Der Kläger, der ein Mietwagenunternehmen mit einem achtsitzigen Personenwagen betreibt, beantragte am 15. Oktober 1950 bei der Kreisverwaltung Lemgo die Genehmigung für einen weiteren Mietwagen. Sein Antrag wurde mangels Bedürfnisses abgelehnt, seine Beschwerde durch den Regierungspräsidenten in Detmold zurückgewiesen.

Die daraufhin vom Kläger erhobene Klage hat das Landesverwaltungsgericht Minden durch Urteil vom 11. März 1953 abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 25. November 1952 unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Beschwerdebescheid des Regierungspräsidenten in Detmold und den Bescheid der Kreisverwaltung Lemgo aufgehoben und die Kreisverwaltung Lemgo verpflichtet, dem Kläger unter der Voraussetzung, daß das von ihm vorgesehene Fahrzeug den gesetzlichen Erfordernissen genügt, die beantragte Genehmigung zum Betriebe eines zweiten Mietwagens zu erteilen.

Das Berufungsurteil ist im wesentlichen, wie folgt, begründet:

Die Vorschrift des § 9 Abs. 2 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1317) in der Fassung vom 6. Dezember 1937 (RGBl, I S. 1319) - PBefG -, die die Genehmigung zum Betriebe des Personenbeförderungsgewerbes vom Nachweis eines Bedürfnisses abhängig macht, stehe mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - nur noch insoweit im Einklang, als die Bedürfnisprüfung zum Schütze der Rechte anderer, der verfassungsmäßigen Ordnung und des Sittengesetzes im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG erforderlich sei. Während bei der Zulassung von Kraftdroschken die Bedürfnisprüfung aufrechterhalten werden müsse, um die den Rechten anderer drohenden Gefahren abzuwenden, lägen die Verhältnisse für die Zulassung von Mietwagen anders; denn der Mietwagenbesitzer sei zwar auch "Unternehmer des öffentlichen Personenverkehrs", seine Fahrzeuge dienten aber nicht dem öffentlichen Verkehr. Das Mietwagenunternehmen werde nach den Regeln der marktwirtschaftlichen Ordnung betrieben, während das Droschkenunternehmen ein typisches Stück des zentralverwaltungswirtschaftlichen Systems darstelle. Bei einer unbeschränkten Zulassung von Kraftdroschken hätte der Droschkenbenutzer nicht die Gewißheit, daß das Fahrzeug, auf das er im täglichen Verkehr ohne weitere Auswahlmöglichkeit angewiesen sei, betriebssicher und mit zuverlässigem Personal besetzt sei. Zwar könne auch der wirtschaftlich schwache Mietwagenbesitzer es an der notwendigen Sorgfalt bei der Erhaltung der Betriebssicherheit seines Fahrzeuges fehlen lassen. Diese Gefahren seien aber nicht mit denjenigen zu vergleichen, die sich aus einer Übersetzung des Droschkengewerbes ergäben, und seien kaum größer als diejenigen, die aus der Überfüllung anderer in der Regel mit der Benutzung von Kraftfahrzeugen verbundenen Gewerbe folgten. In Übereinstimmung mit dem württembergisch-badischen Verwaltungsgerichtshof sei das Berufungsgericht daher der Auffassung, daß die in § 9 Abs. 2 PBefG vorgeschriebene Bedürfnisprüfung bei der Zulassung zum Mietwagengewerbe keine nach Art. 2 Abs. 1 GG zulässige Regelung zum Schütze anderer sei. Die Bedürfnisprüfung sei nicht nur bei der Zulassung des ersten Fahrzeuges für den jeweiligen Unternehmer, sondern auch bei der weiterer Wagen als im Widerspruch zu Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG stehend anzusehen. Das Berufungsurteil kommt deshalb zu dem Ergebnis, daß 9 Abs. 2 PBefG bei der Zulassung von Mietwagen wegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG nicht mehr anwendbar sei. Die Tatsache, daß der Kläger vor nicht langer Zeit wegen Vergehens nach § 40 PBefG verurteilt worden ist, wertet das Berufungsgericht nicht als mangelnde Zuverlässigkeit. Da der Kläger sein Unternehmen bereits mit einem genehmigten Mietwagen betreibt, sieht es schließlich auch die sonstigen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 PBefG als erfüllt an.

