Zu entscheiden ist lediglich die Frage, ob für den Anspruch auf Aufhebung der Rundverfügungen der beiden Regierungspräsidenten der beschrittene Rechtsweg zu den Zivilgerichten zulässig ist. Die Statthaftigkeit der Revision insoweit ergibt sich aus §547 Abs. 1 Ziff. 1 ZPO.

1)

Das Berufungsgericht führt zunächst aus, die Zulässigkeit des beschrittenen Rechtsweges könne nicht aus §13 GVG hergeleitet werden, denn es handele sich bei der Frage, ob die Rundverfügungen aufzuheben seien, nicht um eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit. Die Rundverfügungen seien "hoheitlich auf öffentlich-rechtlichem Gebiet" erlassen worden. Auch aus Art. 34 GG in Verbindung mit §839 BGB ergebe sich die Zuständigkeit der Zivilgerichte nicht. Diese Bestimmungen gewährten keinen Anspruch auf Aufhebung einer hoheitlichen Verwaltungsmaßnahme. Das entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGHZ 4, 77, 82 und 302, 309; 14, 222, 229 - vgl. Rupp, Deutsches Verwaltungsblatt 1958 S. 113, 120). Insoweit werden von der Revision Bedenken auch nicht geltend gemacht.

2)

Art. 19 Abs. 4 GG, auf den sich die Klägerin beruft, eröffnet den ordentlichen Rechtsweg, d.h. den Rechtsweg vor den Zivilgerichten nur, soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist. Er sieht den Rechtsweg vor diesen Gerichten bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nur aushilfsweise vor. Wenn die Zuständigkeit eines Verwaltungsgerichts begründet ist - was das beklagte Land entgegen seiner Stellungnahme im ersten Rechtszug im Berufungsverfahren nicht mehr in Abrede gestellt hat - dann ist der beschrittene Rechtsweg vor den Zivilgerichten nicht zulässig (BGH I ZR 3/56 vom 5. Juli 1957 NJW 1957, 1597 ff).

Daß zur Entscheidung der Frage, ob die beiden Rundverfügungen aufzuheben sind, allein die Verwaltungsgerichte zuständig sind, ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Die Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach dem zweiten Weltkrieg hatte das Ziel, dem Bürger, dessen Rechte durch die Verwaltung beeinträchtigt werden, einen möglichst umfassenden Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte zu gewähren. Deshalb die Einführung der Generalklauscln in §22 BritMRVO 165 und den Süddeutschen Verwaltungsgerichtsgasetzen. Diesem Ziel muß bei der Auslegung des Begriffes Verwaltungsakt Rechnung getragen werden, wie er in §25 BritMRVO 165 umschrieben ist.

Der Begriff des Verwaltungsaktes ist eine Zweckschöpfung der Verwaltungsrechtswissenschaft (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Aufl. §11 S. 176), Ob eine behördliche Anordnung unter den Begriff des Verwaltungsakt es einzuordnen ist, bestimmt sich nach dem Ziel, das der Gesetzgeber erreichen wollte, als er sich dieses Begriffes bediente, und nach dem Zweck, den der Begriff irnerhalb der Verwaltungsrechtsordnung erfüllen soll. Für die Zweckbestimmung des Begriffes Verwaltungsakt ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit das Rechtsschutzbedürfnis des Bürgers wesentlich (BVerwGE 3, 258, 262 - vgl. Bachof, Verwaltungsakt und innerdienstliche Weisung in Verfassung und Verwaltung in Theorie und Wirklichkeit - Festschrift für Wilhelm Laforet - 1952 S. 285, 307 ff).

Von dieser Grundlage aus gesehen sind die hier in Rede stehenden Rundverfügungen der Regierungspräsidenten Verwaltungsakte im Sinne des §25 BritMRVO 165: Sie zielen darauf ab, einen ganz bestimmt umschriebenen konkreten Sachverhalt zu regeln und sich gegen eine ganz bestimmte Firma auszuwirken. Den nachgeordneten Behörden obliegt es hier nur noch, den Betroffenen den vom Regierungspräsidenten genau formulierten Beschluß einschließlich der von ihm dazu gegebenen Begründung zu übermitteln, so bald der in den Rundverfügungen umschriebene Tatbestand erfüllt ist. Die von den nachgeordneten Behörden den Betroffenen zugestellten Verfügungen wirken nicht anders, als es von den Regierungspräsidenten selbst erlassene und von ihnen unmittelbar zugestellte Anordnungen tun würden.

Hinzu kommt, daß sich die bloße Existenz der Rundverfügungen auf die Klägerin gewolltermaßen unmittelbar nachteilig auswirkt. Das ist offensichtlich: Die Klägerin kann es gar nicht darauf ankommen lassen, ihr Erzeugnis in der von ihr für zulässig gehaltenen Art und Weise im Bereich der beiden Regierungspräsidenten anzubieten. Denn sie ist jederzeit und an jedem Ort der Gefahr ausgesetzt, von einer den Regierungspräsidenten nachgeordneten Behörde auf Grund der Rundverfügungen belangt zu werden und dann genötigt zu sein, gegen jede Einzelverfügung der nachgeordneten Behörden im Verwaltungsrechtswege vorzugehen. Praktisch wirken sich die Rund Verfügungen dahin aus, daß eine gewerbliche Betätigung der Klägerin in der von ihr für zulässig gehaltenen Art in den beiden Regierungsbezirken ganz zum Erliegen kommt, ein Ergebnis, das mit den Rundverfügungen offenbar auch erzielt werden soll.

