Bundesgerichtshof
Beschl. v. 13.05.1982, Az.: V BLw 22/80

I.

Durch notariellen Vertrag vom 23. März 1979 verkaufte die Beteiligte zu 3 ihre im Grundbuch des Amtsgerichts E. von F. Blatt ... eingetragenen Grundstücke (Ackerland) Flur 4 Nr. 10 mit einer Fläche von 45,27 Ar und Flur 5 Nr. 32 mit einer Fläche von 51,93 Ar zum Preise von 32 500 DM an die Beteiligte zu 2. Durch Bescheid vom 8. Mai 1979 hat die Kreisstelle E. der Landwirtschaftskammer Rheinland die Genehmigung nach dem Grundstückverkehrsgesetz mit der Begründung versagt, daß die Veräußerung zu einer ungesunden Verteilung des Grund und Bodens führen würde (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 GrdstVG), weil die Käuferin als Kommanditgesellschaft hier nicht einem hauptberuflichen Landwirt gleichgestellt werden könne und die Teilnehmergemeinschaft der Flurbereinigung Z. auf den Erwerb der Kaufgrundstücke dringend angewiesen sei.

Hiergegen hat die Beteiligte zu 2 Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt. Das Landwirtschaftsgericht hat den Geschäftsführer der Kreisstelle als Antragsgegner innerhalb des landwirtschaftlichen Verfahrens betrachtet. In der mündlichen Verhandlung hat er nach Erörterung der Sach- und Rechtslage die Erklärung abgegeben, daß er seinen Bescheid vom 8. Mai 1979 aufhebe und den Kaufvertrag nach dem Grundstückverkehrsgesetz genehmige. Die Beteiligte zu 2 hat darauf erklärt, daß ihr Antrag auf gerichtliche Entscheidung in der Hauptsache erledigt sei und sie einen Kostenerstattungsanspruch nicht geltend machen werde. Daraufhin hat das Landwirtschaftsgericht das Verfahren als in der Hauptsache erledigt erklärt.

Auf die sofortige Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat das Oberlandesgericht den Beschluß des Landwirtschaftsgerichts aufgehoben und die Genehmigung nach dem Grundstückverkehrsgesetz versagt.

Dagegen wendet sich die Beteiligte zu 2 mit der - vom Oberlandesgericht zugelassenen - Rechtsbeschwerde. Sie hat beantragt, den angefochtenen Beschluß aufzuheben und festzustellen, daß ihr Vertrag mit der Beteiligten zu 3 wirksam genehmigt worden sei.

Nach Inkrafttreten des Nordrhein-Westfälischen Ausführungsgesetzes zum Grundstückverkehrsgesetz vom 14. Juli 1981 (GVBl NW 1981, 403) hat der Geschäftsführer der Kreisstelle E. der Landwirtschaftskammer Rheinland bescheinigt, daß die hier zugrundeliegende Grundstücksveräußerung keiner Genehmigung nach dem Grundstückverkehrsgesetz bedürfe (Negativattest). Daraufhin hat die Beteiligte zu 1 die Hauptsache für erledigt erklärt und beantragt, der Beteiligten zu 2 die Kosten des Verfahrens und die außergerichtlichen Kosten aufzuerlegen.

II.

Das Beschwerdegericht hat den angefochtenen Beschluß des Landwirtschaftsgerichts als Hauptsacheentscheidung im Sinne des § 22 Abs. 1 LwVG angesehen und die sofortige Beschwerde daher als zulässig betrachtet. Es hat den Standpunkt eingenommen, die Hauptsache sei nicht erledigt, denn die Genehmigungsbehörde sei zu einer nachträglichen Aufhebung oder Abänderung dieses Bescheides nicht befugt gewesen, zumal nachdem die Beteiligte zu 2 gegen diesen Bescheid Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt habe. In der Sache selbst hat das Beschwerdegericht den Versagungsgrund nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 GrdstVG (ungesunde Verteilung des Grund und Bodens) als gegeben angesehen.

III.

Die - vom Beschwerdegericht zugelassene (§ 24 Abs. 1 LwVG) - Rechtsbeschwerde ist begründet.

Das Verfahren hat sich in der Hauptsache nicht erst in der Rechtsbeschwerdeinstanz, sondern bereits im ersten Rechtszuge erledigt. Die Erledigung ist dadurch eingetreten, daß der Geschäftsführer der Landwirtschaftskammer in der Verhandlung vor dem Landwirtschaftsgericht die Genehmigung erteilt hat.