Das Berufungsgericht hat die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen.

Der Beklagte hat Revision eingelegt. Er rügt unrichtige Anwendung des § 9 Abs. 2 PBefG. Besonders wendet er ein, daß das Berufungsurteil von den Verkehrsverhältnissen in der Großstadt ausgehe, daß auf dem Lande aber der Mietwagen weitgehend die Aufgaben der Kraftdroschke übernehme. Infolgedessen könne im Ergebnis ein Unterschied zwischen. Kraftdroschke und Mietwagen nicht anerkannt werden. Die Bedürfnisprüfung sei daher auch für die Zulassung von Mietwagen geeignet und notwendig, um die Gefährdung der Rechte Dritter abzuwenden.

Der Kläger hat Zurückweisung der Revision beantragt.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die Bedürfnisprüfung auch für das Mietwagengewerbe nach wie vor für zulässig.

Die Revision ist nicht begründet.

Nach § 2 Nr. 3 PBefG bedarf der Genehmigung, wer gewerbsmäßig Personen mit Landfahrzeugen nicht linienmäßig befördern will (Unternehmer von Gelegenheitsverkehr). Die Genehmigung ist nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 PBefG erforderlich für das Unternehmen als solches und für die Zahl, Art und Beschaffenheit der Fahrzeuge. Als Gelegenheitsverkehr gilt nach § 38 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 26. März 1935 (RGBl. I S. 473) - DV - der Verkehr mit Droschken, Ausflugswagen oder Mietwagen. Der Kläger bedarf also für die von ihm beabsichtigte Inbetriebnahme eines Mietwagens der Genehmigung.

Nach § 9 Abs. 1 PBefG darf die Genehmigung nur erteilt werden, wenn der Antragsteller zuverlässig ist, die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet ist und das unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft. Sie ist nach Abs. 2 zu versagen, wenn kein Bedürfnis vorliegt. Nach § 11 Abs. 1 DV soll sich die Prüfung, ob die Interessen des öffentlichen Verkehrs gewahrt sind, vornehmlich auf das Verkehrsbedürfnis erstrecken.

Dem Kläger ist die von ihm beantragte Genehmigung zum Betriebe eines zweiten Mietwagens mangels eines Bedürfnisses versagt worden. Hiergegen wird geltend gemacht, daß die Vorschrift des § 9 Abs. 2 PBefG mit dem in Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrecht der Freiheit der. Berufswahl nicht vereinbar sei.

Art. 12 Abs. 1 GG bestimmt in Satz 1, daß jeder Deutsche das Recht der freien Berufswahl hat, in Satz 2, daß die Berufsausübung durch Gesetz geregelt werden kann. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Mietwagengewerbe für sich einen Beruf darstellt oder, wie Wessel (DVBl. 1952 S. 184) meint, nur einen Zweig des Berufs "Straßenverkehrsunternehmer," bildet; denn Art. 12 Abs. 1 GG gibt keinen Raum für die Auslegung, daß von dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl nur Berufe im herkömmlichen Sinne erfaßt würden. Eine solche enge Auslegung würde dem freiheitlichen Gehalt der grundrechtlichen Bestimmungen widersprechen und den sich wandelnden und ständig im Fluß befindlichen Bedürfnissen des wirtschaftlichen Lebens nicht Rechnung tragen. Unter Beruf ist vielmehr jede auf die Dauer berechnete und nicht nur vorübergehend der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung zu verstehen (von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, Anm. 2 zu Art. 12 GG). Auch der Begriff "Gewerbe" im Sinne des Grundaatzes der Gewerbefreiheit nach § 1 der Gewerbeordnung für das Deutsche Reich ist von jeher auf jede erlaubte Berufs- oder Erwerbsart bezogen worden (Landmann-Rohmer, Kommentar zur Gewerbeordnung, 10. Aufl., Anm. 1a zu § 1 GewO). Zweifellos ist das Mietwagengewerbe eine erlaubte berufliche Tätigkeit. Infolgedesses wird es von Art. 12 Abs. 1 GG erfaßt.

