Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 12.09.1989, Az.: BVerwG 7 B 193.88

Die klagende Universität wendet sich gegen eine ministerielle Aufsichtsmaßnahme, wonach in der Diplomprüfungsordnung für den Studiengang Biologie die Regelstudienzeit auf neun Semester und die Regelbearbeitungszeit für die Diplomarbeit in diesem Studiengang auf sechs Monate festzulegen sind; in der vom Senat der Klägerin beschlossenen Prüfungsordnung ist eine Regelstudienzeit von zehn Semestern und eine Regelbearbeitungszeit von neun Monaten vorgesehen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die vor dem Verwaltungsgericht erfolgreiche Anfechtungsklage insoweit abgewiesen, als sie sich gegen die aufsichtliche Anordnung einer Regelstudienzeit von neun Semestern richtet (DVBl. 1989, 105 = KMK-HSchR 1989, 61).

Die Beschwerde, mit der sich die Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Berufungsurteil wendet, ist nicht begründet. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO - grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache - ist nicht gegeben.

1.

Die Beschwerde entnimmt dem Berufungsurteil die rechtliche Erwägung:

"Kommt in dem von § 60 Nr. 1 HRG vorgesehenen kooperativen Zusammenwirken von Staat und Hochschule keine Einigung darüber zustande, ob bzw. in welchem Umfang die Voraussetzungen eines besonders begründeten Falles für die Überschreitung der vierjährigen Regelstudienzeit vorliegen, so steht dem Staat nach dem Wortlaut der §§ 10 Abs. 4 Satz 1, 16 Abs. 1 Satz 2 HRG, Art. 61 Abs. 6 Satz 1 BayHSchG wie nach dem vom Gesetzgeber verfolgten Zweck ein Bewertungs- und Entscheidungsvorrecht zu."

Sie führt hierzu aus, daß sich der Verwaltungsgerichtshof für seine Auffassung zu Unrecht auf den in § 10 Abs. 4 Satz 1 HRG normierten Begründungszwang ("... soll vier Jahre nur in besonders begründeten Fällen überschreiten.") sowie darauf berufe, daß der Hochschule hierdurch die Beweislast für die Unvermeidbarkeit der Regelzeitüberschreitung auferlegt sei. Eine Beweislastregelung zu Lasten der Hochschule setze sinnvollerweise voraus, daß diese und nicht der Staat das Vorrecht habe, die Notwendigkeit einer Regelzeitüberschreitung zu bewerten und einzuschätzen; denn eine Beweisführung gegen ein staatliches Bewertungsvorrecht sei von vornherein aussichtslos, zumal da die Entscheidung nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nur beschränkt gerichtlich überprüfbar sei; die staatlich wahrzunehmenden Interessen erforderten kein staatliches Letztentscheidungsrecht, denn auch die Hochschulen seien insoweit gesetzlich gebunden.

