Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.12.1986, Az.: BVerwG 1 D 80.86

I.

1.

Ein wegen des Verdachts eines Vergehens nach § 15 Fernmeldeanlagengesetz, §§ 265 a, 266, 242, 317, 52 und 53 StGB gegen den Beamten eingeleitetes Ermittlungsverfahren wurde durch Beschluß des Amtsgerichts ... vom 3. Juni 1985 endgültig eingestellt, nachdem er der Auflage nach § 153 a StPO, einen Geldbetrag von 1.500 DM zu zahlen, nachgekommen war.

2.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten in dem durch den Präsidenten der Oberpostdirektion ... eingeleiteten förmlichen Disziplinarverfahren nach Durchführung einer Untersuchung angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er

von Oktober 1981 bis 27. Juni 1984 einen aus dienstlichen Beständen entnommenen Fernsprechapparat mit eingebautem Gebührenzähler unter Nichtentrichtung der hierfür fälligen Gebühren von 269,50 DM an seinem privaten Fernsprechanschluß betrieben hat.

3.

Durch Urteil vom 22. Mai 1986 hat das Bundesdisziplinargericht das Verfahren gegen den Beamten eingestellt. Es hat die Verhaltensweise des Beamten als einheitlich zu bewertendes innerdienstliches vorsätzlich begangenes Dienstvergehen angesehen, weil er gegen seine Pflicht verstoßen habe, die Anordnungen und allgemeinen Richtlinien seiner Vorgesetzten auszuführen und sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes so auszurichten, daß es der Achtung und dem Vertrauen gerecht werde, die sein Beruf erfordert (§§ 55 Satz 2 und 54 Satz 3 sowie 77 Abs. 1 Satz 1 BBG). Es hat das Dienstvergehen des Beamten jedoch als weniger gewichtig gewertet, weil es ihm in erster Linie nicht darum gegangen sei, auf Kosten seines Dienstherrn Telefongespräche zu führen. Vielmehr hat er seine technische Neugier befriedigen wollen. Die Bestimmung einer Disziplinarmaßnahme sei nicht mehr erforderlich, da der mit ihr verbundene Erziehungszweck bereits durch die Zahlung der Geldbuße an das Amtsgericht ... erreicht sei. Die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme wegen des festgestellten Dienstvergehens scheide danach aus, weil das förmliche Disziplinarverfahren schon von der Einleitungsbehörde hätte eingestellt werden müssen. Dies ergebe sich zwar nicht aus der unmittelbaren oder mittelbaren Anwendung des § 14 BDO, folge aber aus der Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 14. Februar 1986, aus dem sich ergebe, daß Disziplinarverfahren grundsätzlich einzustellen seien, wenn die im Erlaß aufgeführten Voraussetzungen vorlägen. Die Einleitungsbehörde habe danach nur noch prüfen dürfen, ob diese Voraussetzungen vorlägen, ein weitergehendes Ermessen sei ihr durch den Erlaß genommen worden, es sei insoweit eine Ermessensreduzierung auf Null eingetreten. Die in dem genannten Erlaß genannten Voraussetzungen lägen ausnahmslos vor. So handele es sich im vorliegenden Disziplinarverfahren um denselben Sachverhalt wie im Strafverfahren und die Hauptverhandlung habe ergeben, daß der Beamte eine gefestigte Persönlichkeit von sonst untadeligem Charakter sei und auch dienstlich hervorragend beurteilt werde.

