Bundesgerichtshof
Urt. v. 14.09.1990, Az.: RiZ (R) 1/90

Die Revision hat keinen Erfolg.

I. Die Vorinstanzen haben zutreffend den Rechtsweg zu den Richterdienstgerichten für eröffnet gehalten. Ebenso wie die Geschäftsprüfung (Nachschau) als solche sind auch die zu ihrer Abwicklung ergehenden Anordnungen Maßnahmen der Dienstaufsicht im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG(BGH, Urt. v. 19.9.1986 - RiZ 1/86, DRiZ 1987, 57). Gegen diese kann mit der - nachvollziehbaren - Behauptung, sie verletzten die richterliche Unabhängigkeit, das Richterdienstgericht angerufen werden, welches darüber im Prüfungsverfahren befindet (§ 62 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. e, § 66 Abs. 1, § 78 Nr. 4 Buchst. e DRiG). Der Umstand, daß die die Erstellung eines Vorberichts anordnende Verfügung des Präsidenten des Landgerichts vom 18. Juli 1988 gegenüber dem Antragsteller in seiner Eigenschaft als Leiter des Amtsgerichts ergangen ist, steht der Annahme einer den Antragsteller persönlich beeinträchtigenden und daher auch durch ihn persönlich anfechtbaren Maßnahme der Dienstaufsicht nicht entgegen, da der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Zivilrichter an dem angeforderten Vorbericht mitzuwirken gehabt hätte.

II. Die Entscheidung des Dienstgerichtshofs hält der rechtlichen Nachprüfung stand.

1. Die Revision beanstandet ohne Erfolg, daß der Dienstgerichtshof die streitige Vorberichtspflicht aus § 26 DRiG hergeleitet hat.

a) Die verfassungsrechtlichen Erwägungen, mit denen die Revision ihre Ansicht begründet, § 26 DRiG gelte nur für die Richter im Bundesdienst und nicht auch für die im Landes dienst, greifen nicht durch. Die Revision meint, für den Bereich der Landesrichter stehe dem Bund - außerhalb der Gesetzgebung über Besoldung und Versorgung (Art. 74 a Abs. 4 GG) - lediglich eine Rahmenkompetenz nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG zu. Solche Rahmenvorschriften enthalte das deutsche Richtergesetz nur in seinem Dritten Teil "Richter im Landesdienst" (§§ 71-84). § 26 DRiG sei dagegen als Rahmenvorschrift weder erkennbar noch gewollt.

Die Revision verkennt, daß zahlreiche Bestimmungen des deutschen Richtergesetzes nicht auf der Rahmenkompetenz des Bundes aus Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG, sondern auf der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für die Gerichtsverfassung aus Art. 74 Nr. 1 GG beruhen. Dazu gehören u.a. auch die Regelungen der §§ 25, 26 DRiGüber die Unabhängigkeit der Richter und die Dienstaufsicht über sie (ebenso Maunz/Dürig/Herzog, Art. 74 Rdn. 74; v. Mangoldt/Klein, GG, 2. Aufl., Art. 74 Anm. VI 2 e; Schmidt-Räntsch, DRiG, 4. Aufl., Vorbemerkung vor § 1; Baumbach/Albers, ZPO, 48. Aufl., Schlußanhang I. A. DRiG Einl. 3 und 4, auch Vorbemerkung 3 vor § 71; a.A. Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl., § 38 Rdn. 1), die der Gesetzgeber bewußt in dem mit "Richteramt in Bund und Ländern" überschriebenen Ersten Teil des DRiG aufgenommen hat. Die Revision unterscheidet nicht hinreichend zwischen der gerichtsverfassungsrechtlichen Stellung des Richters und seiner persönlichen Rechtsstellung zum Staat als seinem Dienstherrn. Die Revisionserwiderung weist zu Recht darauf hin, daß die Verfassungsgarantie der richterlichen Unabhängigkeit über diesen, mit beamtenrechtlichen Dienstverhältnissen in Bezug gesetzten, persönlich dienstrechtlichen Bereich des Richters hinausgeht. Die Unabhängigkeit bezieht sich zuerst auf die rechtsprechenden Organe und ist damit - auch in ihrer Abgrenzung gegenüber den Formen der Dienstaufsicht - Organisationsprinzip der Gerichtsverfassung (vgl. BVerfGE 14, 156, 165).

b) Unbegründet ist auch der Einwand der Revision, aus § 26 DRiG ließe sich, selbst wenn diese Bestimmung mit unmittelbarer Wirkung für Richter im Landesdienst gelten sollte, bereits keine Berechtigung zur Dienstnachschau herleiten, so daß auch die in ihrer Vorbereitung ergangene Anordnung zur Erstattung eines Vorberichts keine rechtliche Grundlage habe.