Eine höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts, die zur Revisionszulassung führen würde, wird mit diesem Beschwerdevortrag nicht formuliert. Die Beschwerde erstrebt die revisionsgerichtliche Überprüfung des Berufungsurteils hinsichtlich der Anwendung sowohl des Hochschulrahmengesetzes wie des Bayerischen Hochschulgesetzes, von denen jedoch nur das erstere zum revisiblen Recht gehört. Ob der Verwaltungsgerichtshof irrevisibles Landesrecht in Gestalt des Art. 61 Abs. 6 Satz 1 BayHSchG ("Die Regelstudienzeit bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluß soll vier Jahre nur in besonders begründeten Fällen überschreiten.") mit der Annahme eines staatlichen Letztentscheidungsrechts zutreffend angewendet hat, entzieht sich der revisionsgerichtlichen Überprüfung, führt also schon darum nicht zur Zulassung der Revision. Aus bundesrechtlicher Sicht könnte die Annahme eines staatlichen Letztentscheidungsrechts als Ergebnis der Anwendung von Landeshochschulrecht durch den Verwaltungsgerichtshof nur beanstandet werden, wenn sie mit dem Rahmenrecht des Bundes (oder mit Bundesverfassungsrecht - dazu unter 3.) kollidierte. In einem Revisionsverfahren wäre mithin lediglich zu entscheiden, ob die Regelungen in § 10 Abs. 4 Satz 1 und § 16 Abs. 1 Satz 2 HRG dahin verstanden werden müssen, daß ein staatliches Letztentscheidungsrecht rahmenrechtlich ausgeschlossen ist. Diese Frage ist indes zu verneinen, ohne daß es noch der vertieften rechtlichen Überlegungen in einem Revisionsverfahren bedarf. Die eben erwähnten Bestimmungen betreffen die Ordnung des Studiums und der Hochschulprüfungen, die nach § 60 Nr. 1 HRG im Wege des Zusammenwirkens von Land und Hochschule gesetzlich zu regeln sind. Entsprechend der rahmenrechtlichen Natur des Hochschulrahmengesetzes bleibt dem Landesgesetzgeber die Entscheidung vorbehalten, wie das Zusammenwirken von akademischer und staatlicher Verwaltung durch Abgrenzung der beiderseitigen Einfluß- und Entscheidungssphären ausgestaltet wird. Daß der Hochschule für die - im Wege des Zusammenwirkens von Staat und Hochschule zu findende - Entscheidung über eine ausnahmsweise Überschreitung der normierten Regelstudienzeit bei einem nicht zu behebenden Dissens beider Seiten das Letztbestimmungsrecht zufällt, ist dem Hochschulrahmengesetz nicht zu entnehmen. Weder der Wortlaut noch der Zweck der Regelung, fachspezifischen Erfordernissen des Studiengangs und seiner individuellen Ausgestaltung an der jeweiligen Hochschule durch Ausnahmen von der Regelstudienzeit Rechnung tragen zu können, zwingen zu einer Auslegung des Hochschulrahmengesetzes, nach der die Hochschule eine Überschreitung der Regelstudienzeit abschließend allein zu verantworten hätte. Der von der Beschwerde angeführte Begründungszwang, den § 10 Abs. 4 Satz 1 HRG vorschreibt, stützt die gegenteilige Auffassung der Beschwerde nicht; denn er bleibt als Beteiligungsform der Hochschule durchaus sinnvoll, auch wenn der Staat das letzte Wort zu sagen hat. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht auf die im Hochschulbereich berührten Belange des Staates, seine Verantwortlichkeit für die Berufsausbildung, für den Finanzhaushalt und für die Planung der Ausbildungskapazitäten verwiesen, die durch die Dauer der Studienzeiten entscheidend betroffen sind. Daraus wäre, was hier indes keiner Entscheidung bedarf, möglicherweise sogar zu folgern, daß sich der Staat zur verantwortlichen Wahrung dieser Allgemeininteressen eines Letztentscheidungsrechts nicht entäußern darf. Dem könnte jedenfalls nicht die Erwägung der Beschwerde entgegengehalten werden, daß eine von der Hochschule getroffene, die staatlichen Interessen nicht hinreichend wahrende Entscheidung über die Dauer der Studienzeit im Wege der Rechtsaufsicht zu korrigieren sei. Denn diese Auffassung läßt außer acht, daß jene staatlichen Interessen in einem weiten, rechtlich nicht determinierten und damit dem Zugriff rechtsaufsichtlicher Maßnahmen nicht zugänglichen berufs-, bildungs- und finanzpolitischen Gestaltungsspielraum wahrzunehmen sind.

Andererseits ist nicht zu verkennen, daß auch die der Hochschule obliegenden Interessen an wissenschaftsgerechter Lehre für die Studienzeitbestimmung mitentscheidend sind. Doch dieser Gesichtspunkt könnte allenfalls den Schluß rechtfertigen, daß es angesichts des erheblichen Gewichts der beiderseitig betroffenen Interessen nicht möglich erscheine, den Regelungswillen des Gesetzgebers hinreichend eindeutig zu bestimmen. Dies wiederum würde zur Anwendung des im Verfassungsrecht wurzelnden Auslegungsgrundsatzes führen, daß Rahmenvorschriften im Zweifel auf Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber hin angelegt sind (BVerfGE 25, 142 [BVerfG 21.01.1969 - 2 BvL 11/64] <152>[BVerfG 21.01.1969 - 2 BvL 11/64]; vgl. auch Senatsurteil vom 5. September 1985 - BVerwG 7 C 85.84 - <NVwZ 1986, 839>), so daß das Berufungsurteil in seiner auf Landesrecht beruhenden Grundlage auch hierdurch bundesrechtlich nicht in Frage zu stellen ist.

2.

