Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.12.1953, Az.: BVerwG I C 4.53

Die Gebäude vor der Nordwand des Gewandhauses am Altstadtmarkt in Braunschweig sind im Kriege zerstört worden. Die Beklagte zu 1 will die zum Teil schwer beschädigten historischen Bauten am Altstadtmarkt, insbesondere das Gewandhaus, wiederherstellen, die kleinen vor der Nordwand des Gewandhauses gelegenen Grundstücke, unter ihnen auch das dem Kläger gehörende, nicht wieder bebauen lassen, sondern zum Altstadtmarkt als Straßenland hinzuschlagen. Dementsprechend beschloß die Stadtvertretung einen Teilortsbauplan für die Südseite des Altstadtmarktes. Der Kläger betreibt auf seinem Grundstück, auf dem der Keller des zerstörten Gebäudes noch erhalten ist, einen Verkaufskiosk, Er erhob deshalb gegen diesen Plan Einspruch. Die Stadtvertretung gab dem Einspruch nicht statt und stellte den Teilortsbauplan fest. Der Beklagte zu 2 genehmigte den Bauplan unter Zurückweisung des Einspruchs des Klägers. Die Beklagte zu 1 verständigte den Kläger von dieser Entscheidung.

Daraufhin hat der Kläger - entsprechend der ihm von der Beklagten zu 1 erteilten Rechtsmittelbelehrung - Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag festzustellen, daß der Teilortsbauplan für den Altstadtmarkt unwirksam sei, und die Genehmigungsverfügung des Beklagten zu 2 aufzuheben.

Er hat die Klage im wesentlichen, wie folgt, begründet: Die Festsetzung des Teilortsbauplans sei für sein Grundstück eilte Enteignung. Eine Enteignung sei nach Art. 14 des Grundgesetzes - GG - nur zum Wohle der Allgemeinheit und nur auf Grund eines Gesetzes zulässig, das Art und Ausmaß der Entschädigung regele. Beide Erfordernisse seien hier nicht erfüllt. Die angegriffene Planungsmaßnahme erfolge lediglich aus Gründen der Baugestaltung, da ein gewisser historischer Bauzustand als "Traditionsinsel" erhalten werden solle. Solche ideellen Gesichtspunkte seien aber keine Gründe des Allgemeinwohles, die vielmehr stets eine gewisse materielle Grundlage verlangten. Die von der Beklagten zu 1 nachträglich vorgebrachten Gesichtspunkte der Verkehrssicherheit seien unzutreffend; denn einmal sei die Verkehrssicherheit auf dem Altstadtmarkt selbst ausreichend, und zum anderen werde die Verkehrssicherheit am Ausgang des Altstadtmarktes nicht durch das Grundstück des Klägers, sondern durch den vorstehenden Giebel des Gewandhauses behindert.

Die Beklagten haben Abweisung der Klage beantragt.

Zur Begründung des Antrages ist vorgetragen worden:

Die Klage sei unzulässig, da der Fluchtlinienplan kein Verwaltungsakt, sondern eine ortsgesetzliche Norm und daher im Verwaltungsstreitverfahren nicht anfechtbar sei. Der Ortsbauplan entspräche inhaltlich dem § 7 der Braunschweigischen Landesbauordnung und sei von vornherein auch auf die Notwendigkeiten des Verkehrs gestützt worden. Die Entschädigungsvorschriften der Braunschweigischen Landesbauordnung seien nicht verfassungswidrig. An eine entschädigungslose Enteignung des Klägers sei nie gedacht worden, vielmehr sei dem Kläger bereits ein geeignetes Tauschgrundstück angeboten worden.

Das Landesverwaltungsgericht Braunschweig hat die Klage abgewiesen. In den Urteilsgründen ist zunächst festgestellt, daß der angefochtene Ortsbauplan schon mangels Veröffentlichung in der Sammlung der Ortsgesetze kein Ortsrecht, sondern ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Es wird ferner ausgeführt: Der Beklagte zu 2 sei nicht der richtige Beklagte, da seine Genehmigungsverfügung keine anfechtbare Beschwerdeentscheidung sei. Mängel im Planfeststellungsverfahren seien nicht feststellbar. Die Vorschriften der Braunschweigischen Landesbauordnung über die Entschädigung entsprächen dem Art. 14 GG Sachlich sei die angegriffene Planung allein schon aus den Notwendigkeiten des Verkehrs gerechtfertigt.

Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Der Fluchtlinienplan, der erst mit seiner endgültigen Feststellung eine Norm des objektiven Rechts werde, sei bis zu diesem Zeitpunkt eine Allgemeinverfügung und somit ein anfechtbarer Verwaltungsakt. Der Beklagte zu 2 sei nicht passivlegitimiert, da er nur im Rahmen seiner gesetzlichen Mitwirkung beim Planfeststellungsverfahren als Kommunalaufsichtsbehörde tätig geworden sei, allein verantwortlicher Urheber des angefochtenen Verwaltungsakts aber die Beklagte zu 1 bleibe. Inhaltlich sei der Plan durch die Notwendigkeiten des Verkehrs und die Rücksichtnahme auf das mittelalterliche Stadtbild des Altstadtmarktes gerechtfertigt, entspreche also dem § 7 der Braunschweigischen Landesbauordnung, Damit seien auch die Voraussetzungen des Art. 14 GG gegeben. Die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit des Plans unterlägen nicht der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung.

