I.

Im März 1962 leitete die Staatsanwaltschaft in München gegen den Kläger ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts zweier Verbrechen der erschwerten Unzucht zwischen Männern ein. Der Kläger war bis 31. Mai 1962 in München polizeilich gemeldet. Als Grund für seine Abmeldung gab er eine Studienreise nach Kanada an. Seitdem ist den deutschen Verwaltungsbehörden und Gerichten unbekannt, wo er sich aufhält. Am 3. August 1962 wurde gegen ihn ein Haftbefehl erlassen.

Mit Schreiben vom 6. Juni und 21. August 1962 beantragte der Kläger beim Amt für öffentliche Ordnung der Stadt München die Ausstellung eines Führungszeugnisses zur Vorlage bei einem privaten Arbeitgeber. Die Behörde lehnte dies wegen des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens vorläufig ab. Widerspruch, Klage und Berufung hatten keinen Erfolg. In dem Berufungsurteil wird im wesentlichen ausgeführt:

Die Ausstellung eines amtlichen Führungszeugnisses sei ein feststellender Verwaltungsakt. Sie sei durch Rechtsvorschriften nicht im einzelnen geregelt. Derartige Bestimmungen enthielten vielmehr die Ministerialentschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 3. August 1955 (MABl. S. 430) in der Fassung vom 24. März 1960 (MABl. S. 308). Danach bestehe auf die Erteilung eines Führungszeugnisses ein Rechtsanspruch. Nach den Verwaltungsvorschriften könne die Ausstellung des Führungszeugnisses in bestimmten Fällen versagt werden; insbesondere sei dies der Fall, wenn gegen den Antragsteller ein Verfahren schwebe, das zu seiner Verurteilung wegen eines Verbrechens oder Vergehens oder zur Untersagung der Ausübung eines Berufs oder Gewerbes führen könne. Eine solche Einschränkung des Rechtsanspruchs sei in Fällen der vorliegenden Art zulässig. Es könne nicht die Absicht des Normgebers gewesen sein, einen Rechtsanspruch auf Erteilung des Zeugnisses auch demjenigen einzuräumen, der mit seiner Hilfe dem Staat gegenüber, der es ihm ausgestellt habe, seine staatsbürgerlichen Pflichten verletzen oder Dritte in einer mit dem öffentlichen Interesse unvereinbaren Weise schädigen könne. Dies würde auch dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen. Die Möglichkeit, daß das strafrechtliche Verfahren zugunsten des Klägers ausgehe, rechtfertige nicht seinen Anspruch auf Erteilung des Führungszeugnisses. Der ablehnende Verwaltungsakt verstoße auch nicht gegen Art. 6 Abs. 2 der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Denn die Vermutung, daß der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld unschuldig sei, werde durch die Versagung des Führungszeugnisses nicht beeinträchtigt. Sie schränke auch nicht das durch Art. 2 GG garantierte Recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit ein.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Nach seiner Ansicht verletzt das angefochtene Urteil Bundesrecht, da es die Versagung des Führungszeugnisses wegen eines gegen den Antragsteller schwebenden Strafverfahrens rechtfertige. Darin liege vor allem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Außerdem verletze das Urteil Art. 1, 2, 3 und 12 GG. Wie allgemein bekannt sei, sei das Führungszeugnis kein Leumundszeugnis und enthalte im Gegensatz zum Strafregisterauszug nicht einmal alle im Strafregister vermerkten - rechtskräftigen - Strafen. Über diese eingeschränkte Aussage des Führungszeugnisses hinaus erwarteten Behörden und Arbeitgeber aus ihm keinen weiteren Aufschluß. Aus der Stellung des Bürgers im Rechtsstaat folge, daß allenfalls in besonderen Ausnahmefällen die Versagung des Führungszeugnisses gerechtfertigt sei. Werde das Führungszeugnis wegen eines anhängigen Strafverfahrens versagt, so werde auf dem Arbeitsmarkt der Anschein erweckt, als habe der Antragsteller sich strafbar gemacht. Der Antragsteller werde gezwungen, eine Arbeit zu suchen, bei der er kein Führungszeugnis vorzulegen brauche. Daraus folge, daß die ohne gesetzliche Grundlage ausgesprochene Versagung des Führungszeugnisses gegen Art. 12 GG verstoße. Der Kläger wolle zur Erweiterung seiner juristischen Kenntnisse einige Zeit als juristischer Mitarbeiter bei einer ausländischen Privatfirma arbeiten und dieser das Führungszeugnis vorlegen.

