Bundesgerichtshof
Urt. v. 18.11.1996, Az.: AnwZ B 28/96

I. Der Antragsteller ist als Dikigoros (Anwalt nach griechischem Recht) in Athen zugelassen. Er lebt mit seiner Familie ständig in H. und bezieht dort vom Sozialamt laufende Hilfe zum Lebensunterhalt und Wohngeld. Er ist gem. § 206 Abs. 1 BRAO als Mitglied in die Hanseatische Rechtsanwaltskammer H. aufgenommen worden. Der Antragsteller stellte bei der Antragsgegnerin folgende Anträge:

"Erweiterung meiner Niederlassungsbefugnisse indem ich

a) bei allen Amtsgerichten des Bezirksbereichs des H. Oberlandesgerichts, außer Familiengerichte, sowie bei allen Behörden und Verwaltungsgerichten,

b) bei allen AG-Familiengerichten, sowie bei dem Landgericht H. unter Einvernehmen eines Kollegen

auftreten kann unter der Berufsbezeichnung "Rechtsanwalt" und

Ergänzung meiner Niederlassungsbefugnisse durch Gewährung einer 2jährigen Anpassungsperiode im Sinne von Art. 4 Abs. 1 erste Alternative der RL 89/48/EWG zu vollständigen Rechtsanwaltsbefugnissen."

Die Antragsgegnerin hat diese Anträge zurückgewiesen. Hiergegen stellte der Antragsteller Antrag auf gerichtliche Entscheidung und beantragte gegenüber dem Anwaltsgerichtshof zuletzt,

die Verfügung der Justizbehörde vom 26. Juni 1995 aufzuheben und die Justizbehörde zu verpflichten, den Antragsteller im Bereich des OLG H. zuzulassen

(a) für Tätigkeiten, die den Anwälten H. nicht ausschließlich vorbehalten sind, aufzutreten,

(b) für Tätigkeiten, die den Anwälten H. ausschließlich vorbehalten sind, unter Einvernehmen eines solchen aufzutreten,

(c) unter die Übersetzung meiner Berufsbezeichnung in griechisch "Dikigoros", die in deutsch "Rechtsanwalt" lautet.

(d) Gewährung einer 2jährigen Anpassungsperiode in bezug auf ÿ§5a Abs. 1 S. 2 DRiG und Art. 4 Abs. 1 Alt. 1 der RL 89/48 EWG."

hilfsweise:

"Die Feststellung, daß er berechtigt ist, als niedergelassener EU-Anwalt auch im Umfang von §§ 3, 4 RADG Rechtsbesorgung zu betreiben."§

Der Anwaltsgerichtshof hat die Hauptanträge (a) und (b) als unzulässig, die Hauptanträge (c) und (d) und den Hilfsantrag als unbegründet zurückgewiesen. Hiergegen richtet sich die sofortige Beschwerde des Antragstellers, mit der er beantragt, unter Aufhebung der Verfügung der Antragsgegnerin und der angefochtenen Entscheidung des Anwaltsgerichtshofes:

festzustellen, daß er seine anwaltliche Tätigkeit im Umfang der analogen Anwendung des Rechtsanwaltsdienstleistungsgesetzes in der Bundesrepublik Deutschland ausüben darf,

die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihn im Bereich des Hanseatischen Oberlandesgerichts zur Ausübung des Berufs als Anwalt im oben bezeichneten Umfang zuzulassen,

die Rechtsfrage, ob die analoge Anwendung der Art. 59 ff EGV auf die Tätigkeit des niedergelassenen EU-Anwalts mangels einer Rechtsanwaltsniederlassungsrichtlinie geboten ist, dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen,

ihm Prozeßkostenhilfe zu bewilligen.

II. Die sofortige Beschwerde ist gemäß § 42 Abs. 1 Nr. 2 BRAO statthaft sowie form- und fristgerecht erhoben worden.

Der Verpflichtungsantrag ist zulässig; denn er beinhaltet ein hinreichend bestimmtes Begehren und hält sich im Rahmen dessen, worüber der Bescheid der Antragsgegnerin befunden hat.

In der Sache hat der Antrag jedoch keinen Erfolg. Der Antragsteller ist nicht berechtigt, im Inland in dem von §§ 3, 4 des Rechtsanwaltsdienstleistungsgesetzes (RADG) erfaßten Ausmaß als Rechtsanwalt tätig zu werden. Er hat keinen Anspruch, daß ihn die Antragsgegnerin in diesem Umfang zur Rechtsanwaltschaft zuläßt.