4.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat gegen dieses Urteil rechtzeitig Berufung eingelegt, die Einstellung des Verfahrens als verfahrensfehlerhaft gerügt und beantragt, gegen den Beamten eine angemessene Gehaltskürzung zu verhängen. Die Würdigung des oben genannten Erlasses des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen beruhe auf einer Verkennung seines Inhalts und seiner Tragweite. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen habe darin die Auffassung vertreten, "daß regelmäßig die Verhängung eines Verweises, einer Geldbuße, Gehaltskürzung oder Ruhegehaltskürzung im Anschluß an eine endgültige Einstellung des Strafverfahrens nach § 153 a StPO nicht angezeigt und das Vorermittlungsverfahren gemäß § 27 Abs. 1 BDO einzustellen sei, wenn der Dienstvorgesetzte nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung des gesamten Persönlichkeitsbildes des betroffenen Beamten die Durchführung des Strafverfahrens sowie die für seine Einstellung geleistete Geldzahlung für ausreichend erachte, den Beamten zu künftiger Erfüllung seiner Beamtenpflichten anzuhalten". Es könne daher nicht die Rede davon sein, daß "die Behörde ihr Ermessen gebunden" habe, daß die Einleitungsbehörde "zu einer eigenen Ermessensentscheidung nicht befugt" sei, daß "eine Ermessensreduzierung auf Null eingetreten" sei, und vor allem, daß auch die Kammer an den Erlaß gebunden und deswegen gezwungen sei, das förmliche Disziplinarverfahren einzustellen.

Zutreffend sei vielmehr, daß die Einleitungsbehörde nach Ausübung des ausschließlich ihr zustehenden Ermessens das Disziplinarverfahren nicht eingestellt, sondern die Auffassung vertreten habe, daß die innerdienstliche Verfehlung des Beamten, der eine Vorgesetztenfunktion ausübe, wegen ihrer erheblichen Auswirkung auf das Vertrauensverhältnis einer disziplinaren Reaktion im förmlichen Verfahren bedürfe. Eine Bagatellisierung dieses Fehlverhaltens sei um so weniger angebracht, als es den Kernbereich der dienstlichen Pflichten des Beamten berühre, und der Beamte sich im Hinblick auf seine Vorgesetzten- und damit Vorbildfunktion nach entsprechend strengeren Maßstäben beurteilen lassen müsse.

II.

Die Berufung hat Erfolg.

Der Bundesdisziplinaranwalt hält die Einstellung des Disziplinarverfahrens durch das Bundesdisziplinargericht für verfahrensfehlerhaft, so daß seine Berufung unbeschränkt ist. Der Senat hat deshalb die Tat- und Schuldfeststellung selbst zu treffen und sie disziplinar zu würdigen.

1.

Auf Grund der Einlassung des Beamten, soweit ihr gefolgt werden konnte, sowie der sonstigen zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel geht der Senat von folgendem Sachverhalt aus:

Im Oktober 1981 wechselte der Beamte den an seinem privaten Fernsprechanschluß angeschlossenen Telefonapparat gegen einen ihm aus seiner Tätigkeit als Entstörer zur Verfügung stehenden anderen mit Gebührenanzeiger aus, den er aus seinem allgemeinen Arbeitsvorrat entnommen hatte. Bei einer Anschlußüberprüfung am 14. Mai 1984 wurde festgestellt, daß eine Drahtbrücke, die nur bei Betrieb eines Gebührenzählers geöffnet sein darf, ansonsten aber geschlossen sein muß, geöffnet worden war. Diese Brücke wurde sodann am 26. Mai 1984 wieder ordnungsgemäß verschlossen. Bei einer Kontrollüberprüfung am 13. Juni 1984 wurde erneut festgestellt, daß die Brücke beim Fernsprechanschluß des Beamten durchtrennt worden war.