Der Dienstgerichtshof hat sich insoweit zu Recht auf die ständige Rechtsprechung des Dienstgerichts des Bundes gestützt, wonach die dienstaufsichtsführenden Stellen im Rahmen der ihnen auch gegenüber Richtern zustehenden Beobachtungsfunktion, die Ausfluß der nach § 26 DRiG zulässigen Dienstaufsicht ist, befugt sind, sich durch - turnusmäßige oder aus besonderem Anlaß erfolgende - Geschäftsprüfungen Klarheit darüber zu verschaffen, ob organisatorische Entlastungsmaßnahmen oder gezieltere dienstaufsichtliche Maßnahmen angezeigt sind (vgl. u.a. BGH, Urt. v. 11.6.1971 RiZ (R) 3/70, DRiG 1971, 317, 318; BGH, Urt. v. 27.1.1978 RiZ 6/77, DRiZ 1978, 185; BGHZ 85, 145, 156; BGH, Urt. v. 19.9.1986 - RiZ 1/86, DRiZ 1987, 57; BGH, Urt. v. 18.8.1987 RiZ (R) 2/87, NJW 1988, 418 f). Die Ausführungen der Revision geben dem erkennenden Dienstgericht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Die richterliche Unabhängigkeit ist kein Grundrecht (im Sinne des § 90 BVerfGG) und kein Standesprivileg der Richter (BVerfGE 27, 211, 217; BGHZ 67, 184, 187) [BGH 27.09.1976 - RiZ R 3/75], sondern sie dient der Erfüllung der Justizgewährungspflicht durch den gewaltenteilenden Rechtsstaat (BGH DRiZ 1978, 185). Diesem Zweck dient letztlich auch die Dienstaufsicht über Richter. Ohne die ständige Beobachtung der Arbeit der Richter und des Geschäftsablaufs bei den Gerichten könnte der Staat die vielen verschiedenartigen Vorkehrungen und Maßnahmen nicht treffen, die außerhalb gelegentlicher Vorhalte und Ermahnungen im Sinne des § 26 Abs. 2 DRiG erforderlich sind, um im Interesse aller Bürger eine geordnete Rechtspflege aufrecht zu erhalten (BGH DRiZ 1978, 185). Auf eine Beobachtung des Geschäftsablaufs in regelmäßigen Zeitabständen oder aus besonderem Anlaß kann daher nicht verzichtet werden; andernfalls könnte der Staat die Erfüllung der ihm durch das Rechtsstaatsprinzip auferlegten Justizgewährungspflicht nicht garantieren. Die Beobachtungsfunktion gehört daher zum Wesen einer zulässigen Dienstaufsicht und findet ihre Grundlage in § 26 DRiG. Das Gesetz geht in § 26 Abs. 1 DRiG selbst davon aus, daß die richterliche Amtstätigkeit in Teilbereichen der Dienstaufsicht zugänglich ist und gibt den dienstaufsichtsführenden Stellen in § 26 Abs. 2 DRiG ausdrücklich die Befugnis, dem Richter die ordnungswidrige Art der Ausführung von Amtsgeschäften vorzuhalten und ihn zu ordnungsgemäßer und unverzüglicher Erledigung zu ermahnen. Anders als die Revision meint, steht der Zulässigkeit einer Geschäftsprüfung des richterlichen Dienstes nicht entgegen, daß § 26 Abs. 2 DRiG als Mittel der Dienstaufsicht keine weitergehenden Maßnahmen als Vorhalt und Ermahnung zuläßt (vgl. BGH DRiZ 1987, 57 m.w.N.). Das erkennende Dienstgericht hat die Geschäftsprüfung insoweit im Vergleich zu Vorhalt und Ermahnung als ein minderes und jene Maßnahmen gegebenenfalls erst vorbereitendes Mittel der Dienstaufsicht angesehen (BGH aaO.). Vorhalt und Ermahnung sind als intensivste Mittel der Dienstaufsicht im Bereich richterlicher Tätigkeit ein Appell an den Richter zur ordnungsgemäßen Erledigung seiner Amtstätigkeit (vgl. BGHZ 67, 184, 188) [BGH 27.09.1976 - RiZ R 3/75]. Die Geschäftsprüfung ist etwas anderes. Sie stellt noch keine Wertung richterlichen Verhaltens (außerhalb der eigentlichen Rechtsprechungstätigkeit) und damit auch noch keine Reaktion gegenüber dem Richter dar, sondern sie ist nicht mehr als eine Beobachtung des Geschäftsablaufs im wertungsfreien Vorfeld möglicher Reaktionen. Als solche ist sie dem Wesen der Dienstaufsicht immanent und daher auch ohne ausdrückliche Regelung im Gesetz zulässig. Der Gesetzgeber hat die Konkretisierung des Inhalts und des Umfangs der Dienstaufsicht - ebenso wie die Ausformung des Begriffs der richterlichen Unabhängigkeit in Art. 97 Abs. 1 GG, § 25 DRiG - bewußt der Rechtsprechung überlassen (BGH DRiG 1978, 185). Die von der Revision vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken sind unbegründet. Die Auslegung von Gesetzesbegriffen aufgrund der der Verfassung zugrundeliegenden Wertordnung und der Wertentscheidung des einfachrechtlichen Gesetzes gehört zu den eigentlichen Aufgaben der Rechtsprechung.