Wie der Senat in seinem Urteil vom 15. Dezember 1953 (NJW 1954 S. 524 = JR 1954 S. 153 = DVBl. 1954 S. 258) näher ausgeführt hat, folgt aus Sinn und Zweck des Art. 12 Abs. 1 GG, daß der Gesetzgeber befugt ist, die Berufsaufnahme von einer Genehmigung und die Erteilung der Genehmigung von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig zu machen. § 2 PBefG, der das Mietwagengewerbe der Genehmigungspflicht unterwirft, ist deshalb mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber kann somit auch die Voraussetzungen für die Zulassung zum Mietwagengewerbe bestimmen und insoweit das Recht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG einschränken.

Die gesetzliche Einschränkbarkeit des Rechts der Berufsfreiheit findet aber in Art. 19 Abs. 2 GG ihre unverrückbare und enge Grenze. Danach darf ein Grundrecht durch die Gesetzgebung in keinem Falle in seinem Wesensgehalt angetastet werden. Das Grundrecht der freien Berufswahl wird nun aber in seinem Wesensgehalt angetastet durch eine Bestimmung, die dazu führen kann, daß der Zugang zu diesem Beruf überhaupt versperrt ist. Das ist aber hier der Fall, wenn der Nachweis eines Bedürfnisses gefordert wird; denn dieser Nachweis liegt außerhalb der Tatbestände, auf die der Bewerber Einfluß nehmen kann. Es ist auch abwegig zu sagen, der Bewerber könne ja, wenn er in einer Gemeinde mangels eines Bedürfnisses nicht zugelassen werde, es in einer anderen Gemeinde versuchen; denn bei einer durchaus denkbaren Übersetzung des Berufs auf weitem Raum würde es dahin kommen, daß der Zugang zu diesem Beruf gänzlich verschlossen wäre. Erfahrungsgemäß ist zudem die Gewähr für eine gleichmäßige und gerecht abgewogene Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis vorliegt, nicht gegeben. Die in § 9 Abs. 2 PBefG vorgeschriebene Bedürfnisprüfung macht also im Ergebnis die Freiheit der Berufswahl hinfällig und tastet damit den Wesensgehalt des Grundrechts nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG an.

Allerdings gehört es zum Inbegriff der Grundrechte, also auch des Grundrechts der Berufsfreiheit, daß sie nicht in Anspruch genommen werden dürfen, wenn dadurch andere Grundrechte oder die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter gefährdet werden.

Es wird nun geltend gemacht, daß sich durch die Zulassung von Mietwagen ohne Beschränkung ihrer Zahl die allgemeinen Verkehrsgefahren erhöhten und damit das in Art. 2 Abs. 2 GG gewährleistete Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gefährdet werde. Die mangelnde Durchschlagskraft dieses Einwand es liegt auf der Hand; denn solange außerhalb, des Verkehrsgewerbes Kraftfahrzeuge aller Art ohne zahlenmäßige Beschränkung zugelassen werden, spielen die Mietwagen für die Erhöhung der allgemeinen Verkehrsgefahren, keine wesentliche Rolle. Zwar kann bei einer Übersetzung des Mietwagengewerbes der verschärfte Konkurrenzkampf dazu führen, daß einzelne Unternehmer ihre Pflicht zur Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit ihrer Fahrzeuge vernachlässigen und dadurch eine Gefährdung der Verkehrsteilnehmer, besondere der Fahrgäste, eintritt. Die Bedürfnisprüfung ist aber kein durchgreifendes Mittel, um dieses zu verhindern; denn auch wenn neue Berufsbewerber nicht zugelassen würden, bestände keine Gewähr dafür, daß die bereits zugelassenen Unternehmer ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen. Die Betriebssicherheit der Mietwagen ist vielmehr nur dann gewährleistet, wenn sie in dem notwendigen Umfange - erforderlichenfalls auch in kürzeren Zeitabständen - laufend Überprüfungen unterworfen werden.

