BVerfG, 26.04.2010 - 2 BvR 2179/04

Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen die Genehmigung eines Offshore-Windparks.

Die Beschwerdeführerinnen sind Betriebe der Hochseefischerei. Diese Betriebe beschäftigen sich vorwiegend mit dem Fang von Frischfisch. Sie verfügen über jeweils einen - im Fall der Beschwerdeführerin zu 4. über zwei - Fischereifahrzeuge.

1.

Mit dem angegriffenen Bescheid vom 9. November 2001 erteilte das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, eine Behörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens die Genehmigung für Errichtung und Betrieb von 12 (zwölf) Windenergieanlagen in einem näher bezeichneten Gebiet in der Nordsee innerhalb der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) Deutschlands, etwa 43 bis 50 km nord-westlich der Insel Borkum.

Die Genehmigung des Vorhabens beruht auf § 3 der Verordnung über Anlagen seewärts der Begrenzung des deutschen Küstenmeeres (SeeAnlV), einer Vorschrift, die auf die Verordnungsermächtigung in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4a, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 1 Nr. 10a des Seeaufgabengesetzes gestützt ist.

§ 3 SeeAnlV lautet in der seinerzeit gültigen Fassung:

§ 3

Versagen der Genehmigung

Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt oder die Meeresumwelt gefährdet wird, ohne dass dies durch eine Befristung, durch Bedingungen oder Auflagen verhütet oder ausgeglichen werden kann. Ein Versagungsgrund liegt insbesondere dann vor, wenn

1. 1.

   der Betrieb oder die Wirkung von Schifffahrtsanlagen und -zeichen,

1. 2.

   die Benutzung der Schifffahrtswege oder des Luftraumes oder die Schifffahrt

beeinträchtigt würden,

1. 3.

   eine Verschmutzung der Meeresumwelt im Sinne des Artikels 1 Abs. 1 Nr. 4 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1798) zu besorgen ist oder

1. 4.

   der Vogelzug gefährdet wird.

Die Genehmigung darf nicht versagt werden, wenn keine Versagungsgründe im Sinne des Satzes 1 vorliegen.

2.

Gegen den genannten Genehmigungsbescheid legten die Beschwerdeführerinnen erfolglos Widerspruch ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Oktober 2002 wies das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie den Widerspruch der Beschwerdeführerin zu 1. zurück. Der Widerspruch sei unbegründet, da die angefochtene Genehmigung nicht rechtswidrig sei und die Widerspruchsführerin nicht in eigenen Rechten verletze.

3.

Im November 2002 erhoben die Beschwerdeführerinnen Klage zum Verwaltungsgericht Hamburg. Ihre Klagebefugnis ergebe sich bereits aus dem Wortlaut von § 3 Satz 1 SeeAnlV. Danach sei die Genehmigung unter anderem bei Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu versagen. Die Bewegung von Fischereischiffen gehöre zu diesem Verkehr. Die Klagebefugnis leite sich des Weiteren aus den den Klägerinnen erteilten Fangerlaubnissen ab. Daneben gründe sich die Klagebefugnis auf eine mögliche Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Da das genehmigte Vorhaben den Fischfang in dem Bereich der Windenergieanlagen und der Sicherheitszone ausschließe, komme eine Verletzung sowohl der Berufsfreiheit als auch des Rechtes am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht. Die Klagebefugnis ergebe sich schließlich aus der allgemeinen Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Da sich das Vorhaben in der ausschließlichen Wirtschaftszone befinde, sei zivilrechtlicher Rechtsschutz ausgeschlossen. Da die Klägerinnen aber Anspruch auf effektiven Rechtsschutz hätten, müssten die betroffenen Rechte von der zuständigen Behörde im Genehmigungsverfahren berücksichtigt werden, was dann verwaltungsgerichtlich überprüfbar sein müsse.

4.

Das Verwaltungsgericht Hamburg wies die Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 25. März 2004 mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) der Beschwerdeführerinnen als unzulässig ab, da § 3 SeeAnlV den Beschwerdeführerinnen keinen Drittschutz vermittle, sondern nur Schutzgüter der Allgemeinheit nenne.

5.

Den Antrag auf Zulassung der Berufung wies das Hamburgische Oberverwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss vom 30. September 2004 zurück.

Mit ihrer am 6. November 2004 eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG.

1.