Der von der Beschwerde angeführte Gesichtspunkt der Zuordnung der Studienzeitbestimmung zu den gemeinsamen, Staat und Hochschulen betreffenden Angelegenheiten in § 60 Nr. 1 HRG führt ebenfalls zu keiner rechtsgrundsätzlich bedeutsamen, in einem Revisionsverfahren zu klärenden Frage. Ob - was die Beschwerde in Frage stellt - der Verwaltungsgerichtshof die Regelung des Art. 70 Abs. 1 Satz 4 BaySchG ("Die Feststellung der Regelstudienzeit bedarf des Einvernehmens des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus.") zutreffend als einen Fall der Fachaufsicht gewertet hat, wäre als Frage des irrevisiblen Rechts in einem Revisionsverfahren nicht zu überprüfen. Der Beschwerde ist freilich zuzugeben, daß die in § 60 HRG angesprochenen Fälle des Zusammenwirkens von Land- und Hochschule (Kondominium) und damit auch die Festlegung der Studienzeit Fälle der Mitgestaltung sind, während sich die in § 59 HRG angesprochene Ausübung der Aufsicht über die Hochschulen auf eine Kontrolle fremden Handelns bezieht. Das hindert jedoch den Landesgesetzgeber nicht, eine Regelung zu treffen, die bei einem grundsätzlich vorgesehenen Einvernehmen dem Staat das Letztentscheidungsrecht einräumt, wenn ein solches Einvernehmen nicht zu erzielen ist; eine Auslegung landesrechtlicher Vorschriften in diesem Sinn ist rahmenrechtlich daher ebenfalls nicht ausgeschlossen, wobei es offenbleiben kann, ob die Einordnung dieses Letztentscheidungsrechts des Staates unter die Figur der Fachaufsicht durch das Berufungsgericht überzeugen kann; dies ist eine Frage des Landesrechts. § 60 HRG schreibt jedenfalls nur eine gesetzliche Regelung des Zusammenwirkens von Land und Hochschule vor, überläßt jedoch dem Landesgesetzgeber die Entscheidung, wie die Mitwirkung im einzelnen ausgestaltet wird (vgl. z.B. Hailbronner, Hochschulrahmengesetz, Loseblattausgabe, Lfg. Juni 1988, RdNr. 7 ff. zu § 60) und wie zu verfahren ist, wenn sich Land und Hochschule nicht einigen. Bundesrechtliche Bedeutung könnte danach allenfalls der Frage beigemessen werden, ob sich das Erfordernis des Einvernehmens, so wie es vom Verwaltungsgerichtshof verstanden wird, mit den Vorgaben des Hochschulranmengesetzes verträgt. Das kann nach dem zu 1. Gesagten nicht ernstlich bezweifelt werden: Die durch das Hochschulrahmenrecht des Bundes nicht verwehrte Befugnis zu staatlicher Letztentscheidung schließt den Vorbehalt des ministeriellen Einvernehmens ein.

3.

Keinen Anlaß, die Revision zuzulassen, bietet ferner die von der Beschwerde aufgeworfene und verneinte Frage, ob sich ein staatliches Letztentscheidungsrecht hinsichtlich der Überschreitung der Regelstudienzeit mit dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) vereinbaren läßt.