Das Berufungsurteil hat die Revision zugelassen und dazu bemerkt, daß die Zulassung erfolge, um eine letztinstanzliche Entscheidung der noch nicht durch höchstrichterliche Entscheidung geklärten grundsätzlichen Frage der Zulassung der Verwaltungsklage gegen einen noch in der Entstehung begriffenen Teilortsbauplan zu ermöglichen.

Der Kläger hat rechtzeitig Revision eingelegt und zu ihrer Begründung auf sein bisheriges Vorbringen verwiesen.

Die Beklagte zu 1 hat beantragt,

Der Beklagte zu 2 hat Zurückweisung der Revision beantragt und sich auf sein bisheriges Vorbringen bezogen.

Bei der Nachprüfung der Frage, ob die für die Einlegung der Revision und ihre Begründung vorgeschriebenen Formen gewahrt sind, hat sich kein Grund zu wesentlicher Beanstandung ergeben. Der Kläger rügt die Verkennung des Begriffs des Ermessensmißbrauchs. Dieser Rechtsbegriff ist in allen Verwaltungsgerichtsgesetzen inhaltlich gleichaftig festgelegt oder ohne nähere Bestimmung verwendet. Er ist auch in § 15 BVerwGG niedergelegt. Es handelt sich bei ihm somit um einen allgemeinen, auch bundesrechtlichen Rechtsbegriff. Eine Revision, welche die unrichtige Anwendung dieses Rechtsbegriffes behauptet, stützt sich somit auf einen nach § 56 Abs. 1 BVerwGG zulässigen Revisionsgrund.

Gemäß §§ 23, 61 BVerwGG war das Rubrum zu berichtigen, da im Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nur die Körperschaft selbst, nicht aber die Behörde Partei ist.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben, da die Klage schon wegen Unzulässigkeit hätte abgewiesen werden müssen.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß der angefochtene Ortsbauplan bis zu seiner endgültigen förmlichen Feststellung ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Die Frage, ob ein noch nicht förmlich festgestellter Ortsbauplan nach § 6 der Braunschweigischen Landesbauordnung vom 13. März 1899 (GuVS Nr. 25) nach seinen begrifflichen Merkmalen als Verwaltungsakt oder als Ortsgesetz anzusehen und ob der im Planauslegungsverfahren ergehende Einwendungsbescheid nur ein unselbständiger Bestandteil eines Rechtssetzungsverfahrens oder ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt ist, unterliegt der Nachprüfung durch das Revisionsgericht. Das Revisionsgericht ist hierbei nicht etwa gemäß § 2.6 BVerwGG in Verbindung mit § 562 ZPO an die Entscheidung des Berufungsgerichts gebunden; denn es geht hier nicht um das Bestehen und den Inhalt von nicht revisiblem Landesrecht, sondern darum, ob der Ortsbauplan nach § 6 der Braunschweigischen Landesbauordnung oder der im Planauslegungsverfahren ergehende Einwendungsbescheid unter den Begriff des im Verwaltungsstreitverfahren anfechtbaren Verwaltungsakts fällt. Dieser Begriff des Verwaltungsaktes ist in der gleichen Bedeutung in allen Verwaltungsgerichtsgesetzen verwendet und auch in § 15 BVerwGG aufgenommen. Er ist danach ein allgemeiner, auch bundesrechtlicher Begriff. Seine Auslegung unterliegt somit der Nachprüfung durch das Revisionsgericht.

Zu der Frage, ob ein Ortsbauplan - hier handelt es sich um einen Ortsbauplan, der nur Fluchtlinien festlegt, also einem Fluchtlinienplan gleichsteht - eine Allgemeinverfügung und als solche ein anfechtbarer Verwaltungsakt oder ein Ortsgesetz und als solches eine Rechtsnorm ist, werden in Rechtsprechung und Schrifttum die verschiedensten Ansichten vertreten.

Dieser Meinungsstreit konnte indessen auf sich beruhen; denn für eine verwaltungsgeriehtliche Anfechtungsklage gegen einen Bescheid, durch den eine im Planauslegungsverfahren gemäß § 6 der Braunschweigischen Landesbauordnung erhobene Einwendung zurückgewiesen wird, fehlt es regelmäßig, auch im vorliegenden Fall, an einem Rechtsschutzbedürfnis. Ein solches ist aber Voraussetzung für die Zulässigkeit eines jeden Prozesses. Dieses Bedürfnis erfordert, daß ein Interesse an der Rechtsverfolgung überhaupt und gerade auf dem eingeschlagenen Verfahrensweg vorliegt.