Die gegenteilige Auffassung des Beschwerdegerichts entspricht zwar der zu dieser Rechtsfrage in Rechtsprechung und Schrifttum bisher allgemein vertretenen Meinung (vgl. RGZ 103, 104; OGH RdL 1949, 205, 207; OLG München, RdL 1963, 243; OLG München, DNotZ 1965, 415; Lange, GrdstVG 1962, § 20 Anm. 16 m.w.N.; Ehrenforth, Reichssiedlungsgesetz und Grundstückverkehrsgesetz, Anm. 3 zu § 22 GrdstVG; Pikalo/Bendel, GrdstVG, § 22 Anm. E III 2 m.w.N.; Wöhrmann, RdL 1968, 93; Haegele, Die Beschränkungen im Grundstücksverkehr, 3. Aufl., S. 132, Rdn. 197, Fußn. 214 a.E.). An ihr kann jedoch nicht festgehalten werden.

Das Argument, die Genehmigungsbehörde sei gehindert gewesen, ihren ablehnenden Bescheid aufzuheben oder zu widerrufen, weil es sich dabei um einen sogenannten privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt handelte und Verwaltungsakte dieser Art prinzipiell für die sie erlassenden Behörden unabänderbar sind (vgl. Faßbender, AgrarR 1981, 52), ist nicht stichhaltig. Denn die Unwiderruflichkeit privatrechtsgestaltender Verwaltungsakte tritt erst ein, wenn sie gestaltend in das den Gegenstand bildende Rechtsgeschäft eingreifen, es also voll wirksam oder endgültig unwirksam werden lassen (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1. Bd. 10. Aufl. 1973, § 132 e, S. 271; BGH DNotZ 1953, 397). Im vorliegenden Falle war diese Gestaltungswirkung noch nicht eingetreten, da die Wirksamkeit des angefochtenen Bescheides durch den Antrag auf gerichtliche Entscheidung aufgeschoben wurde (sogenannter Suspensiveffekt) und das Verfahren noch nicht abgeschlossen war.

Für das frühere Recht hatte das Reichsgericht (aaO) den Grundsatz aufgestellt, auch auf die Beschwerde eines Beteiligten - also noch vor Eintritt der Gestaltungswirkung - sei die Verwaltungsbehörde nicht befugt, die Versagung der Genehmigung zurückzunehmen und die Genehmigung nachträglich zu erteilen; nur im geordneten Instanzenzug könne die Entscheidung der Verwaltungsbehörde geändert werden, da der unteren Verwaltungsbehörde, deren Entscheidung angefochten werde, ein Recht, der Beschwerde abzuhelfen, nirgends beigelegt sei.

Im Anschluß an das Reichsgericht sind Rechtsprechung und die herrschende Meinung im Schrifttum diesem Grundsatz bisher gefolgt und lehnen eine Änderungsbefugnis der Verwaltungsbehörde selbst dann ab, wenn die Wirksamkeit der behördlichen Entscheidung durch den Antrag auf gerichtliche Entscheidung suspendiert war (vgl. Pikalo/Bendel, GrdstVG, 1963, § 22 E III 2 S. 1040). Diese Auffassung ist jedoch durch die zwischenzeitliche Entwicklung im Verwaltungsrecht überholt, die auch im landwirtschaftsgerichtlichen Verfahren bedeutsam ist, wenn die zu treffende Entscheidung, wie im vorliegenden Falle, einen verwaltungsrechtlichen Einschlag hat.

Bei dem durch einen Antrag nach § 22 GrdstVG eingeleiteten landwirtschaftsgerichtlichen Verfahren handelt es sich weder um einen Verwaltungsprozeß noch um eine Parteistreitigkeit der freiwilligen Gerichtsbarkeit, sondern um die Fortsetzung des einseitigen Genehmigungsverfahrens vor einem Gericht. Das Verfahren des Landwirtschaftsgerichts richtet sich nach den besonderen Vorschriften des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen und ergänzend nach den gemäß § 9 LwVG sinngemäß anwendbaren Vorschriften des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit. Bei Lücken in der Ausgestaltung des Verfahrens im LwVG und im FGG kommt außerdem - je nach dem in Rede stehenden Verfahren unterschiedlich - eine entsprechende Anwendung von Vorschriften der Zivilprozeßordnung oder von verwaltungsprozessualen Grundsätzen in Frage (vgl. Barnstedt, LwVG 1968, § 9 Anm 17; BGH RdL 1953, 110;  55, 26, 27).