Die Beschwerde führt in diesem Zusammenhang mit Recht als den die Kooperation von staatlicher Wissenschafts- und Hochschulselbstverwaltung tragenden Grundgedanken an, "daß zwei Willensfaktoren bei einem Akt beteiligt sind, um in wechselseitiger Korrektur dessen größtmögliche Sachrichtigkeit zu erzielen" (G. Holstein "Hochschule und Staat", S. 13, zitiert in BVerfGE 15, 256 [BVerfG 16.01.1963 - 1 BvR 316/60] <265>[BVerfG 16.01.1963 - 1 BvR 316/60]). Als eine das Verhältnis der Wissenschaft zum Staat bestimmende wertentscheidende Grundsatznorm (BVerfGE 35, 79 <114>) beeinflußt Art. 5 Abs. 3 GG, darin ist der Beschwerde zuzustimmen, auch die verfahrensmäßige Ausgestaltung dieses Zusammenwirkens. Der Normgeber hat aufgrund der verfassungsrechtlichen Wertentscheidung dafür Sorge zu tragen, daß das Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung - hier vor allem im Bereich der Hochschullehre -, soweit dies die Rücksicht auf andere gewichtige Gemeinschaftsinteressen zuläßt, unangetastet bleibt (vgl. BVerfGE a.a.O. S. 122). Kennzeichnend für die hier in Rede stehende Festlegung einer Regelstudienzeitüberschreitung ist indessen, ebenso wie für die Bestimmung der Regelstudienzeit selbst, "daß Studienzeiten weder pauschal 'von außen' vorgegeben noch wissenschaftlich 'von innen' her ermittelt werden können, sondern das Ergebnis einer gegenseitigen Wechselwirkung sind" (BT-Drucks. 7/1328 S. 43). Letztlich sei - wie es weiter heißt - "jeder Studienabschluß gemessen am möglichen materiellen und methodischen Stoff ein 'willkürlicher Abbruch'", durch den die der Hochschule überantwortete sachliche Auswahl der Studieninhalte eine unumgängliche Begrenzung erfährt. Folglich ist davon auszugehen, "daß die Festsetzung von Studienzeiten für bestimmte Studiengänge zwar anhand von Erfahrungen, Studienzielen und internationalen Vergleichen erfolgen sollte, daß jedoch eine derartige Begrenzung letztlich immer eine bildungspolitische Entscheidung sein muß" (BT. 7. WP 71. Sitzung S. 4435). Der grundrechtlich geschützte Freiheitsraum wissenschaftlicher Betätigung wird mithin nur in einem unvermeidbaren und damit grundrechtlich hinnehmbaren Maße eingegrenzt, wenn bei unüberbrückbaren Differenzen über den festzusetzenden Umfang der Studienzeit der bildungspolitisch verantwortlichen staatlichen Wissenschaftsverwaltung das Vorrecht der Letztentscheidung zugestanden wird. Das setzt allerdings zugleich voraus, daß die in den Entscheidungsprozeß einzubringenden Beurteilungsaspekte der Hochschulseite staatlicherseits umfassend zur Kenntnis genommen und gewürdigt worden sind. Bedenken in dieser Richtung, die Anlaß zu rechtsgrundsätzlicher Klärung der einschlägigen Anforderungen des Art. 5 Abs. 3 GG wären, trägt die darlegungspflichtige Beschwerde indessen nicht vor. Nach den vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen tatsächlichen Feststellungen (UA S. 27 ff.) deutet übrigens auch nichts darauf hin, daß die in den wissenschaftlichen Verantwortungsbereich fallenden Gesichtspunkte der Studienzeitverlängerung im vorliegend praktizierten Verfahren und in den die Entscheidung des Beklagten tragenden Gründen in einer Weise übergangen oder vernachlässigt worden wären, die einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 3 GG als möglich erscheinen läßt. Die Beschwerde bringt selbst insoweit keine konkreten Tatsachen vor. Was schließlich den Vortrag der Beschwerde betrifft, "ein Bewertungs- und Entscheidungsvorrecht des Staates (könne) wegen dessen Relevanz für die durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Hochschulautonomie nur durch eine ausdrückliche normative Regelung etabliert werden", so führt das auf keine rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftige Frage. Dem Gesetzesvorbehalt - unterstellt, er greife hier durch - ist bereits dadurch entsprochen, daß sich die vom Berufungsgericht zugrunde gelegte Regelung durch Auslegung gewinnen läßt.

4.

Die Beschwerde meint weiter, es führe "zu unerträglicher Rechtsunsicherheit", soweit das Berufungsurteil "die Rechtsaufsicht des Staates mit dessen angeblichem Bewertungs- und Entscheidungsvorrecht" verknüpfe; der Verwaltungsgerichtshof setze das Ermessen bzw. ein Bewertungsvorrecht der Aufsichtsbehörde als Kontrollmaßstab an die Stelle des Gesetzes und stelle mit seiner Annahme eines nur beschränkt gerichtlich überprüfbaren Bewertungsvorrechts zugleich den Rechtsschutz der Hochschule in Frage. Dem förmlichen Erfordernis des § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO wird dieser Vortrag nicht gerecht. Die Beschwerde versäumt es in diesem Zusammenhang, ihrer Darlegungspflicht entsprechend eine konkrete Rechtsfrage zu formulieren, die in einem Revisionsverfahren zu entscheiden ist. Sie beschränkt sich statt dessen auf Angriffe gegen das Berufungsurteil, die im Rahmen einer zugelassenen Revision geführt, nicht aber zur Bezeichnung eines Zulassungsgrundes verwendet werden können. Nur am Rande sei deshalb bemerkt, daß der im Berufungsurteil angelegte und dort näher dargelegt gerichtliche Kontrollmaßstab vor Art. 19 Abs. 4 GG keinen durchgreifenden Bedenken begegnen dürfte und daß die im Berufungsurteil angestellten sachlich-rechtlichen Erwägungen keineswegs Anlaß zu der Folgerung geben, der Staat könne sich, weil rechtlich ungebunden, nach freiem Ermessen entscheiden, ob und in welchem Umfang die Regelstudienzeit zu überschreiten ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.