Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.01.1956, Az.: BVerwG I C 42/55

I.

Die Klägerin stammt aus Lettland. Sie lebt seit Mai 1945 im Gebiet der Bundesrepublik und ist heimatlose Ausländerin im Sinne des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vom 25. April 1951 (BGBl. I S. 269) - HAG -. Seit Oktober 1952 wohnt sie in Kornwestheim, Landkreis Ludwigsburg. Dort erstattete sie Aufenthaltsanzeige als Ausländerin. Daraufhin wurde sie von der für ihren Wohnsitz zuständigen Kreisbehörde aufgefordert, die Ausstellung eines Reiseausweises zu beantragen und, falls sie bereits im Besitz eines solchen Ausweises sein sollte, ihn zwecks Eintragung der Aufenthaltserlaubnis vorzulegen. Die Klägerin erkennt an, daß sie einen Reiseausweis zu beantragen hat. Sie ist auch mit einer Eintragung einverstanden, daß sie heimatlose Ausländerin im Sinne des genannten Gesetzes sei. Sie wehrt sich aber gegen die Eintragung einer Aufenthaltserlaubnis. Sie steht auf dem Standpunkt, daß sie als heimatlose Ausländerin einer besonderen Aufenthaltserlaubnis auf Grund der Ausländerpolizeiverordnung nicht bedürfe.

Nach erfolglosem Einspruch beschritt sie den Verwaltungsrechtsweg. Das Verwaltungsgericht hob die angefochtene Verfügung auf. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung des Vertreters des öffentlichen Interesses zurück und führte hierzu aus: Aus der Entwicklung des Problems der heimatlosen Ausländer und dem Zweck des HAG ergebe sich, daß die Rechtsstellung, die die heimatlosen Ausländer bisher gehabt hätten, nicht geschmälert, sondern noch verbessert werden sollte. Die heimatlosen Ausländer seien bereits vor Erlaß des HAG zum Aufenthalt in der Bundesrepublik berechtigt gewesen. Eine Prüfung und Feststellung dieser Berechtigung in einem ausländerpolizeilichen Verfahren komme daher nicht in Betracht. Ein solches Verfahren komme allenfalls in den Fällen des § 2 Abs. 3 HAG in Frage; um einen solchen Fall handle es sich hier aber nicht. Das Berufungsgericht ließ die Revision zu.

Die beklagte Behörde und der Vertreter des öffentlichen Interesses haben Revision eingelegt. Sie rügen, daß das Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet und die Ausländerpolizeiverordnung unrichtig angewandt seien, und stehen auf dem Standpunkt, daß eine Prüfung und Feststellung der Aufenthaltserlaubnis für alle Ausländer, also auch für die heimatlosen Ausländer erforderlich sei. Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt und sich den Ausführungen der Revisionskläger angeschlossen. Er bezieht sich auf das Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 27. März 1953 (GMBl. S. 313). Die Klägerin beruft sich demgegenüber darauf, daß sich die Aufenthaltserlaubnis für die heimatlosen Ausländer ohne weiteres aus der Rechtsstellung ergebe, wie sie für die heimatlosen Ausländer in dem Gesetz vom 25. April 1951 festgelegt sei. Die Klägerin führt hierzu weiterhin aus: Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis in ihrem Falle sei nur bürokratischer Selbstzweck und führe zu einer Diffamierung der heimatlosen Ausländer.

Alle Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision sowohl der beklagten Behörde als auch des Vertreters des öffentlichen Interesses ist zulässig. Daß der Vertreter des Öffentlichen Interesses selbständig Revision einlegen kann, ist durch Beschluß des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. November 1955 - BVerwG Gr. Sen. 2.55 u. 3.55 - entschieden. Die Revision ist auch begründet. Allerdings ist der Klägerin insoweit recht zu geben, als sie auf dem Standpunkt steht, daß sie einer besonderen Aufenthaltserlaubnis, wie sie in der Ausländerpolizeiverordnung vom 22. August 1938 (RGBl. I S. 1053) - APVO - vorgesehen ist, nicht bedarf. Wenn die Revision dennoch als berechtigt anzusehen ist, so nur deswegen, weil es für die Klage an dem notwendigen Rechtsschutzbedürfnis fehlt.

