Die Klägerin betreibt die gewerbsmäßige Fremdwerbung mit Reklametafeln. Ihr Antrag, die Aufstellung zweier hölzerner Werbetafeln auf einem näher bezeichneten privaten Grundstück an einer Giebelwand zu genehmigen, wurde vom Bauaufsichtsamt der Beklagten durch Bescheid vom 28. Januar 1953 auf Grund des § 3 der Polizeiverordnung über Ankündigungs- und Werbemittel vom 30. Mai 1938 sowie des § 1 des Gesetzes zum Schütze des Straßen-, Orts- oder Landschaftsbildes gegen Beeinträchtigung durch Werbe- und Ankündigungsmittel vom 21. Juni 1935 abgelehnt. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin nach erfolgloser Beschwerde Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Sie ist der Ansicht, daß der angefochtene Verwaltungsakt der rechtlichen Grundlage entbehre. Die Voraussetzungen des Gesetzes vom 21. Juni 1935 lägen nicht vor. Das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild werde durch die Tafeln nicht beeinträchtigt. Der Standpunkt der Beklagten, Werbeträger auf privatem Grunde überhaupt nicht zuzulassen und die Werbung auf öffentlichem Grund ausschließlich an die Deutsche Städtereklame GmbH zu vergeben, sei nicht haltbar. § 3 der erwähnten Polizeiverordnung sei verfassungswidrig. Er enthalte eine Eigentumsbeschränkung, für die ein Gesetz erforderlich sei. Das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen hat die Klage durch Urteil vom 10. November 1953 abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hält die Ablehnung des Bauantrages der Klägerin auf Grund der §§ 1 und 4 der Baugestaltungsverordnung für berechtigt. Auf die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen durch Urteil vom 30. November 1954 die angefochtenen Bescheide aufgehoben. In der Begründung ist ausgeführt: Das Vorhaben der Klägerin sei ein Umbau im Sinne der bremischen Bauordnung und daher genehmigungspflichtig. § 3 Abs. 1 der erwähnten, vom bremischen Polizeipräsidenten erlassenen Polizeiverordnung vom 30. Mai 1936, wonach Zettelanschläge nur an Grundstücken angebracht werden dürften, auf die sich ihr Inhalt beziehe, sei ungültig, da dieser Verordnung die gesetzliche Grundlage fehle. Das bremische Gesetz vom 21. Juni 1935 ermächtige nicht zu einem allgemeinen Verbot bestimmter Arten von Reklame. Die Baugestaltungsverordnung ermächtige nur zum Erlaß von Ortssatzungen oder Baupolizeiverordnungen; für beide sei aber der Polizeipräsident nicht zuständig gewesen. Auch die allgemeine polizeiliche Generalermächtigung sei keine Rechtsgrundlage, da die Verordnung nicht der Abwehr einer Gefahr diene. Die angefochtene Verfügung lasse sich auch nicht unmittelbar auf § 1 des erwähnten Gesetzes vom 21. Juni 1935 stützen; denn dieses Gesetz sei gemäß § 6 der Baugestaltungsverordnung nur noch insoweit gültig, als es der Behörde weitergehende Befugnisse einräume als die Baugestaltungsverordnung. Das sei bei dem vorliegenden Sachverhalt nicht der Fall. Als Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung komme daher nur § 4 in Verbindung mit § 1 der Baugestaltungsverordnung in Betracht. Bei Beurteilung der Frage, ob sich ein Bau der Umgebung einwandfrei einfüge, sei das Empfinden des interessierten verständnisvollen Beschauers maßgebend, jedenfalls dann, wenn es um Stadtbildgestaltung gehe. Der Gerichtshof sei nach dem von ihm abgehaltenen Ortstermin zu der Überzeugung gelangt, daß die Ansicht der Beklagten, die Werbetafeln würden sich der Umgebung nicht einwandfrei einfügen, unzutreffend sei, wie im einzelnen unter Würdigung der örtlichen Verhältnisse näher dargelegt wird. Dabei sei von den Zuständen auszugehen, wie sie sich nach Anbringung der unbeklebten Werbetafeln ergeben würden. Die später auf den Tafeln zu befestigenden Reklamezettel könnten nicht berücksichtigt werden; denn diese seien nicht Gegenstand des vorliegenden Genehmigungsverfahrens. Mit der Genehmigung der Werbetafeln sei noch nicht über die Zulässigkeit der zum Aushang gelangenden Einzelplakate entschieden, die in jedem Fall einer besonderen baupolizeilichen Behandlung unterließen müßten. Die Tatsache, daß ein solches Verfahren möglicherweise umständlich und zeitraubend sein würde, gebe mangels einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage der Baubehörde jedenfalls nicht die rechtliche Möglichkeit, das Anbringen von Werbeplakaten an fremden Häusern, auch wenn es mit Genehmigung des Hauseigentümers erfolge, allgemein, d.h. ohne Prüfung des Einzelfalls, zu untersagen.

