Der Kläger besitzt die Erlaubnis zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten als Rentenberater für das Versicherungswesen. Seinen Antrag, ihm die Erlaubnis zum geschäftsmäßigen mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten zu erteilen, hat der Beklagte abgelehnt, weil das Sozialgerichtsgesetz - SGG - keine Rechtsgrundlage für eine Zulassung von Rechtsbeiständen zum Verhandeln vor den Sozialgerichten biete.

Das Verwaltungsgericht hat den ablehnenden Bescheid aufgehoben. Nach seiner Ansicht kann daraus, daß § 157 ZPO im Sozialgerichtsgesetz nur für die Zurückweisung von Bevollmächtigten und Beständen für entsprechend anwendbar erklärt worden ist, nicht geschlossen werden, daß nur die ersten beiden Absätze dieser Vorschrift im Sozialgerichtsverfahren gelten sollen. Auch aus der Aufhebung des die Zulassung zur geschäftsmäßigen Rechtsvertretung vor den Versicherungs- und Oberversicherungsämtern regelnden § 1663 RVO könne nicht gefolgert werden, daß die Zulassung von Prozeßagenten bei den Sozialgerichten nicht zulässig sein solle. Angesichts der früheren Rechtslage nach der Reichsversicherungsordnung, der Zulassung von Prozeßagenten zum mündlichen Verhandeln in anderen Zweigen der Gerichtsbarkeit und nicht zuletzt im Hinblick auf Art. 12 GG hätte ihr Ausschluß einer ausdrücklichen Bestimmung bedurft. Es sei auch kein innerer Grund vorhanden, Prozeßagenten vom Auftreten gerade vor den Sozialgerichten auszuschließen. Die Verweisung der Rechtsuchenden auf die Vertretung durch die Verbandsvertreter würde die nichtorganisierten Rechtsuchenden benachteiligen und damit möglicherweise sogar das Grundrecht der Koalitionsfreiheit verletzen. Der Wortlaut des Gesetzes stehe einer Zulassung von Prozeßagenten nicht entgegen. Die Voraussetzungen für die Zurückweisung von Bevollmächtigten und Beiständen seien in § 157 Abs. 1 ZPO in Verbindung mit Abs. 3 geregelt. Daraus, daß diese Vorschrift die Zulassung von Personen, welche die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten geschäftsmäßig betreiben, zum mündlichen Verhandeln vor den Gerichten vorsehe, sei zu folgern, daß die Zulassung zum Verhandeln auch vor den Sozialgerichten zulässig sei. Da die Zuständigkeit für die Zulassung zum geschäftsmäßigen mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten im Lande Niedersachsen gesetzlich nicht geregelt sei, müsse der Beklagte als Spitze der Sozialgerichtsverwaltung mangels Delegation an eine nachgeordnete Behörde als für die Entscheidung im Einzelfall zuständig angesehen werden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Sprungrevision des Beklagten. Er sieht keine Rechtsgrundlage für die Zulassung von Prozeßagenten bei den Sozialgerichten. § 73 Abs. 6 SGG schreibe die entsprechende Anwendung des § 157 ZPO nur insoweit vor, als die Zurückweisung von Bevollmächtigten in Frage stehe. Diese Frage sei aber in § 157 Abs. 2 a.a.O. geregelt. § 73 Abs. 6 SGG sage nichts darüber, daß auch die Vorschriften des § 157 Abs. 1 und 3 ZPOüber den Ausschluß geschäftsmäßiger Vertreter und die Zulassung von Prozeßagenten anzuwenden seien. Die grundsätzlichen Unterschiede des zivilgerichtlichen und des sozialgerichtlichen Verfahrens schlössen auch eine entsprechende Anwendung des § 157 Abs. 1 und 2 ZPO aus. Diese Bestimmungen seien nur im Zusammenhang mit dem vor den höheren Zivilgerichten vorgeschriebenen Anwaltszwang verständlich. Sie sollten sicherstellen, daß selbst dort, wo eine Vertretung durch Rechtsanwälte nicht zwingend geboten sei, die geschäftsmäßige Besorgung von Rechtsangelegenheiten nur durch hierfür geeignete Personen erfolgt und daß Prozeßagenten nur im Bedürfnisfall zugelassen werden. Das Sozialgerichtsgesetz kenne dagegen keinen Anwaltszwang. Die vom Sozialgerichtsgesetz gebilligten Vertretungsmöglichkeiten seien in Verbindung mit der Offizialmaxime umfassend genug, um allen Anforderungen an eine sachgerechte Führung der Sozialgerichtsverfahren gerecht zu werden. Es liege auch keine Gesetzeslücke vor, die durch Auslegung geschlossen werden könnte.