Die Beklagte tritt in Anlehnung an das Berufungsurteil der Revision entgegen. Auch der Oberbundesanwalt tritt dem angefochtenen Urteil bei.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Das Berufungsgericht hat die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage mit Recht bejaht. Wie in dem angefochtenen Urteil ohne Verletzung revisiblen Rechts ausgeführt wird, ist die Erteilung und Ausstellung von amtlichen (polizeilichen) Führungszeugnissen nur zu einem geringen Teil durch Rechtsnormen geregelt. Die im Berufungsurteil genannten Gesetze und Verordnungen behandeln zwar in gewisser Hinsicht auch die Ausstellung von Führungszeugnissen, regeln aber nicht die hier interessierende Frage. Dagegen ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die Materie durch die Ministerialentschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern über amtliche Führungslisten und Führungszeugnisse vom 3. August 1955 (MABl. S. 430 = BayBSVI II S. 413) in der Fassung vom 24. März 1960 (MABl. S. 308) - ME - eingehend geregelt. Diese Verwaltungsvorschrift (BayVerfGH, E. vom 2. März 1960, VGHE n.F. 13 II S. 32 [43 f.]) stimmt nach ihrem Vorspruch mit den bisherigen Bestimmungen - gemeint sind die Runderlasse des Reichsministers des Innern vom 27. Mai 1940 (RMBliV. S. 1039) und vom 3. Juni 1940 (RMBliV. S. 1046) in der Fassung vom 27. Juli 1942 (RMBliV. S. 1593) - sachlich im wesentlichen überein.

Gemäß Teil B Abschnitt III Ziffer 1 Buchst. c Abs. 2 ME "kann" die Erteilung des Führungszeugnisses versagt werden, wenn zu vermuten ist, daß es zu Täuschungszwecken verwendet werden soll. Sie "kann" ferner versagt werden, wenn gegen den Antragsteller ein Verfahren schwebt, das zu seiner Verurteilung wegen eines Verbrechens oder Vergehens oder zur Untersagung der Ausübung eines Berufs oder Gewerbes führen kann. Auf Grund dieser Bestimmung hat die Beklagte den Antrag des Klägers abgelehnt. Das Berufungsgericht hat dies gebilligt. Da gemäß § 137 Abs. 1 VwGO die Revision nur darauf gestützt werden kann, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruhe, ist die Entscheidung des Berufungsgerichts, daß die Versagung des Führungszeugnisses sich im Rahmen des durch die erwähnte Vorschrift geordneten Verwaltungsermessens halte, revisionsgerichtlich nur daraufhin nachprüfbar, ob damit, wie die Revision meint, die durch das Gesetz gewährleistete Berufsfreiheit, Gleichbehandlung und Rechtsstaatlichkeit, der als Bundesrecht geltende Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (BGBl. 1952 II S. 685/686) - MRK - oder sonstiges Bundesrecht verletzt worden ist. Dies ist nicht der Fall.

In dem Berufungsurteil wird mit Recht auf den Zweck des Führungszeugnisses abgestellt. Nach Teil B Abschnitt I Abs. 2 der ME ist das Führungszeugnis kein Leumundszeugnis und besagt nichts über den Ruf einer Person. Es soll, indem es über Vorstrafen Aufschluß gewährt, vor allem Arbeitgeber davor schützen, bestraften Personen in Unkenntnis ihrer Vorstrafen Vertrauensposten zu übertragen. Nach Teil B Abschnitt II Ziffer 1 werden in das Führungszeugnis Strafen, Maßnahmen der Sicherung und Besserung sowie gewisse verwaltungsbehördliche Maßnahmen (z.B. eine Gewerbeuntersagung) aufgenommen. Dem Gedanken, daß das Führungszeugnis den Berufsweg nicht unangemessen erschweren und der Rehabilitation nicht im Wege stehen soll, tragen die eingehenden Anordnungen über nicht vermerkpflichtige Strafen und Maßnahmen sowie über befristet vermerkpflichtige Strafen und Maßnahmen Rechnung (Teil B Abschnitt II Ziffer 3 und 4). Hierzu gehört auch die Regelung der vorzeitigen Erteilung eines strafvermerkfreien Führungszeugnisses (Teil B Abschnitt II Ziffer 6).

