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist jedenfalls nicht zu Lasten der Klägerin verletzt. Mit Recht legt die Aufsichtsbehörde dar, daß sie sich bei ihrer Anordnung Beschränkungen auferlegt und die berechtigten Belange der Beteiligten Bestattungsunternehmer, soweit möglich, berücksichtigt habe.

Mit dieser Auffassung befindet sich der Senat im Einklang mit dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 8. Juli 1955 - I ZR 52/54 -; denn der Bundesgerichtshof beanstandet in dieser Entscheidung nur die Werbung für Bestattungsvorverträge bei unbestellten Hausbesuchen als sittenwidrig.

Hiernach erweist sich die Klage als unbegründet, soweit sie gegen I 1 der angefochtenen Anordnung gerichtet ist.

Bedenken bestehen aber gegen die Anordnung unter II 1a. Dabei ist diese zusammen mit der einschränkenden Erläuterung, die in den Veröffentlichungen 1954 S. 229 bekanntgemacht worden ist, zu würdigen. Auch hier ist davon auszugehen, daß die Beklagte einen kombinierten Vertrag der streitigen Art grundsätzlich nicht für rechtswidrig hält, und daß sie grundsätzlich in dem Abschluß derartiger Verträge selbst einen Mißstand im Sinne des § 81 Abs. 2 Satz 1 VAG nicht erblickt. Ziff. II 1a der angefochtenen Anordnung bezieht sich demgemäß auch auf Verträge, die nicht auf Grund einer unzulässigen Werbung und auch nicht unter Verstoß gegen Ziff. I 1 der Anordnung zustandegekommen sind. Hat nun ein anderer Bestatter in Kenntnis des Vertrages der Klägerin die Hinterbliebenen bewogen, ihm und nicht der Klägerin nach dem Todesfall die Durchführung der Bestattung zu übertragen, so ist es wohl nicht gerechtfertigt, von der Klägerin, die für ihren Vertrag Kosten für die Werbung und für die Bearbeitung Jahre hindurch aufgewendet hat, den Verzicht auf Schadensersatzansprüche nach § 826 BGB oder § 1 UWG zu verlangen. Das Bundesaufsichtsamt erklärt zwar in dem erwähnten Nachtrage, daß sich das in II 1a der Anordnung ausgesprochene Verlangen nicht auf solche Ansprüche beziehe. Es fügt hinzu, daß solche Ansprüche dann als gegen den Versicherungsnehmer gerichtet anzusehen seien, wenn zu erwarten sei, daß der später beauftragte Bestatter sie auf die Hinterbliebenen oder Erben des Versicherungsnehmers "abwälzen" werde. Diese "Abwälzung" dürfte aber in der Regel zu erwarten sein. Der neue Bestatter hat in der Regel gegenüber den Hinterbliebenen, die mit ihm den Bestattungsvertrag schließen, den Anspruch auf die vereinbarte oder vorgesehene Vergütung. Erhält er von der Klägerin die Versicherungssumme nur nach Abzug des auf den streitigen Schadensersatzanspruch entfallenden Teilbetrages, so daß sein Vergütungsanspruch nicht voll gedeckt ist, so kann er in der Regel den Rest der Vergütung von den Hinterbliebenen, die die Bestattung bei ihm bestellt haben, verlangen. Dieser Vorgang dürfte unter den von der Aufsichtsbehörde gewählten Begriff der "Abwälzung" fallen, mindestens ist die Anordnung insofern unklar. Haben die Hinterbliebenen die Bestattung bei dem neuen Unternehmer in Unkenntnis des Bestattungsvorvertrages und der Lebensversicherung (mit Bezugsberechtigung für die Klägerin) bestellt, so müssen sie damit rechnen, daß sie selbst für die Bezahlung der Bestattung in Anspruch genommen werden. Ist ihnen dagegen bekannt, daß der Verstorbene für seine Bestattung vorgesorgt hat, so ist ihnen zuzumuten, daß sie nach den Unterlagen darüber forschen, bevor sie einem von ihnen ausgewählten Unternehmer den Auftrag zur Bestattung erteilen. Mit Recht führt die Klägerin aus, daß es Sache der Beklagten ist, die Belange der Versicherten wahrzunehmen, nicht ab er, den Hinterbliebenen die freie Wahl des Bestatters zu sichern. Die angefochtene Anordnung kann daher zu Ziff. II 1a nicht aufrechterhalten werden, weil sie an Unklarheiten leidet und den Bestattern, die Bestattungsvorverträge unter Erwerb einer Bezugsberechtigung aus dem Lebensversicherungsvertrage abgeschlossen haben, Schadensersatzansprüche, auch wo sie begründet sind, im Ergebnis in vollem Umfange abschneidet. Der allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des angewandten Mittels ist durch die angefochtene Sammelverfügung insofern verletzt (vgl. Prölß a.a.O., Anm. 6 zu § 81 VAG, S. 492). Sie muß daher aufgehoben werden, und zwar zu Punkt II 1a in vollem Umfange, da es nicht Sache des Verwaltungsgerichts ist, der Anordnung insofern eine andere eingeschränkte Fassung zu geben. Dagegen würde eine Fassung, die den von der Klägerin und der in der Parallelsache BVerwG I A 10.55 klagenden B... Begräbnishilfe GmbH in der Verhandlung vom 27. Oktober 1953 abgegebenen Erklärungen oder auch dem von der Klägerin in der Einspruchsschrift gestellten Antrage entspricht, wohl nicht zu beanstanden sein. Auch könnte erwogen werden, der Klägerin eine Beschränkung ihrer Schadensersatzansprüche auf einen geringeren Hundertsatz der für eine Bestattung vereinbarten Vergütung nahezulegen, als sie bisher gefordert hat.