1. Der Antragsteller gehört zu dem Personenkreis, dessen Niederlassungsrecht in § 206 Abs. 1 BRAO geregelt ist. Er ist als Grieche Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union. Er übt einen der in § 1 RADG bezeichneten Berufe - hier den des Dikigoros - aus. Der Antragsteller hat sich in H. niedergelassen. Er lebt und arbeitet dort nicht nur vorübergehend und hat an diesem Ort mit seiner Familie den Lebensmittelpunkt. Schließlich ist der Antragsteller auch in die für den Ort seiner Niederlassung zuständige Rechtsanwaltskammer aufgenommen worden.

Demnach ist er in Deutschland lediglich zur Rechtsbesorgung auf dem Gebiet des ausländischen und des internationalen Rechts berechtigt.

2. Wer zur Rechtsanwaltschaft zugelassen werden will, muß die Befähigung zum Richteramt nach dem Deutschen Richtergesetz

erlangt oder die Eignungsprüfung nach dem Gesetz über die Eignungsprüfung für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft (Eignungsprüfungsgesetz) vom 6. Juli 1990 (BGBl. I S. 1349) bestanden haben (§ 4 BRAO).

a) Diese gesetzliche Regel schränkt die Niederlassungsfreiheit des Antragstellers nicht in einer dem Gemeinschaftsrecht widersprechenden Art und Weise ein.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften kann die Aufnahme und Ausübung einer selbständigen Tätigkeit durch nationales Recht von der Beachtung bestimmter durch das Allgemeininteresse gerechtfertigter Rechts- und Verwaltungsvorschriften, wie der Vorschriften über Organisation, Qualifikation, Standespflichten, Kontrolle und Haftung, abhängig gemacht werden (EuGH, Urt. v. 28. April 1977 - Rs. 71/76, Slg. 1977, 765, Rdnr. 12 - Thieffrey; Urt. v. 30. November 1995 - C-55/94, BRAK-Mitt. 1996, 42, 44, Rdnr. 35 - Gebhard). Dementsprechend sieht die in Ausführung von Art. 57 EGV ergangene Richtlinie (Nr. 89/48/EWG) des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (im folgenden: Richtlinie oder RL), in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b RL vor, daß die Zulassung von einem Anpassungslehrgang oder einer Eignungsprüfung abhängig gemacht werden darf, wenn sich die bisherige Ausbildung auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von dem Diplom abgedeckt werden, das in dem Aufnahmestaat vorgeschrieben ist. Diese Voraussetzungen liegen bei dem Abschluß des Antragstellers im griechischen Recht im Vergleich zur ersten und zweiten juristischen Staatsprüfung in Deutschland vor. Da die Ausübung des Rechtsanwaltsberufes genaue Kenntnis des nationalen - hier des deutschen - Rechts erfordert und die Beratung oder der Beistand in Fragen des innerstaatlichen Rechts einen wesentlichen und ständigen Bestandteil der beruflichen Tätigkeit bildet, brauchte der Deutsche Gesetzgeber gem. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 RL dem ausländischen Rechtsanwalt nicht die Wahl zwischen Anpassungslehrgang und Eignungsprüfung zu lassen, sondern durfte auf einer Eignungsprüfung bestehen.

b) Das in Vollziehung dieser Richtlinie ergangene Eignungsprüfungsgesetz steht mit Art. 52 EGV in Einklang.

Nationale Maßnahmen, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten - hier der Niederlassungsfreiheit - behindern oder weniger attraktiv machen, müssen vier Voraussetzungen erfüllen: Sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urt. v. 31. März 1991 - C-19/92, Slg. 1993 I, 1663, Rdnr. 32 - Kraus; Urt. v. 30. November 1995 - C-55/94, aaO., Rdnr. 37). Diese Voraussetzung wahrt das nationale deutsche Recht.