Der Ortsbauplan nach der Braunschweigischen Landesbauordnung hat die Wirkung, daß auf einer Grundfläche, welche nach dem Ortsbauplan zu einer Straße oder zu einem Platz bestimmt ist, von der Feststellung des Planes an kein Bauwerk mehr errichtet werden darf (§ 9), daß Gebäude, die auf solchen Grundflächen stehen, nicht erneuert, verändert, erweitert oder erhöht werden dürfen (§ 10), und daß nach Maßgabe eines Ortsstatuts die nach dem Plan in die Straße oder die Plätze fallenden Flächen enteignet werden können (§ 11). Alle diese Rechtsfolgen werden aber den Betroffenen gegenüber nicht unmittelbar wirksam, sondern nur mittelbar. Denn nach § 81 der Braunschweigischen Landesbauordnung bedarf die Errichtung baulicher Anlagen jeder Art einer baupolizeilichen Genehmigung. Die Baubeschränkungen der §§ 9 und 10 sind also die Grundlage für die Entscheidung über den Bauantrag und werden dem Bauherrn gegenüber erst durch diese Entscheidung wirksam. Das gleiche gilt für die Vorschrift des § 11, wonach der Ortsbauplan Grundlage eines Enteignungsverfahrens sein kann, nicht aber dieses selbst ersetzt. In die Rechtssphäre des Betroffenen wird also grundsätzlich erst eingegriffen, wenn der Bauantrag abgelehnt oder ein Enteignungsverfahren eingeleitet wird. In einem späteren Baugenehmigungs- oder Enteignungsverfahren kann der Betroffene gegenüber dem Ortsbauplan alle Gesichtspunkte geltend machen, die in einem Verwaltungsstreitverfahren gegen einen Einwendungsbescheid, wenn ein solches zugelassen würde, berücksichtigt werden könnten. Der Ortsbauplan ist innerhalb der sich aus Art. 14 GG ergebenden Schranken in § 7 der Braunschweigischen Landesbauordnung - übrigens in Übereinstimmung mit entsprechenden baurechtlichen Vorschriften anderer Landesgesetze - an bestimmte einengende förmliche und sachliche Voraussetzungen gebunden, deren Nichterfüllung oder Nichtinnehaltung den Plan nichtig machen und damit seiner Wirkung, Grundlage eines Baugenehmigungs- oder Enteignungsverfahrens zu sein, berauben würde. Es steht den Betroffenen frei, im Baugenehmigungs- oder Enteignungsverfahren den Nachweis zu führen, daß diese Voraussetzungen nicht innegehalten seien oder die Maßnahmen dem Art. 14 GG widersprächen und somit die behaupteten Rechtsgrundlagen für diese Verfahren gar nicht gegeben seien. Diese Behauptung erscheint zwar, wenn sie gegen einen ablehnenden Baubescheid oder gegen eine Enteignungsverfügung vorgebracht wird, rechtlich in einer anderen Gestalt, als wenn sie gegen den Einwendungsbescheid im Planauslegungsverfahren vorgebracht würde, nämlich nur als präjudizielle Frage, während sie im Verwaltungsstreitverfahren über den Einwendungsbescheid selbst sich unmittelbar gegen die Rechtswirksamkeit der angefochtenen Maßnahme richten würde. Sie hat aber nach Inhalt und folgen dieselbe Bedeutung. Denn wenn sich bei der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung des Baubescheides oder der Enteignungsverfügung ergeben sollte, daß der der angefochtenen Maßnahme zugrunde liegende Ortsbauplan mangels der in der Braunschweigischen Landesbauordnung mit Gesetzeskraft festgelegten förmlichen oder sachlichen Voraussetzungen oder wegen Widerspruchs mit Art. 14 GG nicht rechtswirksam ist, so müßten die angefochtenen Verwaltungsakte als rechtswidrig aufgehoben werden. Dabei ist es in diesem Zusammenhang ohne Belang, ob der Ortsbauplan nach § 11 der Braunschweigischen Landesbauordnung, gleich dem Fluchtlinienplan nach dem preußischen Fluchtliniengesetz, schon während des Planverfahrens vorläufige Wirkungen äußert und ob seine förmliche Feststellung als Ausspruch der Zulässigkeit der Enteignung gilt. Denn auch wenn beides zu bejahen wäre, würde dies nichts daran ändern, daß dem Rechtsschutzinteresse der Betroffenen regelmäßig, so auch im vorliegenden Falle, in dem stets notwendigen späteren Baugenehmigungs- oder Enteignungsverfahren Rechnung getragen werden kann. Es besteht danach grundsätzlich kein Bedürfnis, eine verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage schon im Planfeststellungsverfahren gegen den eine Einwendung ablehnenden Bescheid zuzulassen.

Die Klage war daher unzulässig, so daß die Revision zurückgewiesen werden mußte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1.