c) Auch der weitere Einwand der Revision, aus § 26 DRiG lasse sich - selbst wenn die Durchführung von Geschäftsprüfungen zulässig sein sollte - jedenfalls die streitige Vorberichtspflicht nicht herleiten, greift nicht durch.

Es kann auf sich beruhen, ob sich aus den vom Dienstgerichtshof angeführten Bestimmungen des § 8 LRiG Bad. -Württ. in Verbindung mit § 74 LBG eine Unterstützungspflicht des Richters ergibt, so daß es auf die von der Revision insoweit angeführten Zweifel nicht ankommt. Denn die Unterstützungspflicht des Richters bei der Ausübung der Beobachtungsfunktion der Dienstaufsicht im Vorfeld möglicher Reaktionen gegenüber dem Richter folgt bereits aus allgemeinen dienstrechtlichen Erwägungen, wie sie vorstehend unter I.1. b und in der Rechtsprechung des Dienstgerichts des Bundes zur Zulässigkeit einer jährlichen Berichtspflicht hinsichtlich der überjährigen Sachen (BGH DRiZ 1978, 185) ihren Ausdruck gefunden hat. Ebenso wie die Pflicht zur turnusmäßigen Meldung der überjährigen Zivilprozesse mit einer stichwortartigen Begründung für die Nichterledigung findet auch die entsprechende Vorberichtspflicht anläßlich von Geschäftsprüfungen ihre Grundlage in der aus dem Wesen der Dienstaufsicht nach § 26 DRiG fließenden Beobachtungsfunktion. Sie dient der Erfüllung des aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anspruch des Rechtsuchenden auf Rechtsschutz in angemessener Zeit.

2. Schließlich hat die Revision auch insoweit keinen Erfolg, als sie die streitige Vorberichtspflicht "als unverhältnismäßigen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit" rügt.

Der Dienstgerichtshof ist im Einklang mit der Rechtsprechung des Dienstgerichts des Bundes davon ausgegangen, daß eine Maßnahme der Dienstaufsicht dann die (sachliche) Unabhängigkeit des Richters beeinträchtigt, wenn sie den Inhalt der richterlichen Entscheidung betrifft und über den Bereich der äußeren Ordnung hinausgreift (BGH DRiG 1978, 185). Der Dienstaufsicht entzogen ist, soweit die sachliche Unabhängigkeit in Frage steht, allein die eigentliche Rechtsfindung, wobei allerdings im Interesse eines wirksamen Schutzes der richterlichen Unabhängigkeit eine großzügige Grenzziehung geboten ist und deshalb alle der Rechtsfindung auch nur mittelbar dienenden - sie vorbereitenden und ihr nachfolgenden - Sach- und Verfahrensentscheidungen in den Schutzbereich der richterlichen Unabhängigkeit einzubeziehen sind. Die Dienstaufsicht ist aber dort möglich, wo es um die Sicherung eines ordnungsgemäßen Geschäftsablaufs und die äußere Form der Erledigung des Amtsgeschäfts oder um solche Fragen geht, die dem Kernbereich der eigentlichen Rechtsprechung so weit entrückt sind, daß sie nur noch als zur äußeren Ordnung gehörig anzusehen sind (BGH DRiZ 1987, 57, 58 m.w.N.).