Die Entscheidungen der Genehmigungsbehörde im Grundstücksverkehrsrecht sind Verwaltungsakte. Werden sie von den Beteiligten angefochten, so liegen öffentlich-rechtliche Streitigkeiten vor. Für diese wäre, wenn nicht in § 22 Abs. 1 GrdstVG ausdrücklich die Zuständigkeit des Landwirtschaftsgerichts bestimmt wäre, der Verwaltungsrechtsweg gegeben (§ 40 VwGO; Vorwerk/von Spreckelsen, GrdstVG § 22 Rdn. 5 und 6). Seit Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung im Jahre 1960 und erst recht seit Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes im Jahre 1976 liegt es deshalb nahe, bei diesen Sachen zur Ergänzung des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen und des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit statt des Zivilprozeßrechts das Verwaltungsprozeßrecht heranzuziehen (vgl. auch Kroeschel, Landwirtschaftsrecht 1963, § 19 Rdn.567).

Für das Verwaltungsprozeßrecht ist anerkannt, daß ein Verwaltungsakt von der Behörde, die ihn erlassen hat, auch noch im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geändert werden kann; ein rein beschwerender Verwaltungsakt jederzeit, alle anderen nach den Regeln des Widerrufs und der Zurücknahme (vgl. Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 8. Aufl. 1980, § 79 Rdn. 2; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, § 53 V c; Redeker/von Oertzen, § 79 Rdn. 3; a.A. Kopp, VwGO, 5. Aufl. 1981, § 72 Rdn. 2 und 8, der zwar die Befugnis der Erstbehörde zur Abhilfe im Sinne von § 72 VwGO nur bis zur Weiterleitung des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde anerkennt, nach diesem Zeitpunkt jedoch die Zulässigkeit einer Abhilfeentscheidung nach den Grundsätzen über den Erlaß eines "Zweitbescheids" bejaht, wodurch sich ein noch anhängiges Widerspruchsverfahren bzw. ein Klageverfahren ebenfalls in der Hauptsache erledigt). Es ist von dem Grundsatz auszugehen, daß die Verwaltung das Recht hat, sich zu berichtigen. Deshalb darf sie, sofern es nicht eine ausdrückliche Vorschrift verbietet, noch während des Rechtsmittelverfahrens bis zum Erlaß der Entscheidung widerrufen (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl. 1973, § 13 e S. 271).

Von den in Rechtsprechung und Literatur hierzu entwickelten Grundsätzen ausgehend ist das Aufhebungsrecht der Behörden hinsichtlich rechtswidriger Verwaltungsakte im Verwaltungsverfahrensgesetz von 1976 (VwVfG) gesetzlich geregelt worden. Nach § 48 VwVfG gilt der Grundsatz der freien Rücknehmbarkeit rechtswidriger Verwaltungsakte, der nur durch eine differenzierte Regelung für begünstigende Verwaltungsakte eingeschränkt wird. Der Grundsatz der freien Rücknehmbarkeit besteht ohne Rücksicht darauf, ob der Verwaltungsakt noch anfechtbar ist oder nicht. Die Anfechtbarkeit ist lediglich für die Frage von Bedeutung, ob der durch einen Verwaltungsakt Belastete noch Rechtsbehelfe einlegen kann, nicht aber dafür, ob die Behörde einen Verwaltungsakt von sich aus zurücknehmen kann (vgl. Amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu §§ 44, 45 (jetzt §§ 48, 49) Verwaltungsverfahrensgesetz, abgedruckt bei Eichler, VwVfG, Bd. 1 § 48 Anm. II und Bd. 2 Nr. 19/3; Meyer/Borgs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz 1976, § 48 Anm. I 1. und 2.). Die erlassende Behörde bleibt zur Rücknahme somit auch dann befugt, wenn die Entscheidung auf die Widerspruchsbehörde übergegangen ist, diese den Verwaltungsakt bestätigt hat oder ein Prozeß anhängig ist (vgl. Meyer/Borgs, VwVfG § 48 Rdn. 11 und 17).

