Bundesverfassungsgericht
Beschl. v. 10.03.1992, Az.: 2 BvH 3/90

A.

In dem Organstreit rügt die Antragstellerin, daß der erstgewählte Landtag des Freistaates Sachsen die seiner Tätigkeit vor Inkrafttreten einer Landesverfassung gezogenen verfassungsrechtlichen Grenzen nicht eingehalten habe.

I.

Das "Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik - Ländereinführungsgesetz - " vom 22. Juli 1990 (Gesetzblatt der DDR, Teil I, S. 955) ordnet die Bildung von Ländern, darunter die des Landes Sachsen, an. Nach § 25 Abs. 1 des Ländereinführungsgesetzes sollte dieses Gesetz am 14. Oktober 1990 in Kraft treten. Durch Art. 9 Abs. 2 und 4, Anlage II, Kapitel II, Sachgebiet A, Abschnitt II des Einigungsvertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 31. August 1990 wurde u. a. bestimmt, daß die Vorschriften des Ländereinführungsgesetzes zur Bildung der Länder und ihrer territorialen Gliederung (§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 und 3), zum Übergang von Einrichtungen und Personal (§ 22) sowie die Vorschriften über den erstgewählten Landtag und die vorläufige Landesregierung (§ 23 Abs. 2 und 3) mit der Maßgabe in Kraft bleiben, daß für das Inkrafttreten und den Zeitpunkt der Bildung der Länder an die Stelle des 14. Oktober 1990 der 3. Oktober 1990 tritt. Die Vorschrift des § 23 Ländereinführungsgesetz hat folgenden Wortlaut:

(1) ...

(2) Der erstgewählte Landtag, dem zugleich die Aufgabe einer verfassungsgebenden Landesversammlung obliegt, tritt spätestens am 14. Tag nach der Wahl zusammen. Spätestens am 20. Tag nach seinem Zusammentritt hat er eine vorläufige Landesregierung zu bilden.

(3) Nach Inkrafttreten der Landesverfassung wird die Landesregierung nach den Bestimmungen dieser Verfassung gebildet.

Der am 14. Oktober 1990 gewählte erste Sächsische Landtag beschloß in seiner ersten Sitzung am 27. Oktober 1990 das "Gesetz zur Herstellung der Arbeitsfähigkeit des Sächsischen Landtages und der Sächsischen Landesregierung (Vorschaltgesetz)". Es enthält Regelungen über die Aufgaben, die rechtliche Stellung und die Befugnisse des Landtages und der Regierung. In § 1 heißt es:

(1) Der Sächsische Landtag beschließt die Gesetze. Er wählt den Ministerpräsidenten und übt die Kontrolle über die Regierung und die Verwaltung aus.

(2) bis (4) ...

Zur Bildung der Regierung enthält § 5 des Vorschaltgesetzes u. a. folgende Regelungen:

(2) Der Ministerpräsident wird vom Landtag in geheimer Wahl ohne Aussprache mit der Mehrheit seiner Mitglieder gewählt. ...

(3) Der Ministerpräsident beruft und entläßt die weiteren Mitglieder der Regierung. ...

(6) Der Landtag kann dem Ministerpräsidenten nur dadurch sein Mißtrauen aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt.

Weiter bestimmt das Vorschaltgesetz:

§ 9

(1) Alle bis zur Inkraftsetzung der Sächsischen Verfassung notwendigen Gesetze mit Verfassungscharakter (Verfassungsgesetz) müssen mit mindestens zwei Dritteln der Stimmen der Abgeordneten des Landtages beschlossen werden.

(2) Was Verfassungsgesetz ist, entscheidet der Landtag.

In § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 schreibt das Vorschaltgesetz vor, daß es unverzüglich nach dem Beschluß des Landtages von seinem Präsidenten ausgefertigt und in öffentlicher Sitzung des Landtages durch Verlesung verkündet wird und mit seiner Verlesung in Kraft tritt; nach Satz 3 ist es darüber hinaus unverzüglich im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu veröffentlichen.

II.