Der Kläger ist demgegenüber der Ansicht, daß § 157 ZPO auch im sozialgerichtlichen Verfahren in vollem Umfang anzuwenden sei und daß auch ein Bedürfnis für die Zulassung von Prozeßagenten vor den Sozialgerichten bestehe, weil die Rechtsanwaltschaft weitgehend am Auftreten vor diesen Gerichten uninteressiert sei. Der Ausschluß der Rechtsbeistände vom mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten würde gegen die Grundrechte der Koalitions- und Berufsfreiheit verstoßen. Ihre Nichtzulassung bei den Sozialgerichten des Landes Niedersachsen verletze auch den Gleichheitsgrundsatz, weil sie im Widerspruch zu der Handhabung in anderen Ländern stehe.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt; er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Rechtsweg vor den allgemeinen Verwältungsgerichten als gegeben angesehen. Nach § 51 Abs. 1 des Sozialgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1239) - SGG - entscheiden die Sozialgerichte über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung und der übrigen Aufgaben der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung sowie der Kriegsopferversorgung und nach § 51 Abs. 3 a.a.O. ferner über sonstige öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, für die durch Gesetz der Rechtsweg vor den Sozialgerichten eröffnet wird. Bei der zwischen den Parteien streitigen Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Rechtsbeistände die Erlaubnis zum mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten beanspruchen können, handelt es sich in erster Linie um eine berufsrechtliche Frage (vgl. BVerfGE 10, 185 [192] zu § 157 Abs. 3 ZPO) und nicht um eine Angelegenheit der Sozialversicherung. Es gilt daher § 40 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO -, nach dem für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, soweit sie nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind, was hier nicht geschehen ist.

In der Sache tritt der Senat der Ansicht des Verwaltungsgerichts bei, daß das Gesetz die Zulassung von Prozeßagenten zum mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten nicht verbietet.

§ 73 Abs. 1 Satz 1 SGG hat als Grundsatz aufgestellt, daß sich die Beteiligten in jeder Lage des Verfahrens durch prozeßfähige Bevollmächtigte vertreten lassen können. § 73 Abs. 6 a.a.O. bestimmt sodann, daß für die Zurückweisung von Bevollmächtigten § 157 ZPO entsprechend gilt, und geht damit Von der Möglichkeit einer Zulassung aus. Der Regierungsentwurf des Sozialgerichtsgesetzes (Drucksachen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Nr. 4357) erwähnte die Vorschrift des § 157 ZPO noch nicht. Sein § 22 Abs. 6 enthielt statt dessen die vom Gesetzgeber nicht übernommene Bestimmung, daß Bevollmächtigte aus wichtigem Grund zurückgewiesen werden können. Diese Regelung wurde vom Bundestag in der zweiten Lesung auf Grund eines von der CDU/CSU gestellten Antrages durch die Bezugnahme auf § 157 ZPO ersetzt (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Niederschrift über die 280. Sitzung S. 14086). Durch die Neufassung sollte zweifellos die im Regierungsentwurf vorgesehene völlige Freiheit in der Wahl der Bevollmächtigten für die mündliche Verhandlung eingeschränkt werden. Es läßt sich aber nicht feststellen, daß damit auch die Möglichkeit zum Auftreten von zum mündlichen Verhandeln besonders zugelassenen Rechtsbeiständen ausgeschlossen werden sollte. Zunächst spricht die uneingeschränkte Erwähnung des § 157 ZPO in § 73 Abs. 6 SGG dafür, daß er in vollem Umfang entsprechend angewendet werden soll. Aus der Verwendung des Wortes "Zurückweisung" im § 73 Abs. 6 a.a.O. lassen sich keine gegenteiligen Schlüsse ziehen. § 157 ZPO gebraucht dieses Wort nicht. Er kennt nur den Ausschluß bestimmter Bevollmächtigter, die die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten vor Gericht geschäftsmäßig betreiben (§ 157 