Die Rechtsprechung ist vielfach dazu übergegangen, den Bedürfnisbegriff im Sinne des § 9 Abs. 2 PBefG durch den Begriff des Verkehrsbedürfnisses zu ersetzen. Einer solchen Umdeutung des Bedürfnisbegriffes in § 9 Abs. 2 PBefG kann nicht gefolgt werden, weil die Rücksichtnahme auf die Interessen des öffentlichen Verkehrs schon zu den Voraussetzungen gehört, die nach § 9 Abe, 1 PBefG für die Zulassung erfüllt sein müssen. Wenn der Gesetzgeber daneben noch in Abs. 2 den Nachweis eines Bedürfnisses verlangt hat, kann er jedenfalls damit nicht die Sicherstellung der Interessen des öffentlichen Verkehrs - das Verkehrsbedürfnis - gemeint haben. Das folgt außerdem aus § 11 DV, wonach die Prüfung, ob die Interessen des öffentlichen Verkehrs gewahrt sind, sich vornehmlich auf das Verkehrsbedürfnis erstrecken soll. Das hat zutreffend der Verwaltungsgerichtshof - Karlsruher Senat - in seiner Entscheidung vom 8. Juni 1951 (DVBl. 1952 S. 182) ausgesprochen, indem er ausführt, daß das Personenbeförderungsgesetz in § 9 Abs. 1 die Wahrung der öffentlichen Interessen ausreichend sichert und es der zusätzlichen Bedürfnisprüfung nach Abs. 2 hierzu nicht mehr bedarf.

Somit findet sich kein Gesichtspunkt, unter dem die Bedürfnisprüfung, die einen nach Art. 19 Abs. 2 GG unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Freiheit der Berufswahl darstellt, zum Schütze anderer Grundrechte oder lebensnotwendiger Rechtsgüter der Gemeinschaft aufrechterhalten werden müßte. § 9 Abs. 2 PBefG ist vielmehr mit dem Recht auf die Freiheit der Berufswahl nicht vereinbar und deshalb als grundgesetzwidrig nicht mehr anzuwenden. Dies auszusprechen, ist das Bundesverwaltungsgericht ohne Anrufung des Bundesverfassungsgerichts befugt, weil es sich bei dem Personenbeförderungsgesetz um vorkonstitutionelles Recht handelt.

Jedoch bildet die Rücksichtnahme auf die Interessen des öffentlichen Verkehrs eine besondere Zulassungsbeschränkung, die, wie gesagt, ihre gesetzliche Stütze in § 9 Abs. 1 PBefG und in § 11 DV findet. Diese Zulassungsbeschränkung ist auch mit dem Grundgesetz vereinbar. In einem modernen Staatswesen gehört die Sicherstellung geordneter Verhältnisse im öffentlichen Verkehr zu den für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgütern, Diesen gegenüber ist auch die Berufung auf die Grundrechte um deswillen ausgeschlossen, weil die Grundrechte den Bestand der staatlichen Gemeinschaft voraussetzen, durch die sie gewährleistet werden. Die Bestimmung des § 9 Abs. 1 PBefG, wonach die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft, ist deshalb mit dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl vereinbar.