1. Die Antragstellerin ist der Ansicht, der Sächsische Landtag habe mit dem Erlaß des Vorschaltgesetzes seine Kompetenzen überschritten. Die Befugnis des erstgewählten Landtages beschränke sich nach § 23 Abs. 2 Ländereinführungsgesetz darauf, eine vorläufige Regierung zu bestellen und die Aufgaben einer verfassunggebenden Landesversammlung wahrzunehmen. Das Vorschaltgesetz verändere die durch diese Vorschrift geschaffene Verfassungsrechtslage, indem es u. a. dem Landtag das Recht zur Verabschiedung von Gesetzen auch über eine möglicherweise gegebene Notkompetenz hinaus gebe (§ 1 Abs. 1). Die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Vorschaltgesetz, die den Ministerpräsidenten ermächtige, die weiteren Minister zu berufen und zu entlassen, sprenge den durch § 23 Abs. 2 Ländereinführungsgesetz gesetzten Rahmen, wonach der Landtag entweder in Form einer generellen Zustimmung zur Regierungsbildung oder in Form der Abstimmung über jeden Minister bei der Regierungsbildung zu beteiligen sei. § 5 Abs. 6 Vorschaltgesetz beschränke die Möglichkeit des Landtages, dem Ministerpräsidenten das Mißtrauen auszusprechen. § 9 Abs. 2 Vorschaltgesetz widerspreche dem Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, weil nach dieser Vorschrift die Kompetenz zur Auslegung von Gesetzen so lange dem Bundesverfassungsgericht obliege, bis das Land Sachsen im Rahmen seiner Verfassung eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit eingerichtet habe. Schließlich sei das Vorschaltgesetz nicht ordnungsgemäß verkündet.

Abweichungen von den Vorgaben des § 23 Abs. 2 Ländereinführungsgesetz könnten nicht durch die verfassunggebende Funktion des erstgewählten Landtages legitimiert werden. Die Wahlen zum Landtag hätten auf der Grundlage dieser begrenzten Aufgaben des Landtages stattgefunden, so daß insoweit die verfassunggebende Kompetenz des Landtages durch "Auflagen" der Wähler begrenzt worden sei.

Das Ländereinführungsgesetz, soweit es aufgrund der Regelungen des Einigungsvertrages in Kraft geblieben sei, habe Verfassungsrang; sein Geltungsgrund sei nicht ein Beschluß des Bundestages sondern das Verfassungsgesetz der DDR vom 22. Juli 1990.

Durch die Verfassungswidrigkeit des Vorschaltgesetzes und die Wahl einer nicht nur vorläufigen Landesregierung werde das Recht der Antragstellerin verletzt, sich nach Maßgabe der Verfassung an der Verfassunggebung, der Verabschiedung vorläufiger Regelungen und an der Bildung einer vorläufigen Regierung zu beteiligen.

2. Der Antragsgegner und die Sächsische Staatsregierung halten in identischen Stellungnahmen den Antrag für unzulässig, weil es an der Antragsbefugnis der Antragstellerin fehle. Es sei nicht ersichtlich, inwieweit die Antragstellerin durch eine Kompetenzüberschreitung des Antragsgegners bei Erlaß des Vorschaltgesetzes in eigenen Rechten oder Zuständigkeiten verletzt oder unmittelbar gefährdet worden sein könnte.

Der Antrag sei jedenfalls unbegründet, weil die angegriffenen Bestimmungen des Vorschaltgesetzes weder eine Verletzung noch eine unmittelbare Gefährdung von Rechten oder Zuständigkeiten der Antragstellerin bewirkten.

III.

Der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung sowie die Landtage und Landesregierungen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Bundesregierung, der Thüringer Landtag und der Landtag Brandenburg haben zu dem Organstreit Stellung genommen. Sie weisen übereinstimmend darauf hin, daß ein Gesetz wie das Sächsische Vorschaltgesetz für die Übergangszeit notwendig sei, damit der Staat durch Verfassungsorgane wirksam handeln könne.

B.

Der Antrag ist unzulässig. Der Antragstellerin fehlt die für den Landesorganstreit in § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG vorgeschriebene Antragsbefugnis.

I.

§ 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerGG macht die Befugnis zur Einleitung eines Verfassungsstreits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG davon abhängig, daß die im Gesetz genannten Antragsteller "durch den Streitgegenstand in ihren Rechten oder Zuständigkeiten unmittelbar berührt sind". Die Antragsbefugnis ist mithin nur dann gegeben, wenn ein Antragsteller schlüssig behauptet, daß er und der Antragsgegner an einem Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte und Zuständigkeiten des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (BVerfGE 60, 319 (324); 62, 194 (201)). Die Geltendmachung von Rechten des Organs oder des Organteils, dem er angehört, ist einem Antragsteller im Verfahren gemäß § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG verwehrt (vgl. BVerfGE 60, 319 (325); 62, 194 (201)). Die maßgeblichen Rechtssätze, aus denen der Antragsteller diese eigenen Rechte und Zuständigkeiten herleitet, müssen solche des Landesverfassungsrechts sein (vgl. BVerfGE 62, 194 (199); 66, 107 (114)).