Der oben erwähnte verwaltungsrechtliche Einschlag des landwirtschaftsgerichtlichen Verfahrens im vorliegenden Falle erlaubt die entsprechende Anwendung dieser verwaltungsprozessualen Grundsätze auf die Entscheidungen der Genehmigungsbehörde im Grundstücksverkehrsrecht, da durch das Gesetz über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen eine Abhilfebefugnis der Genehmigungsbehörde nach Antrag auf gerichtliche Entscheidung nicht ausdrücklich verboten ist.

Das Beschwerdegericht stützt seine Entscheidung auf den Grundsatz der unbedingten Anfallswirkung bei fristgebundenen Rechtsmitteln, der in § 18 Abs. 2 FGG und § 577 Abs. 3 ZPO seinen Niederschlag gefunden hat. Mit dieser Begründung kann die Abhilfebefugnis der Genehmigungsbehörde nach Einleitung des landwirtschaftsgerichtlichen Verfahrens jedoch nicht verneint werden. Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist zwar einem Rechtsmittel gleichzusetzen (vgl. Treutlein/Crusius, Grundstückverkehrsgesetz § 22 Anm. 1; BGH RdL 1961, 17, 18), denn er schiebt nicht nur die Wirksamkeit des angefochtenen Bescheides auf (sogenannter Suspensiveffekt), sondern überträgt auch die Entscheidungsbefugnis in vollem Umfang auf das angerufene Gericht (sogenannter Devolutiveffekt, vgl. Pikalo/Bendel, GrdstVG § 22 E III 3), wie dies in den Fällen der sofortigen Beschwerde nach § 18 Abs. 2 FGG und § 577 Abs. 3 ZPO der Fall ist. Wie die sofortige Beschwerde ist auch er fristgebunden, und zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Landwirtschaftsgericht besteht ein dem Instanzenzug vergleichbares Verhältnis der Unter- und Überordnung, weil das Landwirtschaftsgericht die gleichen Entscheidungen wie die Genehmigungsbehörde treffen kann (§ 22 Abs. 3 GrdstVG). Während sich aber die sofortige Beschwerde gegen eine gerichtliche Entscheidung wendet, wird mit dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung ein Verwaltungsakt angefochten. Die Heranziehung der o.a. verwaltungsprozessualen Grundsätze über die behördliche Abhilfebefugnis ist deshalb sachnäher als eine entsprechende Anwendung der Regelung in § 18 Abs. 2 FGG und § 577 ZPO.

Dies gilt um so mehr, als nicht nur im Verwaltungsprozeß sondern auch in anderen Verfahrensordnungen die Möglichkeit der Änderung eines Verwaltungsakts nach Klageerhebung besteht. Die Vorschriften des § 96 SGG und des § 68 FGO regeln ausdrücklich den Fall eines neuen Verwaltungsakts, der nach Klageerhebung den angefochtenen Verwaltungsakt ändert oder ersetzt. Für das Baulandverfahren wird die Auffassung vertreten, daß die Enteignungsbehörde infolge des Devolutiveffekts des Antrags auf gerichtliche Entscheidung nach § 157 BBauG den Enteignungsbeschluß zwar nicht zuungunsten des Antragstellers ändern darf, jedoch Änderungen zu seinen Gunsten vornehmen bzw. den Enteignungsbeschluß ganz aufheben kann (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Kalb, Bundesbaugesetz, Kommentar, Stand Juni 1980, § 157 Rdn. 18). Für den Fall, daß die in § 157 BBauG genannten Verwaltungsakte Doppelwirkung haben, wird entsprechend § 50 VwVfG die Rücknahme generell ohne Berufung auf einen Vertrauensschutz für zulässig erachtet, wenn durch die Rücknahme dem Rechtsbehelf abgeholfen wird (vgl. Schrödter, Bundesbaugesetz, 4. Aufl. 1980, § 157 Rdn. 10; auch Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1980, § 50 Rdn. 8, bejaht die analoge Anwendbarkeit von § 50 VwVfG auf Fälle, in denen für Rechtsmittel gegen einen Verwaltungsakt ausnahmsweise nicht die Verwaltungsgerichte sondern ein Zivilgericht oder ein anderes Gericht zuständig sind).