Nach den Feststellungen im Berufungsurteil liegt keine vermerkpflichtige Strafe oder Maßnahme gegen den Kläger vor. Es schwebt gegen ihn ein Strafverfahren wegen erschwerter Unzucht zwischen Männern (§ 175 a Nr. 3 StGB). Diese Straftat wird mit Zuchthaus bis zu zehn Jahren, bei mildernden Umständen mit Gefängnis nicht unter drei Monaten bestraft. Es schwebt somit gegen den Kläger ein Verfahren, das zu seiner Verurteilung wegen eines Verbrechens oder Vergehens führen kann. Während sonst nach den Feststellungen des Berufungsurteils ein Rechtsanspruch auf Erteilung des Führungszeugnisses besteht, darf in einem solchen Fall die Erteilung des Führungszeugnisses versagt werden. Diese Ermessensentscheidung ist aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen, insbesondere dem Willkürverbot des Art. 3 GG begrenzt.

Wie die Ministerialentschließung zum Ausdruck bringt, ist das Führungszeugnis insbesondere im Berufsleben bedeutsam. Ein Berufsbewerber oder Berufstätiger, der Arbeitgebern kein Führungszeugnis vorlegen kann, kann dadurch beträchtliche Nachteile erleiden. Bei der Entscheidung darüber, ob die Erteilung des Führungszeugnisses versagt wird, muß diese Auswirkung einer ablehnenden Entscheidung in Betracht gezogen werden. Andererseits müssen auch die Belange der Arbeitgeber berücksichtigt werden, da die Vorläge eines Führungszeugnisses ihre Entschlüsse maßgeblich beeinflussen kann. Es ist daher bundesrechtlich bedenkenfrei, wenn die Erteilung des Führungszeugnisses deshalb versagt wird, weil Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß es zu Täuschungszwecken verwendet würde. Solche Tatsachen hat das Berufungsgericht im vorliegenden Fall nicht festgestellt. Es hat zwar ausgeführt, eine mißbräuchliche Verwendung des Führungszeugnisses, welche die Versagung seiner Erteilung rechtfertige, liege auch dann vor, wenn, sich jemand mit einem seine Straffreiheit ausweisenden Führungszeugnis die Einreisebewilligung in ein fremdes Land verschaffen und sich dadurch einer Strafverfolgung entziehen könne. Daß der Kläger das Führungszeugnis insofern zu Täuschungszwecken verwenden könne, ergibt sich aus dem Urteil indessen nicht.

Wenn gegen den Antragsteller wegen eines mit einer Vertrauensstellung unvereinbaren Verhaltens ein Verfahren schwebt und sein Führungszeugnis überhaupt keinen oder keinen seine Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigenden Eintrag enthält, so ist es denkbar, daß ein Arbeitgeber im Vertrauen auf den Inhalt des amtlichen Zeugnisses und in Unkenntnis des - für seine Entschließung unter Umständen bedeutsamen - schwebenden Verfahrens einen Entschluß faßt, den er nicht getroffen hätte, wenn ihm der Arbeitnehmer das Führungszeugnis nicht vorgelegt hätte. Denn je nach der Art der beruflichen Tätigkeit kann dem Arbeitgeber nicht nur daran gelegen sein, Kenntnis von den vermerkpflichtigen Strafen und Maßnahmen zu erhalten, sondern auch zu wissen, ob ein Verfahren schwebt, das zu derartigen Strafen oder Maßnahmen führen kann. Nach der Ministerialentschließung gibt das Führungszeugnis zwar keine so weit gehende Auskunft. Diese Verwaltungsvorschrift beschränkt sich aber nicht darauf, daß sie die vermerkpflichtigen Strafen und Maßnahmen bestimmt. Sie regelt außerdem in Übereinstimmung mit den o.a. Runderlassen des Reichsministers des Innern, die in anderen Bundesländern mit gewissen Änderungen weiterhin angewandt werden, auch den Fall, daß gegen den Antragsteller ein Verfahren schwebt, das zu seiner Verurteilung wegen eines Verbrechens oder Vergehens oder zur Untersagung der Ausübung eines Berufs oder Gewerbes führen kann. Diese Vorschriften, gegen die keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, sind eindeutig zum Schütze der Arbeitgeber getroffen worden. Da nach den ministeriellen Anordnungen in solchen Fällen die Erteilung des Führungszeugnisses versagt werden kann, muß die Verwaltungsbehörde bei der Bescheidung eines Antragstellers, gegen den ein Verfahren dieser Art schwebt, damit rechnen, daß derjenige, dem das Führungszeugnis vorgelegt wird, annimmt, im Zeitpunkt der Erteilung des Führungszeugnisses habe gegen den Antragsteller kein Verfahren oder jedenfalls kein solches geschwebt, das im Sinne des Teils B Abschnitt I Abs. 2 Satz 2 ME relevant sein könnte. Im übrigen ist dem Kläger entgegenzuhalten, daß die Behörde, da ihr der Aufenthalt des Klägers unbekannt ist, nicht wissen kann, ob in dem Land, in dem er sich aufhält, das Führungszeugnis einer deutschen Verwaltungsbehörde nicht doch als eine Art von Leumundszeugnis bewertet wird.