II.

Die Antragstellerin kann ihren Antrag nicht auf die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung eigener Rechte gründen.

Sie macht geltend, der Landtag habe mit der Verabschiedung des Vorschaltgesetzes seine Kompetenzen überschritten und dadurch ihr Recht beeinträchtigt, zunächst an der Bestellung einer vorläufigen Landesregierung mitzuwirken und durch eine Landesverfassung die Kompetenzen des Landtages und der in ihm vertretenen Parteien und Gruppierungen klären zu lassen, bevor er Gesetze erläßt.

1. Selbst wenn sich aus § 23 Abs. 2 Ländereinführungsgesetz eine Beschränkung der Kompetenz des erstgewählten Sächsischen Landtages auf die Aufgaben einer verfassunggebenden Versammlung in dem von der Antragstellerin behaupteten Sinne ergäbe, stünden der Antragstellerin als Fraktion in diesem Prozeß der Verfassunggebung keine Rechte oder Zuständigkeiten zu, die durch den Erlaß einer vorläufigen, die Handlungsfähigkeit des Freistaates Sachsen und seiner Organe sichernden Regelung verletzt sein könnten. Das gleiche gilt im Blick auf Verfassungsrecht des Bundes, soweit es in das Landesverfassungsrecht hineinwirkt (vgl. BVerfGE 66, 107 (114)). Aus den genannten Quellen folgt kein allgemeines Recht einer Landtagsfraktion auf kompetenzmäßiges Handeln des Landtages. Soweit eigene Rechte und Zuständigkeiten der Antragstellerin als Fraktion in Rede stehen, werden diese durch die Verabschiedung des Vorschaltgesetzes nicht berührt: Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern ihr Recht auf parlamentarische Mitwirkung an den besonderen in § 23 Abs. 2 Ländereinführungsgesetz umschriebenen Aufgaben des ersten Sächsischen Landtages durch das Vorschaltgesetz verletzt oder unmittelbar gefährdet sein könnte.

2. Nichts anderes gilt für das von der Antragstellerin geltend gemachte Recht, an der Bestellung einer vorläufigen Landesregierung mitzuwirken. Hätte nämlich, wie die Antragstellerin meint, die Landesregierung durch das Vorschaltgesetz einen mehr als nur vorläufigen Status erhalten, so beträfe eine solche zu weit reichende Preisgabe parlamentarischer Rechte bei der Bildung, der Kontrolle und der Abberufung der Regierung nur Rechte und Zuständigkeiten des Parlaments als Ganzen (vgl. dazu BVerfGE 60, 319 (327 f.)). Die Regelungen der Regierungsbildung (§ 5 Abs. 2 und 3 Vorschaltgesetz) und des Mißtrauensantrages (§ 5 Abs. 6 Vorschaltgesetz) betreffen das Verhältnis zwischen der Regierung und dem Landtag. Konkrete Mitwirkungsrechte der Antragstellerin sind hierdurch nicht unmittelbar berührt, so daß es auch insoweit an einem unmittelbaren Eingriff in ihre eigene Rechtsstellung fehlt.

3. Ebensowenig kann nach dem Dargelegten die Regelung des § 9 Abs. 1 Vorschaltgesetz, wonach alle bis zur Inkraftsetzung der Sächsischen Verfassung notwendigen Gesetze mit Verfassungscharakter mit mindestens zwei Dritteln der Stimmen der Abgeordneten des Landtags beschlossen werden müssen, die Antragstellerin in eigenen Rechten betreffen. Geht es um die Qualifizierung eines Gesetzes als Verfassungsgesetz nach § 9 Abs. 2 Vorschaltgesetz und seine anschließende Verabschiedung oder spätere Änderung mit Zweidrittelmehrheit, hat die Antragstellerin in bezug hierauf alle verfahrensmäßigen Rechte; ein Recht auf eine bestimmte inhaltliche Entscheidung kommt ihr indes nicht zu. Auch die Verkündung des Vorschaltgesetzes durch Verlesung in öffentlicher Sitzung des Landtages (§ 10 Abs. 1 Vorschaltgesetz) kann die Antragstellerin nicht in eigenen Rechten beeinträchtigen.

(gez.) Mahrenholz

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