Unter Beachtung dieser Grundsätze hat der Dienstgerichtshof in der streitigen Vorberichtspflicht zu Recht keinen Eingriff in die Unabhängigkeit des Antragstellers gesehen. Er hat hinreichend beachtet, daß sich aus dem Spannungsverhältnis von Unabhängigkeit und Dienstaufsicht zwar Grenzen für die Berichtspflicht ergeben können (vgl. BGH DRiZ 1978, 185). Seine Feststellung, daß hier die Grenzen einer zulässigen Berichtspflicht gewahrt sind, ist jedoch aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Er hat zutreffend ausgeführt, daß weder ein unzulässiger Einfluß auf die Entscheidung über die Reihenfolge der Bearbeitung der Dienstgeschäfte (dazu BGH NJW 1987, 1197, 1198) genommen noch ein unzulässiger Erledigungsdruck ausgeübt wird (vgl. hierzu BGH NJW 1988, 419, 420). Für die gegenteilige Annahme der Revision, letztlich gehe es bei der Vorberichtspflicht doch darum, "Druck zu machen", finden sich keine Anhaltspunkte. Diese lassen sich insbesondere nicht aus dem von der Revision angeführten Umstand herleiten, daß ohnehin alljährlich über die überjährigen Verfahren zu berichten ist. Es trifft nicht zu, daß deshalb für den angeforderten Vorbericht kein vernünftiger Grund mehr gegeben ist. Die Revision verkennt, daß die Angaben aufgrund des Jahresberichtes zum Zeitpunkt der Prüfung bereits ein Dreivierteljahr zurücklagen. Im Blick auf etwa notwendige Maßnahmen erscheint es jedoch sachlich geboten, die Geschäftsprüfung auf die überjährigen Verfahren nach dem neuesten Stand zu erstrecken. Im übrigen hat der Antragsgegner zu Recht darauf hingewiesen, daß die Anforderung eines Vorberichts gerade auch der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit im Zuge der Durchführung der Nachschau dient, weil sie dem Abteilungsrichter die beste, nämlich vorweggenommene Möglichkeit eines Hinweises auf besondere Umstände und Schwierigkeiten eines Verfahrensablaufs und damit einer Anhörung im Vorfeld einer in Aussicht genommenen Geschäftsprüfung gibt. Sie trägt überdies dazu bei, daß die dienstaufsichtsführenden Stellen die Geschäftsprüfung in möglichst schonender und damit den Geschäftsgang und die richterliche Unabhängigkeit nicht störender Weise durchführen können. Davon, daß von der dienstaufsichtsführenden Stelle ein unzulässiger Erledigungsdruck ausgeübt werden sollte, kann danach keine Rede sein. Im übrigen kann von einem Richter erwartet werden, daß er so viel innere Unabhängigkeit besitzt, den vom Antragsteller angeführten sachfremden Beschleunigungserwägungen keinen Raum zu lassen.

Die Vorberichtspflicht war dem Antragsteller auch nicht unter dem von ihm angeführten Gesichtspunkt der Überlastung deshalb unzumutbar, weil ihre Erfüllung einen großen Zeitaufwand erfordert und den Antragsteller in nicht vertretbarer Weise seinen eigentlichen Rechtsprechungsaufgaben entzogen hätte. Die Angabe der Nichterledigungsgründe ist dem mit der Sache befaßten Richter am schnellsten und zuverlässigsten möglich (vgl. BGH DRiZ 1978, 185, 186). Da die Überprüfung durch den mit den 15 Verfahren nicht vertrauten Präsidenten des Landgerichts nur 2 1/2 Stunden in Anspruch genommen hatte, kann davon ausgegangen werden, daß der Antragsteller für die Angabe der Nichterledigungsgründe einen nicht ins Gewicht fallenden Zeitraum gebraucht hätte. Die mit der Erfüllung der Berichtspflicht verbundene zusätzliche Belastung des Antragstellers ist danach so gering, daß von einem unverhältnismäßigen Eingriff in die richterliche Tätigkeit nicht gesprochen werden kann.

3. Das Dienstgericht des Bundes hat schließlich auch die Ausführungen des Antragstellers unter Abschn. In seiner Berufungsbegründung und seines ergänzenden Schriftsatzes im Berufungsverfahren vom 13. Oktober 1989, auf die er sich in seiner Revision beruft, in seine Nachprüfung einbezogen. Sie geben keine Veranlassung, die Rechtsprechung zur Abgrenzung des Rechtswegs zu den Dienstgerichten für Richter einerseits und den allgemeinen Verwaltungsgerichten andererseits (vgl. BGHZ 90, 41, 48 ff) zu ändern und den Rechtsweg zu den Dienstgerichten unter dem von der Revision angeführten Gesichtspunkt "vom Quantitäts- zum Qualitätssprung" zu erweitern. Davon, daß die dem Antragsteller auferlegte Vorberichtspflicht eine offensichtlich falsche oder greifbar unrichtige Maßnahme der Dienstaufsicht darstellt, kann keine Rede sein.

III. Die Revision erweist sich nach alledem als unbegründet. Sie ist mit der Kostenfolge aus § 80 Abs. 1 Satz 1 DRiG in Verbindung mit § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für den Revisionsrechtszug auf 6.000,-- DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 2 Satz 1 GKG).