Der mit dem Führungszeugnis bezweckte Schutz des Arbeitgebers, und das Interesse des Berufsbewerbers oder Arbeitnehmers daran, in seiner beruflichen Betätigung durch die Verwaltungsbehörde nicht schon allein wegen des - noch nicht durch ein rechtskräftiges gerichtliches Erkenntnis bestätigten - Verdachts einer strafbaren Handlung oder lediglich wegen einer gegen ihn eingeleiteten behördlichen Maßnahme unter Umständen irreparable Nachteile zu erleiden, waren somit gegeneinander abzuwägen. Bei der Ermessensentscheidung war zu berücksichtigen, daß eine Person, gegen die ein Verfahren schwebt, nicht schlechter gestellt werden darf, als wenn dieses Verfahren bereits zu ihren Ungunsten abgeschlossen wäre. Es war auch zu bedenken, daß nicht jedes schwebende Verfahren für den Arbeitgeber so bedeutsam ist, daß es die Versagung der Erteilung des Führungszeugnisses rechtfertigt. Was nun das gegen den Kläger schwebende Verfahren wegen Homosexualität anbelangt, so mag es sein, daß in den Augen seines derzeitigen oder künftigen Arbeitgebers durch ein solches Verfahren die Vertrauenswürdigkeit des Klägers nicht berührt wird und statt dessen das Unvermögen des Klägers, ein solches Zeugnis vorzulegen, viel schwerer wiegt und ihn dem bisher nicht gerechtfertigten Verdacht aussetzt, vorbestraft zu sein. Indessen hat der Kläger der Behörde gegenüber keine näheren Angaben darüber gemacht, für welche Tätigkeit er das Führungszeugnis benötigt. Es ist nicht einmal bekannt, welchen Beruf er nach Abbruch des juristischen Vorbereitungsdienstes ausübt und in welchem Land er sich aufhält. Die Behörde muß daher mit der Möglichkeit rechnen, daß es für die berufliche Tätigkeit des Klägers bedeutsam ist, daß gegen ihn ein Strafverfahren wegen homosexueller Handlungen schwebt.

Wenn das Berufungsgericht wegen des Bestrebens der Verwaltungsbehörde, den Zweck des anhängigen gerichtlichen Verfahrens nicht zu durchkreuzen, den ablehnenden Bescheid für rechtmäßig hielt, so ist dies bundesrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Ob der Kläger dadurch in seiner Erwerbsbetätigung mehr gehemmt ist, als wenn er sich im Inland aufhielte und ihm für seine dortige Berufstätigkeit das Führungszeugnis - trotz des schwebenden Verfahrens - nicht versagt werden dürfte, kann dahingestellt bleiben. Denn derjenige, der durch seinen Aufenthalt im Ausland die Beendigung eines gegen ihn im Inland schwebenden Strafverfahrens verzögert oder unmöglich macht, muß in Kauf nehmen, daß ihm dies nicht durch die Erteilung eines Führungszeugnisses erleichtert wird. Eine Verletzung des Art. 3 GG liegt nicht vor, da die Fälle, in denen der Antragsteller sich durch Aufenthalt im Ausland der Strafverfolgung und Strafvollstreckung entzieht, anders gelagert sind als die Fälle, in denen der Antragsteller, gegen den ein Verfahren schwebt, das Führungszeugnis für eine Tätigkeit im Inland benötigt.

Mit Recht hat das Berufungsgericht in dem Verhalten der Beklagten keinen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 2 MRK gesehen. Nach dieser Bestimmung wird bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld vermutet, daß der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Dem Kläger wird die Erteilung des Führungszeugnisses jedoch nicht deshalb versagt, weil die Verwaltungsbehörde ihn für schuldig hielte, sondern weil sie sich nicht durch die Erteilung des Führungszeugnisses in Widerspruch zu gerichtlichen Handlungen setzen will, die im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 MRK stehen.

Da auch eine Verletzung sonstigen Bundesrechts nicht ersichtlich ist, kann die Revision keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.