Die angefochtene Genehmigung ermögliche ein Vorhaben, welches bei seiner Umsetzung dazu führen werde, dass die Beschwerdeführerinnen früher oder später ihren Gewerbebetrieb und damit ihren Beruf nicht mehr ausüben könnten. Die Genehmigung sei rechtswidrig und könne den Eingriff in das Eigentumsgrundrecht und die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerinnen nicht rechtfertigen. Dies hätten die Verwaltungsgerichte verkannt, als sie die Anfechtungsklage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen hätten.

2.

Zu den einzelnen erhobenen Rügen führen die Beschwerdeführerinnen aus:

a)

Art. 14 Abs. 1 GG schütze das Recht der Beschwerdeführerinnen am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Der Eingriff in dieses Grundrecht liege unmittelbar in der Genehmigung für die Errichtung des Offshore-Windparks begründet. Die Fangmöglichkeiten der Hochseefischerei würden schrittweise völlig aufgehoben, weil durch viele kleine Schritte der Eindruck erweckt würde, es handele sich jeweils nur um so marginale Einschränkungen, dass sie den Fischern zumutbar seien. Die Realisierung des genehmigten Vorhabens begründe zudem die erhebliche Gefahr einer Öl- oder Chemiekatastrophe, was bei der Erteilung der Genehmigung nicht hinreichend berücksichtigt worden sei.

b)

Die vorliegende Genehmigung stelle nicht nur eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar, sondern laufe faktisch auf eine Beschränkung der Berufswahlfreiheit hinaus, weil sie wirtschaftlich einer Zulassungsbeschränkung in ihrer Auswirkung nahekomme.

c)

Der Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie die Berufsfreiheit lasse sich nicht rechtfertigen. Es fehle schon die hinreichende gesetzliche Grundlage; denn es hätte eines Parlamentsgesetzes bedurft.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der den Beschwerdeführerinnen zustehenden in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt, da die Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat (BVerfGE 90, 22 [BVerfG 08.02.1994 - 1 BvR 1693/92] <25 f.>). Sie ist unzulässig.

1.

Es fehlt bereits an einer den Anforderungen des § 22 Abs. 2 BVerfGG genügenden Vollmacht. Auf das Fehlen einer Vollmacht sind die Beschwerdeführerinnen hingewiesen worden. Die danach vorgelegte Verfassungsprozessvollmacht lässt indes weder ihren Aussteller erkennen, noch enthält sie das Datum ihrer Ausstellung. Wie sich aus der Akte ergibt, haben alle vier Beschwerdeführerinnen unterschiedliche gesetzliche Vertreter, damit kann für keine der Beschwerdeführerinnen von einer ordnungsgemäßen Bevollmächtigung ausgegangen werden.

2.

Die Verfassungsbeschwerden sind jedenfalls deswegen unzulässig, weil die Beschwerdeführerinnen nicht hinreichend die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Grundrechte vortragen (vgl. BVerfGE 74, 358 <369>; 80, 137 <150>; 89, 155 <171>). Sie wiederholen lediglich weitgehend den Vortrag, den bereits die Verwaltungsgerichte - auch - verfassungsrechtlich gewürdigt haben, setzen sich dabei aber nicht mit den verfassungsrechtlichen Erwägungen der Fachgerichte auseinander. Die Verfassungsbeschwerdeschrift beschränkt sich insoweit vielmehr auf die Behauptung, "sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Hamburgische Oberverwaltungsgericht [hätten] die Anfechtungsklage zu Unrecht wegen fehlender Klagebefugnis für unzulässig erklärt und abgewiesen".

a)

Auf eine Verfassungsbeschwerde kann eine gerichtliche Entscheidung nur in engen Grenzen nachgeprüft werden. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, Entscheidungen der Gerichte in jeder Hinsicht auf die Richtigkeit der getroffenen Feststellungen, der Interpretation der Gesetze und der Anwendung des Rechts auf den konkreten Fall zu kontrollieren. Vielmehr ist im Verfassungsbeschwerdeverfahren nur zu prüfen, ob das Gericht Grundrechte der Beschwerdeführerinnen verletzt hat. Ein solcher Verstoß wäre nur dann gegeben, wenn das Gericht durch verfahrensrechtliche Maßnahmen verfassungsmäßige Rechte eines Beteiligten beeinträchtigt oder bei seiner Entscheidung willkürlich gehandelt oder bei der Auslegung der Gesetze gegen Grundrechtssätze verstoßen oder grundrechtswidrige Gesetze angewandt hätte und die Entscheidung darauf beruhen würde (vgl. BVerfGE 11, 343 [BVerfG 02.11.1960 - 2 BvR 473/60] <349>; 29, 154 <162 f.>; 79, 372 <376>).