Die angefochtene Verfügung beruht auf der Anweisung des Bundesministers des Innern, die in dem Rundschreiben vom 27. März 1953 enthalten ist. In diesem Rundschreiben führt der Bundesminister des Innern aus: Auch heimatlose Ausländer bedürften einer Aufenthaltserlaubnis nach den Vorschriften der. Ausländerpolizeiverordnung. Die Aufenthaltserlaubnis beinhalte die Berechtigung zum Aufenthalt in der Bundesrepublik. Wenn in § 12 HAG die heimatlosen Ausländer in der Wahl ihres Aufenthaltsortes und in der Freizügigkeit innerhalb des Bundesgebiets den deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt seien, so ergebe sich hieraus nicht ohne weiteres diese Berechtigung. Eine andere Auslegung des § 12 werde der Vorgeschichte und dem Zweck dieser Vorschrift nicht gerecht, die in engem Zusammenhang mit Art. 26 der Genfer Konvention vom 28. Juli, 1951 stehe. Ein Unterschied gegenüber anderen Ausländern, bei denen die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis im Ermessen der Behörde liege, bestehe nur insoweit, als den heimatlosen Ausländern die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden müsse, sofern nicht die Voraussetzungen des § 23 HAG vorliegen, die zu einer Ausweisung solcher Ausländer berechtigten. Im Anschluß hieran schreibt der Bundesminister des Innern in seinem Rundschreiben vor, daß alle heimatlosen Ausländer mit den international vereinbarten Reiseausweisen auszustatten seien, und daß in diesen Ausweisen "zum Nachweis der Rechtsstellung als heimatloser Ausländer und der Berechtigung zum Aufenthalt im Bundesgebiet sowie zur Erleichterung der Prüfung durch die Behörden (Arbeits-, Finanzämter usw.)" ein Vermerk mit folgendem Wortlaut anzubringen sei:

"Aufenthaltserlaubnis

Der Inhaber des Reiseausweises ist heimatloser Ausländer nach dem Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet und zum Aufenthalt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland berechtigt."

Der Auffassung des Bundesministers des Innern, daß heimatlose Ausländer im Sinne des, HAG einer besonderen Aufenthaltserlaubnis, nach den Vorschriften der APVO bedürften, kann der Senat nicht zustimmen. Die Auffassung läßt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn des Gesetzes rechtfertigen. Nach § 12 HAG sind heimatlose Ausländer, d.h. Ausländer, die die Voraussetzungen der §§ 1 und 2 des Gesetzes erfüllen, in der Wahl ihres Aufenthaltsortes und in der Freizügigkeit innerhalb der Bundesrepublik deutschen Staatsangehörigen gleichgestellten der Wahl des Aufenthaltsortes sind deutsche Staatsangehörige, wenn man von den besonderen Verhältnissen in Berlin absieht, von keiner Erlaubnis abhängig. Die Freizügigkeit für deutsche Staatsangehörige bedeutet, daß sie, ohne einer besonderen Erlaubnis zu bedürfen, in jedem Ort der Bundesrepublik ihren Wohnsitz nehmen können (vgl. BVerfGE 2, 266 ff. [BVerfG 07.05.1953 - 1 BvL 104/52]). Dasselbe Recht steht nach der ausdrücklichen Vorschrift des § 12 HAG den heimatlosen Ausländern zu. Die Gleichstellung der heimatlosen Ausländer mit den deutschen Staatsangehörigen ist im HAG lediglich von der Erfüllung der Voraussetzungen der §§ 1 und 2 des Gesetzes abhängig gemacht worden, nicht etwa von einer weiteren besonderen Aufenthaltserlaubnis.

Auch aus § 4 des Gesetzes ist etwas anderes nicht zu entnehmen. Nach § 4 sind die heimatlosen Ausländer den im Geltungsbereich des Grundgesetzes oder in Westberlin geltenden Gesetzen und. Vorschriften einschließlich der zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung ergriffenen Maßnahmen unterworfen. Diese Vorschrift ist nicht dahin auszulegen, daß für die heimatlosen Ausländer alle für die sonstigen Ausländer geltenden Vorschriften in vollem Umfang gültig sind. Der Zweck des HAG besteht gerade darin, den heimatlosen Ausländern eine von der Rechtsstellung der sonstigen Ausländer abweichende, herausgehobene Rechtsstellung zu verschaffen. Die für die sonstigen Ausländer geltenden Vorschriften können auf die heimatlosen Ausländer nur insoweit Anwendung finden, als sich nicht aus dem HAG etwas anderes ergibt. Aus § 12 aber ergibt sich, wie oben dargelegt, daß sie einer besonderen Aufenthaltserlaubnis nicht bedürfen.