Bei solcher Sachlage müssen die beiden Rundverfügungen, wenn anders der mit der Verwaltungsgerichtsbarkeit angestrebte umfassende Schutz des Bürgers gegen Beeinträchtigungen durch Verwaltungsbehörden erreicht werden soll, als Verwaltungsakte im Sinne des §25 BritMRVO 165 angesehen werden, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren angegriffen werden können. Dabei kann hier dahinstehen, ob die Anfechtungsklage der gegebene Rechtsbehelf ist oder eine auf Folgenbeseitigung gerichtete Aufhebungsklage.

Auf die Frage, ob Art. 74 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen - wie das Berufungsgericht annimmt - den Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten in weiterem Umfang eröffnet hat, als die BritMRVO 165 und ob danach auch Anordnungen von Verwaltungsbehörden, die nicht als Verwaltungsakte im Sinne des §25 anzusehen sind, im Verwaltungsrechtsweg angegriffen werden können, kommt es nicht mehr an.

3)

Haben nach Vorstehendem die Verwaltungsgerichte über die Frage zu entscheiden, ob die Rundverfügungen aufzuheben sind oder nicht, dann haben die Vorderrichter die Zulässigkeit des beschrittenen Rechtsweges insoweit mit Recht verneint. Die Abweisung der Klage hinsichtlich des Aufhebungsanspruches kann aber nicht aufrecht erhalten werden. Vielmehr ist der Rechtsstreit - was den Vordergerichten nicht möglich war, dem Bundesgerichtshof aber nach §81 BVerwGG obliegt - an das zuständige erstinstanzliche Verwaltungsgericht zu verweisen. Zuständig ist hinsichtlich der vom Regierungspräsidenten in Düsseldorf erlassenen Rundverfügung das Landesverwaltungsgericht in Düsseldorf (§29 Abs. 1 b BritMRVO 165). Dorthin ist der hier anhängige gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichtet einheitliche Rechtsstreit auch soweit die Rundverfügung des Regierungspräsidenten in Arnsberg in Rede steht, zu verweisen. Den hier einheitlich geführten Rechtsstreit aufzuteilen und ihn hinsichtlich der Arnsberger Rundverfügung an das Landesverwaltungsgericht in Arnsberg zu verweisen, erscheint unzweckmäßig. Einmal hat der Regierungspräsident in Arnsberg den Rechtsstreit bisher nicht selbst geführt, vielmehr ist bisher allein der Regierungspräsident in Düsseldorf als Vertreter des beklagten Landes aufgetreten.

Zum ändern besteht die Möglichkeit, daß das Landesverwaltungsgericht in Düsseldorf, falls es sich zur Entscheidung auch über die Arnsberger Rundverfügung nicht für befugt hält, eine Vereinbarung mit den Beteiligten dahin herbeiführt, daß diese davon absehen, den Streit wegen der Arnsberger Verfügung weiterzuführen in der Erwartung, daß der Regierungspräsident in Arnsberg aus Deiner Entscheidung über die Düsseldorfer Rundverfügung auch für seinen Bereich die notwendigen Folgerungen ziehen wird. Gründe der Prozeßökonomie sprechen jedenfalls für die Verweisung des ganzen Rechtsstreits, so wie er bei den Zivilgerichten anhängig geworden ist, an das Landesverwaltungsgericht in Düsseldorf.

4)

Die Entscheidung über die durch den Klagantrag auf Aufhebung der Rund Verfügungen beim Landgericht erwachsenen Kosten ist dem Landesverwaltungsgericht vorzubehalten, weil insoweit nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs §276 Abs. 3 Satz 1 ZPO entsprechend anzuwenden ist (BGHZ 14, 222, 231 mit weiteren Nachweisen). Die Entscheidung über die hinsichtlich dieses Anspruches im Berufungsverfahren entstandenen Kosten ist zweckmäßigerweise dem Schlußurteil des Oberlandesgerichtes zu überlassen; denn es läßt sich noch nicht absehen, welcher Teil der Gesamtkosten des Rechtsstreites durch diesen Antrag verursacht worden ist, weil eine Entscheidung des Berufungsgerichtes über die weiteren Klagansprüche (Leistungs- und Feststellungsklage) noch aussteht. Die Kosten des Revisionsverfahrens treffen nach §276 Abs. 3 Satz 2 ZPO die Klägerin, weil es sich insoweit um Mehrkosten handelt, die durch die Anrufung der nicht zuständigen ordentlichen Zivilgerichte entstanden sind.