Für eine Abhilfebefugnis der Genehmigungsbehörde nach Einleitung des landwirtschaftsgerichtlichen Verfahrens durch den Antrag auf gerichtliche Entscheidung spricht schließlich der Grundsatz der Prozeßökonomie. Es ist nach herrschender Meinung zulässig, den Antrag auf gerichtliche Entscheidung und den Antrag auf Genehmigung bis zur rechtskräftigen Entscheidung zurückzunehmen (vgl. BGH MDR 1959, 653; Barnstedt, LwVG 1968, § 14 Anm. 5; Haegele, Die Beschränkungen im Grundstücksverkehr, 2, Aufl. 1962, Rdn. 105; vgl. auch OLG Düsseldorf RdL 1979, 336 zur allgemeinen Zulässigkeit der Antragsrücknahme im Antragsverfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit) und alsdann erneut die Genehmigung des Grundstückskaufvertrages zu beantragen mit der Folge, daß in dem neuen Genehmigungsverfahren die Genehmigungsbehörde wieder freie Hand hat, die Genehmigung zu erteilen (vgl. Faßbender, AgrarR 1981, 52). Auf diese Weise läßt sich auch noch nach Rechtshängigkeit eine Genehmigung durch die Behörde herbeiführen, wenn die Behörde entgegen ihrer ursprünglichen Genehmigungsversagung den Vertrag wirksam werden lassen will. Es liegt daher nahe, der unteren Landwirtschaftsbehörde noch nach Stellung des Antrags auf gerichtliche Entscheidung ein Abhilferecht zuzubilligen, das auf einfachere Weise zum selben Ergebnis, der Wirksamkeit des Vertrages, führt. Das landwirtschaftsgerichtliche Verfahren würde sich bei beiden Verfahrensweisen in der Hauptsache erledigen, im einen Falle durch Zurücknahme des Genehmigungsantrages (vgl. BGH MDR 1959, 653), im anderen Falle durch Erledigungserklärung nach behördlicher Abhilfeentscheidung.

Nach alledem war die Genehmigungsbehörde zu einer Aufhebung und Abänderung ihres ablehnenden Bescheides noch befugt, nachdem die Beteiligte zu 2 gegen diesen Bescheid Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt hatte.

Die nachträgliche Genehmigung des Kaufvertrages durch den Geschäftsführer der Kreisstelle der Landwirtschaftskammer in der mündlichen Verhandlung des Landwirtschaftsgerichts in Anwesenheit des Vertreters der Beteiligten zu 2 war auch formwirksam. Da bei unanfechtbaren Entscheidungen, insbesondere bei vorbehaltlos erteilten Genehmigungen, § 20 GrdstVG nicht anwendbar ißt, brauchen diese weder begründet noch zugestellt zu werden und werden durch formlose Bekanntmachung an die Beteiligten wirksam (vgl. Pikalo/Bendel, GrdstVG § 20 Anm. E I 2). Da eine ausdrücklich erteilte Genehmigung nicht gegenüber dem einen Antragsteller wirksam sein kann, gegenüber dem anderen aber nicht, gilt die uneingeschränkte Genehmigung eines Veräußerungsvertrages auch dann als bekannt gemacht, wenn sie nur einem Antragsteller zugeht, dem anderen aber nicht (vgl. Lange, Grundstückverkehrsgesetz 1962, § 20 Anm. 9). Für den Grundbuchverkehr ist eine Genehmigungsausfertigung zwar nur geeignet, wenn die Form des § 29 Abs. 3 GBO gewahrt ist (vgl. Horber, Grundbuchordnung, 14. Aufl., § 29 Anm. 6). Die grundbuchmäßige Form ist aber, wenn das Landesrecht sie nicht verlangt, nicht Voraussetzung für das Wirksamwerden der Entscheidung. Fehlt diese Form, so kann der Antragsteller eine weitere Ausfertigung in dieser Form verlangen (vgl. Vorwerk/von Spreckelsen, Grundstückverkehrsgesetz, Kommentar 1963, § 20 Rdn. 6).

Die hiernach wirksame nachträgliche Genehmigung des Grundstückskaufvertrages durch den Geschäftsführer der Kreisstelle der Landwirtschaftskammer hatte eine Erledigung des Genehmigungsverfahrens in der Hauptsache zur Folge. Auf die Erledigungserklärung der Beteiligten zu 2 hat das Landwirtschaftsgericht das Verfahren daher zu Recht als erledigt erklärt.