Der Beamte hat diesen Sachverhalt im wesentlichen eingestanden, aber vorgetragen, daß er die Drahtbrücke in der Vermittlungsstelle nicht selbst geöffnet habe. Unwiderlegt hat der Beamte vorgetragen, bei seinem Telefonanschluß habe es sich um einen Wohnungsdienstanschluß gehandelt, mit dem er 120 Einheiten pro Monat gebührenfrei habe telefonieren dürfen. Im Durchschnitt der Jahre habe er aber nur 50 bis 70 Einheiten pro Monat verbraucht. Den Gebührenzähler habe er deswegen bei sich installiert, um selbst prüfen zu können, ob die ihm von mehreren Postkunden vorgetragenen Beschwerden begründet seien, wonach ihnen zuviele Gesprächseinheiten in Rechnung gestellt würden. Er habe angenommen, im Interesse der Post zu handeln und es dabei unterlassen, sich Gedanken darüber zu machen, daß die Post für den von ihm installierten Fernsprechapparat normalerweise zusätzliche Gebühren erhebt. Die fälligen Gebühren von 269,50 DM habe er zwischenzeitlich an die Post bezahlt.

2.

Der Senat folgt der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts, daß der Beamte sich durch sein Verhalten eines vorsätzlichen Dienstvergehens schuldig gemacht hat, indem er gegen seine Pflichten verstoßen hat, die Anordnungen und allgemeinen Richtlinien seiner Vorgesetzten auszuführen und sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes so auszurichten, daß es der Achtung und dem Vertrauen gerecht wird, die sein Beruf erfordert (§§ 55 Satz 2, 54 Satz 3 und 77 Abs. 1 Satz 1 BBG). Im Ansatz zutreffend hat das Bundesdisziplinargericht auch erkannt, daß hier eine dem förmlichen Disziplinarverfahren vorbehaltene Disziplinarmaßnahme angebracht ist. Die öffentliche Verwaltung kann nämlich bei personalintensiven Betrieben nicht jeden einzelnen ihrer Bediensteten sorgfältig und anhaltend überwachen. Sie ist deshalb auf Ehrlichkeit und Zuverlässig ihrer Mitarbeiter angewiesen und muß darauf vertrauen können, daß diese die Möglichkeiten, die ihnen durch den Dienst entstehen, nicht dazu benutzen, sich unzulässige Vorteile oder Vergünstigungen auf Kosten des Dienstherrn zu verschaffen. Denn eine Dienststellung, die Möglichkeiten aus dem Amt heraus verschafft, darf nicht dazu benutzt werden, sich persönliche Vorteile oder Annehmlichkeiten materieller oder auch immaterieller Art zu verschaffen. Auch das Ansehen des einzelnen Beamten und das der gesamten Beamtenschaft wird durch Verhaltensweisen berührt, wie sie der Beamte begangen hat. Denn der Bürger, von dessen Steuergeldern die Beamtenschaft alimentiert wird, hat zu Recht kein Verständnis dafür, wenn Beamte, die nur Sachwalter öffentlicher Aufgaben sind, unzulässigen Eigennutz in ihre Amtsausübung einfließen lassen.

Der Senat kann dem Bundesdisziplinargericht jedoch nicht darin folgen, daß das Dienstvergehen wegen seines geringen Gewichts mit einer Geldbuße ausreichend geahndet werden könnte. Der Beamte hat der Deutschen Bundespost über einen Zeitraum von mehreren Jahren den erhöhten Gebührenanteil vorenthalten, der durch die Einrichtung des Gebührenzählers an seinem Fernsprechapparat fällig war. Damit handelte er in hohem Maße unredlich, so daß sein Dienstvergehen nicht nur als Bagatellverfehlung anzusehen ist, die noch mit einer Geldbuße geahndet werden könnte. Eine Gehaltskürzung ist vielmehr notwendig, um dem Gewicht des Dienstvergehens gerecht zu werden.

3.