Das Personenbeförderungsgesetz, seine Durchführungsverordnung und die Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr vom 13. Februar 1939 (RGBl. I S. 231) - BOKraft - wenden den Begriff "öffentlicher Verkehr" mehrfach und mit verschiedenartiger Bedeutung an. Jedenfalls sind unter den Interessen des öffentlichen Verkehrs im Sinne des § 9 Abs. 1 PBefG die Interessen zu verstehen, die die Allgemeinheit an einem geordneten Verkehrswesen hat. Die Beschränkung der Berufszulassung im Hinblick auf die Interessen des öffentlichen Verkehrs greift deshalb nur für solche Verkehrsarten und Verkehrsmittel durch, für die ein überwiegendes Interesse der Allgemeinheit vorliegt. Es fragt sich daher, ob der Mietwagenverkehr eine solche Verkehrsart und ein solches Verkehrsmittel darstellt. Diese Frage ist zu verneinen.

Für das Mietwagengewerbe liegen in der Tat, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, die Verhältnisse anders als, für das Droschkengewerbe. Die Mietwagen nehmen zwar auch am öffentlichen Verkehr teil. Sie sind aber kein öffentliches. Verkehrsmittel und dienen nicht dem öffentlichen Verkehr. Im Gegensatz zu den Droschken werden sie nicht auf öffentlichen Wegen oder Plätzen für den öffentlichen Verkehr bereitgehalten (§ 39 Abs. 4 DV). Ihnen fehlt das Merkmal der öffentlichen Verkehrsbedienung, welches darin besteht, daß ein Unternehmen nach seiner Zweckbestimmung von jedermann benutzt werden kann (§ 3 Abs. 1 DV). Sie unterliegen weder der Beförderungspflicht nach § 63 BOKraft noch der besonderen behördlichen Regelung, wie sie in §§ 67-76 BOKraft für den Droschkenverkehr vorgesehen ist. Der Gesetzgeber hat vielmehr dem Mietwagenunternehmer die Stellung eines freien Unternehmers eingeräumt. Somit entfallen beim Mietwagenverkehr alle Gesichtspunkte, die für das Recht der Verwaltung zur Planung und Lenkung des Verkehrs mit öffentlichen Verkehrsmitteln sprechen. Das gilt auch für kleine Städte und das platte Land; denn für solche verhältnismäßig verkehrsarmen Gebiete besteht kein Erfordernis, den örtlichen Verkehr mit öffentlichen Verkehrsmitteln behördlich zu steuern. Hier ist es nicht notwendig, in einer behördlichen Planung das Verhältnis zwischen Linienverkehr und anderen öffentlichen Verkehrsmitteln abzugrenzen, weil öffentliche Verkehrsmittel für den örtlichen Verkehr in nennenswertem Umfange nicht benötigt werden. Aus dem Gesichtspunkt der Interessen des öffentlichen Verkehrs (§ 9 Abs. 1 PBefG) können demnach dem Mietwagengewerbe Zulassungsbeschränkungen nicht auferlegt werden, weil der Mietwagen keine Verkehrsart und kein Verkehrsmittel darstellt, an denen ein überwiegendes Interesse der Öffentlichkeit bestellt, und weil infolgedessen die Interessen des öffentlichen Verkehrs von ihm nicht berührt werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beurteilung eine andere sein müßte für solche Mietwagen, die besonderen öffentlichen Zwecken dienen, wie z.B. Krankentransportwagen. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

Den Ausführungen des Berufungsurteils über die Zuverlässigkeit des Klägers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit seines Betriebes ist beizutreten. Deshalb war die Revision zurückzuweisen, jedoch mit der Maßgabe, daß nicht die Kreisverwaltung Lemgo, die an dem Verfahren nicht beteiligt ist, unmittelbar für verpflichtet erklärt werden kann, sondern vielmehr der Beklagte zu verpflichten ist, die Kreisverwaltung Lemgo entsprechend anzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1[...].