Soweit der zuletzt gestellte Klageantrag über den Antrag in der Einspruchsschrift und über die ursprüngliche Klage hinaus auch gegen die übrigen Punkte der Ziff. II des streitigen Runderlasses gerichtet ist, ist er unbegründet, weil diese Punkte keine selbständige Bedeutung haben, auch gerechtfertigt erscheinen, soweit sie zur Sicherung der Beschränkung der Werbung gemäß I 1 des Runderlasses dienen. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob dieser Klageantrag schon, wie der Beigeladene zu 2) meint, an prozeßrechtlichen Erwägungen scheitern müßte.

Unbegründet ist die Klage, soweit sie sich gegen Ziff. IV. 1 der angefochtenen Anordnung richtet, da das Bundesaufsichtsamt entsprechend den Darlegungen in der Beschlußkammerentscheidung insoweit dem Begehren der Klägerin mit dem Nachtrag (Veröffentlichungen 1954 S. 229) bereits entsprochen hat. Dieser Nachtrag ist in derselben Weise bekanntgemacht wie der Runderlaß in seiner ursprünglichen Fassung. Die Klägerin ist hierdurch insoweit klaglos gestellt worden.

Hiernach ist die Klage begründet bezüglich des Punktes II 1a der angefochtenen Anordnung, im übrigen unbegründet. Da die Klägerin hiernach etwa zur Hälfte obsiegt und zur Hälfte unterliegt, erschien es angemessen, die Kosten des Verfahrens gemäß § 65 Abs. 2 BVerwGG gegeneinander aufzuheben. Dies bedeutet, daß die Klägerin und die Beklagte die Gerichtskosten je zur Hälfte zu tragen haben. Die Beigeladenen sind nicht als Parteien im Sinne des § 65 Abs. 2 Satz 2 BVerwGG anzusehen. Die außergerichtlichen Kosten haben die Parteien und die Beigeladenen jeweils selbst zu tragen, und zwar die Beigeladenen, weil auch sie jeweils etwa zur Hälfte mit ihren Anträgen obsiegen und unterliegen.