Bei der Höhe der Gehaltskürzung hat sich der Senat davon leiten lassen, daß die Motive des Beamten für das Ausmaß seiner Schuld heranzuziehen sind. Ihm kann zwar nicht abgenommen werden, daß er im dienstlichen Interesse gehandelt hat. Der Einbau des Gebührenzählers konnte vielmehr nur dazu dienen zu überprüfen, ob seine eigenen Ferngespräche sich im Rahmen seiner Freigrenze von monatlich 120 Gebühreneinheiten hielten. Der Senat geht aber davon aus, daß hierbei technische Neugier und auch möglicherweise die Annahme ursächlich waren, daß er durch dieses Verfahren Erkenntnisse über Fehlerquellen bei der Gebührenzahlung gewinnen könnte. Dies rechtfertigt, auf eine Gehaltskürzung im untersten Bereich des durch § 9 Abs. 1 BDO gesetzten Rahmens zu erkennen. Dabei hat der Senat mildernd noch berücksichtigt, daß der Beamte sich in seiner langen Zugehörigkeit zur deutschen Bundespost bisher tadelfrei geführt und gut bewährt hat. Ferner hat er den hohen Geldbetrag berücksichtigt, den der Beamte zur Einstellung des Strafverfahrens entrichtet hat. Dem Umstand, daß das Verfahren nun schon mehr als zwei Jahre andauert und den Beamten psychisch stark belastet, kommt eine erzieherische Bedeutung zu. Andererseits war zu berücksichtigen, daß der Beamte als Vorgesetzter für eine Reihe von Entstörern tätig war und ihren Arbeitseinsatz zu beaufsichtigen hatte. Die Vorbildfunktion eines Vorgesetzten mußte deshalb bei der Bemessung der Dauer der Gehaltskürzung berücksichtigt werden.

4.

Zutreffend hat das Bundesdisziplinargericht erkannt, daß § 14 BDO der Verhängung einer Gehaltskürzung nicht im Wege steht. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, daß ein zur Einstellung eines Strafverfahrens gezahlter Geldbetrag nach § 153 a StPO weder eine Strafe noch eine Ordnungsmaßnahme darstellt. Das Gegenteil kann weder aus dem Text der Vorschrift noch aus ihrem Sinnzusammenhang entnommen werden. Wer einen Geldbetrag zugunsten einer gemeinnützigen Einrichtung oder der Staatskasse gezahlt und damit die Einstellung eines Strafverfahrens nach § 153 a Abs. 1 Nr. 2 StPO erreicht hat, ist nicht vorbestraft im Sinne des Gesetzes (vgl. Kleinknecht/Meyer, StPO, 37. Aufl., Rz. 2 und 12 zu § 153 a StPO). Die Zahlung eines solchen Geldbetrages hat daher nicht die erzieherische Funktion, die § 14 zweiter Halbsatz BDO verlangt, wenn neben einer Strafe oder Ordnungsmaßnahme eine Gehaltskürzung verhängt werden soll. Der nach § 153 a StPO gezahlte Geldbetrag kann daher lediglich bei der Bemessung der Dauer der Gehaltskürzung berücksichtigt werden, nicht aber für die Frage, ob eine Gehaltskürzung zu verhängen ist (vgl. Claussen/Janzen, BDO, 5. Aufl., Rz. 3 b zu § 14 BDO).

5.