Die Auslegung einfachen Rechts und seine Anwendung auf den konkreten Fall sind demgegenüber Sache der dafür zuständigen Fachgerichte und der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen (stRspr; vgl. BVerfGE 18, 85 [BVerfG 10.06.1964 - 1 BvR 37/63] <92 f.>). Diese haben jedoch die Tragweite der von ihren Entscheidungen berührten Grundrechte interpretationsleitend zu berücksichtigen, damit deren wertsetzende Bedeutung auch auf der Rechtsanwendungsebene gewahrt bleibt (stRspr; vgl. BVerfGE 7, 198 [BVerfG 15.01.1958 - 1 BvR 400/51] <205 ff.>; 101, 361 <388>). Bedeutung und Tragweite der Grundrechte sind unter anderem dann verkannt, wenn ein Fachgericht einer Norm durch ausweitende Auslegung ihres Anwendungsbereichs einen Inhalt gibt, den auch der Gesetzgeber nicht ohne Grundrechtsverstoß hätte bestimmen dürfen, und die Anwendung der Vorschrift im konkreten Fall auf einer solchen Auslegung beruht (vgl. BVerfGE 81, 29 [BVerfG 03.10.1989 - 1 BvR 558/89] <31 f.>; 82, 6 <15 f.>; 115, 320 <367>).

b)

An diesen Maßstäben gemessen, begegnen die angegriffenen Entscheidungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Fachgerichte haben sich mit den von den Beschwerdeführerinnen nunmehr erneut als verletzt gerügten Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG zutreffend auseinandergesetzt.

aa)

Die Grundrechte des Grundgesetzes sind für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Windparks maßgeblich. Dem steht nicht entgegen, dass hier die Genehmigung eines Offshore-Windparks in der ausschließlichen Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland in Rede steht. Die ausschließliche Wirtschaftszone gehört zwar trotz der der Bundesrepublik Deutschland dort gemäß Art. 56 Abs. 1 Seerechtsübereinkommen völkerrechtlich zustehenden "souveränen Rechte" und "Hoheitsbefugnisse" nicht zum deutschen Hoheitsgebiet (Graf Vitzthum, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: ders. Völkerrecht, 4. Aufl. 2007, S. 387, 426; Proelß, in: Graf Vitzthum , Handbuch des Seerechts, 2006, S. 228). Indes binden die Grundrechte die von dem Grundgesetz verfasste deutsche öffentliche Gewalt auch, soweit Wirkungen ihrer Betätigung außerhalb des Hoheitsbereichs der Bundesrepublik Deutschland eintreten (vgl. BVerfGE 6, 290 [BVerfG 21.03.1957 - 1 BvR 65/54] <295>; 57, 9 <23>).

bb)

Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass es die Verwaltungsgerichte ablehnen, aus der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG eine Klagebefugnis herzuleiten. Beide Fachgerichte haben in nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass die Fanggründe und der dortige Fischreichtum nicht zu dem von Art. 14 GG geschützten Eigentum gehören. Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>; 58, 81 <109 f.>; 72, 9 <22>; 122, 374 <391>). Insoweit weisen die Beschwerdeführerinnen selbst zutreffend darauf hin, dass die Rechtsordnung ein Institut wie das Eigentum in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht kenne. Auch eine - bloße - schwere Beeinträchtigung der Fangmöglichkeiten beinhaltet noch keinen Eingriff in das möglicherweise von Art. 14 GG geschützte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (offengehalten in BVerfGE 105, 252 <278>). Die Fangmöglichkeiten sind keine Eigentumspositionen, vielmehr handelt es sich um bloße Chancen und tatsächliche Gegebenheiten, die nicht dem geschützten Bestand zuzurechnen sind (vgl. BVerfGE 51, 193 [BVerfG 22.05.1979 - 1 BvL 9/75] <221 f.>).

cc)