Das Eignungsprüfungsgesetz findet auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates Anwendung, die das in ihrem Land für den Zugang zur Rechtsanwaltschaft notwendige Diplom erworben haben. Das Gesetz diskriminiert ausländische Juristen nicht gegenüber den deutschen Kollegen, sondern schafft nur die notwendigen Voraussetzungen dafür, daß die im Ausland ausgebildeten Anwälte Kenntnisse des deutschen Rechts erhalten, die es ihnen ermöglichen, in Rechtsberatung und Rechtsbesorgung den Standard zu erreichen, der von einem Anwalt üblicherweise erwartet werden darf. Wie der Anwaltsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, erfordert der Schutz des rechtsuchenden Publikums vor nicht hinreichend qualifiziertem Rechtsrat zwingend einen Eignungsnachweis. Ohne einen solchen bestände außerdem die Gefahr, daß der ausländische Rechtsberater nicht in der Lage ist, an einem gerichtlichen oder behördlichen Verfahren für seinen Mandanten in zweckgerechter Weise mitzuwirken. Die Sicherung einer geordneten Rechtspflege gebietet es, nicht hinreichend qualifizierte Personen von der beständigen Vertretung Dritter in solchen Verfahren fernzuhalten. Die erlassenen Normen dienen damit zwingenden Gründen des Allgemeinwohls und sind geeignet, das mit ihnen verfolgte Ziel zu erreichen. Die Anordnung eines Prüfungsverfahrens geht auch nicht über das hinaus, was zu dem beschriebenen Zweck notwendig ist; denn ohne eine solche Beschränkung könnte nicht hinreichend sichergestellt werden, daß im Ausland ausgebildete Anwälte die für eine Vertretung von Mandanten unbedingt notwendigen Grundlagenkenntnisse im deutschen Recht besitzen.

Die gebotene Berücksichtigung der Kenntnisse und Qualifikationen, die der Betroffene bereits in einem anderen Mitgliedstaat erworben hat (EuGH, Urt. v. 7. Mai 1991 - C-340/89, BRAK-Mitt. 1991, 170, Rdnr. 23 - Vlassopoulou), wird durch § 5 der Verordnung über die Eignungsprüfung für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft sichergestellt. Nach dieser Vorschrift erläßt das Prüfungsamt dem Antragsteller einzelne schriftliche Prüfungsleistungen, wenn er die erforderlichen materiellen und verfahrensrechtlichen Kenntnisse im deutschen Recht bereits in seiner bisherigen Ausbildung erworben hat.

3. Die Bestimmungen des Rechtsanwaltsdienstleistungsgesetzes finden auf den Antragsteller keine Anwendung. Gemäß § 1 Abs. 1 RADG regelt dieses Gesetz nur Dienstleistungen im Sinne des Art. 60 EGV. Solche Dienstleistungen erbringt der Antragsteller nicht, weil er sich in Deutschland niedergelassen hat.

a) Die rechtliche Situation eines Gemeinschaftsangehörigen, der sich in einen anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft begibt, um dort eine wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben, fällt entweder unter das Kapitel des Vertrags über die Freizügigkeit des Arbeitnehmers oder unter das über das Niederlassungsrecht oder unter das über Dienstleistungen, wobei diese Kapitel einander ausschließen (EuGH, Urt. v. 30. November 1995 - C-55/94, aaO. S. 43, Rdnr. 20). Die Vorschriften des Vertrages über die Dienstleistungen sind gegenüber dem Niederlassungsrecht nachrangig. Dies folgt zum einen daraus, daß Art. 59 Abs. 1 EGV nach seinem Wortlaut voraussetzt, daß der Erbringer und der Empfänger der Dienstleistung in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind. Zum anderen finden die Vorschriften über Dienstleistungen nach Art. 60 Abs. 1 EGV nur dann Anwendung, wenn die Bestimmungen über das Niederlassungsrecht nicht eingreifen.

Der Begriff der Niederlassung im Sinne des Vertrages eröffnet für einen Gemeinschaftsangehörigen die Möglichkeit, in stabiler und kontinuierlicher Weise am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaates teilzunehmen und daraus Nutzen zu ziehen, wodurch die wirtschaftliche und soziale Verflechtung innerhalb der Gemeinschaft im Bereich der selbständigen Tätigkeiten gefördert wird (EuGH, Urt. v. 21. Juni 1974 - Rs. 2/74, Slg. 1974, 631, Rdnr. 21 - Reyners, Urt. v. 30. November 1995 - C-55/94, aaO., Rdnr. 25). Im Gegensatz hierzu beschreibt Art. 60 Abs. 3 EGV die Dienstleistung als eine Tätigkeit, zu der sich der Erbringer in einen anderen Staat begibt, um sie dort vorübergehend auszuüben. Dieser vorübergehende Charakter der Tätigkeit kennzeichnet die Dienstleistung gegenüber der Niederlassung (EuGH, Urt. v. 30. November 1995 - C-55/94, Rdnr. 26 f, aaO.).