Unzutreffend ist hingegen die Auffassung des Bundesdisziplinargerichts, die Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 14. Februar 1986 habe das Ermessen der Einleitungsbehörde auf Null reduziert, so daß ein förmliches Disziplinarverfahren mit Rücksicht auf das eingestellte Strafverfahren gar nicht mehr hätte eingeleitet werden dürfen. Der Senat folgt der Auffassung des Bundesdisziplinaranwalts. Durch diese Verfügung hat der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen nicht sein Ermessen gemäß § 3 BDO dahin ausgeübt, daß für die Einleitungsbehörden eine Verpflichtung besteht, generell und unterschiedslos von der Einleitung des Verfahrens abzusehen oder das Vorermittlungsverfahren einzustellen. Vielmehr gibt die Verfügung den Einleitungsbehörden Auslegungsrichtlinien zu § 3 BDO und verdeutlicht, daß regelmäßig die Verhängung eines Verweises, einer Geldbuße, Gehaltskürzung oder Ruhegehaltskürzung im Anschluß an eine endgültige Einstellung des Strafverfahrens nach § 153 a StPO nicht angezeigt und das Vorermittlungsverfahren gemäß § 27 Abs. 1 BDO einzustellen ist, wenn der Dienstvorgesetzte nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung des gesamten Persönlichkeitsbildes des betroffenen Beamten die Durchführung des Strafverfahrens sowie die für seine Einstellung geleistete Geldzahlung für ausreichend erachtet, den Beamten zu künftiger Erfüllung seiner Beamtenpflichten anzuhalten. Im vorliegenden Fall hat die Einleitungsbehörde nach Ausübung des ausschließlich ihr zustehenden Ermessens (vgl. Claussen/Janzen, BDO, 5. Aufl., § 3 Rz. 4) das Disziplinarverfahren gerade nicht eingestellt, sondern die Auffassung vertreten, daß die innerdienstliche Verfehlung des Beamten wegen ihrer erheblichen Auswirkung auf das Vertrauensverhältnis einer disziplinaren Reaktion im förmlichen Verfahren bedarf. Dafür, daß sie ihr Ermessen ausgeübt hat, spricht neben dem Schreiben des Präsidenten der Oberpostdirektion ... vom 9. November 1984 an die Staatsanwaltschaft, in dem er die Schuld des Täters nicht als gering angesehen und das öffentliche Interesse an der Strafverfolgung für gegeben gehalten hat, auch die Tatsache, daß er nach rechtskräftigem Abschluß des Strafverfahrens eine Untersuchung gegen den Beamten in dem von ihm eingeleiteten Disziplinarverfahren hat durchführen lassen.

Auch die Auffassung des Bundesdisziplinargerichts, der Bundesdisziplinaranwalt hätte den Beamten mit Rücksicht auf die o.a. Verfügung gar nicht anschuldigen dürfen, geht fehl. Wenn die Einleitungsbehörde zu der Auffassung gekommen ist, daß trotz Zahlung eines Geldbetrages nach § 153 a StPO eine Pflichtenmahnung notwendig ist, muß der Bundesdisziplinaranwalt vielmehr nach § 65 BDO die Anschuldigungsschrift fertigen und damit das Verfahren vor dem Bundesdisziplinargericht in Gang bringen (vgl. Claussen/Janzen a.a.O., Rz. 1 zu § 65; Behnke, BDO, 2. Aufl., Rz. 3 zu § 65). Die Zustimmung zu der Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vermag daran nichts zu ändern. Der Bundesdisziplinaranwalt hätte vielmehr gegen seine Pflicht verstoßen, wenn er die Anschuldigungsschrift im vorliegenden Fall nicht gefertigt hätte.

Der Senat vermag nicht zu erkennen, daß die Einleitungsbehörde nach Würdigung der Persönlichkeit und des Verhaltens des Beamten ermessensfehlerhaft gehandelt hätte, als sie das Disziplinarverfahren gegen den Beamten einleitete und auf seiner Durchführung beharrte. Die Auffassung, die innerdienstliche Verfehlung des Beamten, der eine Vorgesetztenfunktion ausübt, erfordere wegen ihrer erheblichen Auswirkung auf das Vertrauensverhältnis eine disziplinare Reaktion im förmlichen Verfahren, ist nicht zu beanstanden. Der eigenmächtige Austausch des Fernsprechapparates durch einen solchen mit Gebührenzähler und die nicht unerhebliche Hinterziehung von Gebühren verletzte den Kernbereich der dienstlichen Pflichten des Beamten, so daß er sich im Hinblick auf seine Vorgesetztenfunktion - und damit Vorbildfunktion - nach entsprechend strengeren Maßstäben beurteilen lassen muß. Dies führt zu der Notwendigkeit einer erzieherischen Einwirkung, die der Senat durch die Gehaltskürzung auf drei Monate aber als ausreichend ansieht.

6.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 113 ff. BDO.