Die Verwaltungsgerichte sind zutreffend davon ausgegangen, dass die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Vorbringen zu Art. 12 GG keinen Erfolg haben können. Dabei kann vorliegend offenbleiben, ob Eingriffe in die von Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit eine berufsregelnde Tendenz voraussetzen (vgl. BVerfGE 95, 267 [BVerfG 08.04.1997 - 1 BvR 48/94] <302>; stRspr; 97, 228 <254>; abw. Meinung BVerfGE 118, 29 <33 f.>). Jedenfalls haben die Beschwerdeführerinnen - auch in ihrer Verfassungsbeschwerdeschrift - nicht dargelegt, dass die angegriffene Genehmigung ihnen die Grundlage für die Ausübung ihres Berufes entziehen könnte, oder, dass die tatsächlichen Auswirkungen der Genehmigung zu einer Beeinträchtigung der freien Berufsausübung führen könnten. Die mit der vorliegenden Genehmigung verbundene Sperrung eines Gebietes in Relation zum räumlichen Geltungsbereich der den Beschwerdeführerinnen erteilten Fischereierlaubnisse ist von verschwindend geringem Umfang, sodass sie allenfalls mittelbare Auswirkungen auf die Ausübung der beruflichen Fischerei haben kann, indem sie den Beschwerdeführerinnen einen marginalen Teil ihrer Fanggründe entzieht.

Soweit die Beschwerdeführerinnen hierzu der Meinung sind, bereits den ersten Genehmigungsbescheid für einen Offshore-Windpark deswegen angreifen zu müssen, weil anderenfalls auch für spätere Genehmigungsbescheide unwiderbringlich Fakten geschaffen würden, geht dies fehl und gebietet keine andere Beurteilung. Vielmehr haben beide Fachgerichte bereits zutreffend darauf hingewiesen, dass in dem vorliegenden Verfahren nur über die angegriffene Teilgenehmigung vom 9. November 2001 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 10. Oktober 2002 zu entscheiden ist. Aus der Genehmigung der Pilotphase mit 12 Windenergieanlagen folgt rechtlich nicht zwangsläufig, dass auch der spätere, weitaus größere Windpark genehmigt werden muss. Dies ergibt sich nunmehr auch daraus, dass seit dem 26. September 2009 mögliche Nutzungskonflikte durch die Verordnung über die Raumordnung in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee ausgeglichen werden (BGBl I S. 3107).

dd)

Schließlich ergibt sich auch aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu Art. 19 Abs. 4 GG kein Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Entscheidungen. Die Verfassungsnorm des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert den Rechtsweg, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein (vgl. BVerfGE 13, 132 [BVerfG 03.10.1961 - 2 BvR 4/60] <151>). Ein Verstoß gegen diese Grundrechtsbestimmung setzt eine im Interesse des Einzelnen gewährte Rechtsposition voraus, deren Verletzung durch die Exekutive vom Bürger geltend gemacht wird; denn zum Schutz derartiger Rechtspositionen ist der Rechtsweg verfassungsrechtlich garantiert (vgl. BVerfGE 27, 297 [BVerfG 17.12.1969 - 2 BvR 23/65] <305>). Hingegen genügt weder die Verletzung nur wirtschaftlicher Interessen noch die Verletzung von Rechtssätzen, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also Reflexwirkung haben (vgl. BVerfGE 31, 33 [BVerfG 27.04.1971 - 2 BvR 708/65] <39 f.>). Dabei gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG nicht selbst den sachlichen Bestand oder den Inhalt einer als verletzt behaupteten Rechtsstellung; diese richtet sich vielmehr nach der Rechtsordnung im Übrigen (vgl. BVerfGE 61, 82 [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80] <110>). Von den Fällen der Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger Rechte abgesehen, bestimmt der Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen dem Bürger ein Recht zusteht und welchen Inhalt es hat (vgl. BVerfGE 78, 214 [BVerfG 31.05.1988 - 1 BvR 520/83] <226>). Danach gewährt Art. 19 Abs. 4 GG den Beschwerdeführerinnen lediglich effektiven Rechtsschutz gegenüber Eingriffen der öffentlichen Gewalt in ihre eigenen Rechte. Die Rechtsschutzgarantie verleiht ihnen aber keine derartigen Rechte.

Jedenfalls scheitert im vorliegenden Fall eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG daran, dass das Berufungsgericht insoweit ausdrücklich eine Alternativbegründung annahm und sich nicht auf die Erwägungen zur fehlenden Klagebefugnis beschränkte. Danach hätte auch eine zulässige Klage in der Sache keinen Erfolg gehabt, weil es an einer Verletzung der Rechte der Klägerinnen und einem daraus folgenden Abwehr- beziehungsweise Aufhebungsanspruch fehle. Die Klägerinnen sind mithin nicht dadurch beschwert, dass das Verwaltungsgericht die Klage mangels Klagebefugnis schon als unzulässig und nicht erst mangels Rechtsverletzung als unbegründet abwies.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.