Der Antragsteller will seine berufliche Tätigkeit nicht vorübergehend oder gelegentlich, sondern auf Dauer in Hamburg ausüben. Er beabsichtigt, beständig dort tätig zu sein; seine juristische Arbeit in Deutschland hat keinen zeitlich eingegrenzten Charakter. Damit gehört sie nicht zu den Dienstleistungen im Sinne des Art. 60 EGV. Demzufolge ist das Rechtsanwaltsdienstleistungsgesetz nicht geeignet, für den Antragsteller Rechte zu begründen, wie er sie begehrt.

Eine entsprechende Anwendung der Bestimmungen dieses Gesetzes auf den niedergelassenen Anwalt kann schon deshalb europarechtlich nicht geboten sein, weil - wie der Senat zu 2. begründet hat - die vom deutschen Gesetzgeber getroffene Regelung, welche die Zulassung als Anwalt - über die nach § 206 Abs. 1 BRAO gestattete Tätigkeit hinaus - für niedergelassene Juristen mit einer in einem anderen Staat der Gemeinschaft erworbenen Ausbildung zwingend vom Bestehen einer Eignungsprüfung abhängig macht, mit Art. 52 EGV vereinbar ist.

b) Auch das innerstaatliche deutsche Recht läßt eine entsprechende Anwendung des Rechtsanwaltsdienstleistungsgesetzes auf den Antragsteller nicht zu. Die Regelung, daß an die Qualifikation eines Anwalts aus einem anderen Mitgliedstaat der Union, der sich in Deutschland niedergelassen hat, höhere Anforderungen gestellt werden als an die eines ausländischen Anwalts, der die Dienstleistungsfreiheit des Gemeinschaftsrechts in Anspruch nimmt, verstoßt nicht gegen den Allgemeinen Gleichheitssatz. Art. 3 GG ist nicht verletzt. Die von der Rechtsordnung vorgenommene Differenzierung beruht auf sächlichen Erwägungen. Sie ist ausschließlich durch die wesensmäßigen Unterschiede zwischen der Niederlassung und der Erbringung einer Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat der Union begründet. Die in §§ 3, 4 RADG eröffneten Möglichkeiten sind allein deshalb geboten, weil keinem Anwalt, der nur gelegentlich einem Mandanten in einem anderen Mitgliedstaat beraten oder vertreten will, zugemutet werden kann, die Anforderungen zu erfüllen, die dort an die Qualifikation eines Rechtsanwalts gestellt werden. Solche Anforderungen würden den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet der juristischen Beratung und Vertretung faktisch zum Erliegen bringen. Dagegen kann und muß von einem Anwalt, der seine berufliche Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat beständig und auf längere Dauer ausgerichtet erbringen will, verlangt werden, daß er sich mit der Rechtsordnung dieses Staates vertraut gemacht hat. Während für den Dienstleister eine besondere Eignungsprüfung im Hinblick auf die nur gelegentliche Beratung oder Vertretung eine unverhältnismäßige Behinderung seiner Tätigkeit bedeuten würde, leuchtet es unmittelbar ein, daß ein Anwalt, der sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen will, zum Schutz der Verbraucher und aus Gründen einer geordneten Rechtspflege in einem näher bestimmten Maße nachweisen muß, das Recht des Staates zu kennen, in dem er beständig beruflich arbeiten will.

4. Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften nach Art. 177 EGV bedarf es nicht. Die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere zum Verhältnis von Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit sowie zur Anerkennung von Hochschulabschlüssen, ist, soweit sie hier entscheidungserheblich wird, durch die zitierte Rechtsprechung des Gerichtshofes ausreichend geklärt. Die Frage, ob das deutsche Recht mit dem durch den Gerichtshof autonom ausgelegten primären und sekundären Gemeinschaftsrecht übereinstimmt, fällt ausschließlich in die Kompetenz der nationalen Gerichte (st. Rspr. des EuGH, vgl. Urt. v. 30. November 1995 - C-55/94, Rdnr. 29, aaO.).

III. Ob neben dem Verpflichtungsantrag ein gesondertes Interesse an dem Feststellungsantrag besteht, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls ist der Antrag aus den genannten Gründen in der Sache nicht gerechtfertigt.

Demzufolge ist auch der Prozeßkostenhilfeantrag zurückzuweisen. Die Rechtsverfolgung bietet keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (§ 42 Abs. 6 Satz 2 BRAO i.V.m. §§ 114 ZPO, 14 FGG).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 201 Abs. 1 BRAO, 13 a Abs. 1 Satz 2 FGG.