Die Revision ist vom Berufungsgericht auf Beschwerde der Beklagten durch Beschluß vom 7. Januar 1955 zugelassen worden.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt. Sie ist der Ansicht, daß das Berufungsurteil einen allgemeinen polizeirechtlichen Grundsatz verletze, nämlich daß der beabsichtigte Verwendungszweck einer Anlage bei der Prüfung ihrer Polizeiwidrigkeit mitsuberücksichtigen ist.

Die Klägerin hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie tritt der Rechtsansicht der Beklagten entgegen.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Verordnung des bremischen Polizeipräsidenten über Ankündigungs- und Werbemittel vom 30. Mai 1938 ungültig sei und die angefochtene Verfügung auch nicht auf das bremische Gesetz zum Schütze des Straßen-, Orts- und Landschaftsbildes gegen Beeinträchtigung durch Werbe- und Ankündigungsmittel vom 21. Juni 1955 gestützt werden könne, weil dieses für Fälle der vorliegenden Art durch § 6 der Baugestaltungsverordnung aufgehoben worden sei, unterliegen nicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung, da sie eine Auslegung landesrechtlicher Vorschriften darstellen. Sie sind daher gemäß § 26 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - in Verbindung mit § 562 ZPO für das Revisionsgericht bindend. Das gilt grundsätzlich auch für die Auslegung, die das Berufungsgericht der Verordnung über Baugestaltung vom 10. November 1936 (RGBl. I S. 938) - Baugestaltungsverordnung - gibt. Wie der erkennende Senat in seinemUrteil vom 28. Juni 1955 - BVerwG I C 146.53 - (DVBl. 1955 S. 640 = 1 NJW 1955 S. 1647) ausgesprochen hat, ist diese Verordnung Landesrecht. Die verfassungsmäßigen Grenzen, wie sie der Senat in diesem Urteil für die Gültigkeit der Verordnung angenommen hat, hat das Berufungsgericht in der Sache nicht verletzt. Wenn das Berufungsgericht die Frage, ob die Voraussetzungen des § 1 dieser Verordnung gegeben sind, als eine Rechtsfrage betrachtet und bei der Nachprüfung auf den interessierten verständnisvollen Beschauer abstellt, so deckt sich dieser Standpunkt in der Sache mit den Darlegungen des Senats in dem erwähnten Urteil.

Indessen verstößt die Auslegung, die das Berufungsgericht dem Baugesuch der Klägerin dahin gibt, es werde die Genehmigung zur Anbringung einer nicht plakatierten Tafel begehrt, gegen allgemeingültige Auslegungsregeln. Es ist ein allgemeiner, somit auch im öffentlichen Recht geltender Grundsatz, daß bei der Auslegung von Willenserklärungen zu erforschen ist, was nach Treu und Glauben als Inhalt der Erklärung anzusehen ist (vgl. Art. 34 des Entwurfs der Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I. Bd., 5. Auflage, § 9 S. 145). Die Werbetafeln, welche die Klägerin anzubringen beabsichtigt, sind dazu bestimmt, mit stets wechselnden Einzelplakaten beklebt zu werden. Es wird daher dem wahrer, rechtserheblicher: Inhalt des Begehrens der Klägerin nicht gerecht, wenn das Berufungsgericht die Beklagte für verpflichtet hält, jetzt nur über eine nicht plakatierte Tafel zu entscheiden. Daß diese Auslegung dem Sachverhalt nicht gerecht wird, erhellt auch daraus, daß nach dieser Ansicht die Beklagte in die Lage kommen kann, die Genehmigung dafür erteilen zu müssen, daß eine nicht plakatierte Werbetafel angebracht wird, obwohl von vornherein feststeht, daß die Genehmigung für die bestinmungsgemäße Plakatierung wegen ihres den Betrachter störenden Gegensatzes zur Umgebung versagt werden muß. Selbst wenn nach den landesrechtlichen Vorschriften die spätere Plakatierung jeweils einem besonderen Genehmigungsverfahren unterliegen sollte, so muß doch aus den dargelegten Gründen bereits bei der Genehmigung der Werbetafel in Betracht gezogen werden, daß ihr Zweck darin besteht, Trägerin von stets wechselnden Einzelplakaten zu sein. Dieser Umstand ist daher bei der Entscheidung über das Gesuch nach den Vorschriften der Baugestaltungsverordnung mitzuwürdigen.

Sollte danach das Ergebnis der richterlichen Überprüfung des angefochtenen Verwaltungsakts ein anderes sein als das jetzt vorliegende, so wird auch auf den Einwand der Klägerin einzugehen sein, die Beklagte habe gleichartige Werbeanlagen der Deutschen Städtereklame GmbH genehmigt, was die Beklagte nicht bestreitet und wozu sie sich für berechtigt hält, weil nur auf dem Wege der ausschließlichen Vergabe der Plakatreklame an diese Gesellschaft eine wirksame baurechtliche Überwachung dieser Art der Werbung möglich sei.