Die Vertreter der Ansicht, daß eine besondere Aufenthaltserlaubnis für die heimatlosen Ausländer erforderlich sei, berufen sich auf die Entstehungsgeschichte des § 12 HAG. Richtig ist, daß das HAG den heimatlosen Ausländern schon vor dem erst sehr viel späteren Inkrafttreten der Genfer Konvention (vgl. Bundesgesetz vom 1. September 1953 - BGBl. II S. 559) die Rechte einräumen wollte, die in der seinerzeit in Entstehung befindlichen Konvention für die "ausländischen Flüchtlinge" vorgesehen sind. Art. 26 der Genfer Konvention, der hier in Betracht kommt, unterscheidet sich aber wesentlich von dem § 12 HAG. Nach Art. 26 gewährt jeder vertragschließende Staat den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig auf seinem Staatsgebiet befinden, das Recht, dort ihren Aufenthaltsort zu wählen und sich frei zu bewegen, vorbehaltlich der Bestimmungen, die unter gleichen Umständen für Ausländer im allgemeinen gelten. In § 12 HAG ist aber ein derartiger Vorbehalt nicht aufgenommen worden.

Dieser Unterschied in der Wortfassung des Art. 26 der Genfer Konvention und des § 12 HAG hat durchaus seinen Sinn. Der Unterschied ist, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, in der besonderen Situation begründet, in der sich die heimatlosen Ausländer in der Bundesrepublik befinden. Die heimatlosen Ausländer sind infolge der Hitlerpolitik und des Krieges nach Deutschland gekommen. Sie können in ihre Heimatländer nicht ohne weiteres zurückkehren. Es ist daher verständlich, daß ihnen, wenn sie als heimatlose Ausländer anzuerkennen sind, damit zugleich die Berechtigung zum Aufenthalt in der Bundesrepublik gegeben werden sollte.

Ihre Berechtigung zum Aufenthalt ergibt sich aus ihrer Anerkennung als heimatlose Ausländer, die sich allein nach den §§ 1 und 2 des Gesetzes richtet. Daran ändert sich auch durch § 23 HAG nichts. Nach § 23 dürfen die heimatlosen Ausländer aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden, d.h. es kann ihnen die Berechtigung zum Aufenthalt in der Bundesrepublik, die sie mit ihrer Anerkennung als heimatlose Ausländer erhalten hatten, nachträglich genommen werden. Ob etwa die Voraussetzungen des § 23 vorliegen, kann von der Behörde selbstverständlich jederzeit geprüft werden. Bis zu einer solchen Ausweisung haben die heimatlosen Ausländer aber unmittelbar kraft Gesetzes - und nicht erst auf Grund eines besonderen Verwaltungsaktes - die Aufenthaltserlaubnis.

Obwohl hiernach die Auffassung des Bundesministers des Innern in seinem Rundschreiben vom 27. März 1953 darüber, daß den heimatlosen Ausländern in einem besonderen ausländerpolizeilichen Verfahren die Aufenthaltserlaubnis nach den Vorschriften der APVO zu erteilen sei, abgelehnt werden muß, ist dennoch die Revision begründet, da es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für die Klage fehlt. Es soll in dem Reiseausweis, wie der Wortlaut des oben wiedergegebenen Vermerks ergibt, nur bestätigt werden, daß die Klägerin die Rechtsstellung einer heimatlosen Ausländerin hat, und daß ihr, was nach dem oben Gesagten aus dieser Rechtsstellung ohne weiteres folgt, das Recht zum Aufenthalt in der Bundesrepublik zusteht. Dieser Vermerk entspricht in vollem Umfang dem Gesetz über die Rechtsstellung der heimatlosen Ausländer im Bundesgebiet. Es muß den Behörden überlassen bleiben, wenn sie es im Interesse der Erleichterung des behördlichen Geschäftsverkehrs für angezeigt halten, in einem solchen Vermerk ausdrücklich klarzustellen, daß dem betreffenden Reiseausweisinhaber das Recht zum Aufenthalt in der Bundesrepublik zusteht. Das wird überdies in der Regel auch durchaus im Interesse des heimatlosen Ausländers liegen, dem es dadurch erleichtert wird, sich im innerdeutschen Rechts- und Geschäftsverkehr durchzusetzen. Von einer Diffamierung kann insoweit keine Rede sein. Anders könnte, was hier jedoch dahingestellt bleiben mag, die Frage nach dem Rechtsschutzbedürfnis "beurteilt werden, wenn von der Klägerin verlangt worden wäre, daß sie einen besonderen Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis auf Grund der Ausländerpolizeiverordnung stellen solle. Das ist hier nicht der Fall. Es sollte der Vermerk von Amts wegen in ihren Reiseausweis eingetragen werden.

Das angefochtene Urteil war daher aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1,