Abs. 1 ZPO) und die Untersagung des weiteren Vertrages gegenüber Bevollmächtigten, denen die Fähigkeit zum geeigneten Vortrag mangelt (§ 157 Abs. 2 a.a.O.). In beiden Fällen wird der geschäftsmäßige Vertreter allerdings nach dem gerichtlichen Sprachgebrauch vom Gericht zurückgewiesen. Verwendet wurde das Wort "Zurückweisung" aber schon im Regierungsentwurf (§ 22 Abs. 6) und in der Reichsversicherungsordnung. § 1663 RVO, der zur Zeit des Inkrafttretens des Sozialgerichtsgesetzes auf Grund der Sozialversicherungsdirektive Nr. 18 vom 18. Juli 1946 (ArbBl. f.d. brit. Zone 1947 S. 18) in dem hier in Rede stehenden Gebiet galt, ermächtigte die Versicherungsämter zur Zurückweisung von Bevollmächtigten, die das Verhandeln vor Behörden geschäftsmäßig betrieben, verbot aber die Zurückweisung von Rechtsanwälten und Personen, denen das Verhandeln vor Gericht auf Grund des § 157 ZPO gestattet war oder die vom Oberversicherungsamt zur geschäftsmäßigen Rechtsvertretung zugelassen waren. Ein Unterschied des Regierungsentwurfs gegenüber der Regelung der Reichsversicherungsordnung lag darin, daß diese den geschäftsmäßigen Rechtsberatern das Auftreten in der mündlichen Verhandlung grundsätzlich gewährleistete, wenn sie durch behördliche Verfügung - sei es der Justizverwaltung, sei es des Oberversicherungsamtes - zum mündlichen Verhandeln besonders zugelassen waren, während der Regierungsentwurf von seinem Standpunkt, daß jedermann in jeder Lage des Verfahrens als Bevollmächtigter tätig sein könne, lediglich die Möglichkeit der Zurückweisung vom Auftreten im Einzelfalle durch das Gericht selbst vorsah. Die Fassung des Regierungsentwurfs, die die Vertretungsbefugnis abschließend regeln wollte, schloß eine entsprechende Anwendung des § 157 ZPO aus, da die Vorschriften der Zivilprozeßordnung nach § 150 des Entwurfs (= 202 SGG) nur subsidiär zum Zuge kommen. Es läßt sich nicht feststellen, daß der Gesetzgeber mit der Bezugnahme auf § 157 ZPO für die Zurückweisung mehr wollte, als die vom Regierungsentwurf vorgesehene Entscheidung über die Zulassung zum Auftreten in der mündlichen Verhandlung durch den Richter im Einzelfall zu beseitigen und durch eine generelle Verwaltungsentscheidung, wie sie § 157 ZPO vorsieht, zu ersetzen. Für diese Auffassung spricht auch die Begründung, die der Abgeordnete Horn für die Änderung gegeben hat (Niederschrift über die 280. Sitzung des Bundestages, S. 14080 C). Es heißt dort: "Wir verweisen damit lediglich auf § 157 der Zivilprozeßordnung, der sich in der Praxis seit vielen Jahrzehnten bewährt hat. Damit geschieht auch die Anpassung an die frühere Regelung der Reichsversicherungsordnung." Wenn hier auf den früheren Rechtszustand verwiesen wurde, so läßt dies einerseits erkennen, daß es den Antragstellern nicht darauf ankam, lediglich die nach dem Regierungsentwurf schon gegebene Möglichkeit der Zurückweisung zum sachgemäßen Vortrag ungeeigneter geschäftsmäßiger Vertreter zu bestätigen, also den Fall, des § 157 Abs. 2 ZPO zu erfassen, sondern daß mit der Bezugnahme auf § 157 a.a.O. eine darüber hinausgehende Beschränkung der Möglichkeit des Auftretens geschäftsmäßiger Vertreter, so wie sie bereits in der Vergangenheit einmal bestanden hatte, erstrebt wurde. Da die Reichsversicherungsordnung ausdrücklich die Zurückweisung von geschäftsmäßig handelnden Bevollmächtigten ausgeschlossen hatte, denen das Auftreten vor den Gerichten oder den Versicherungsämtern gestattet war, muß andererseits aber angenommen werden, daß die Bezugnahme auf § 157 ZPO auch die Möglichkeit für die Zulassung von Rechtsbeiständen zum mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten durch Verwaltungsentscheidung geben sollte. Ein Beschluß des Bundessozialgerichts vom 27. November 1957 (Sozialrecht, SGG § 73 Nr. 5) sieht es dementsprechend unter Bezugnahme auf § 157 Abs. 3 ZPO in Verbindung mit § 73 Abs. 6 SGG als selbstverständlich an, daß ein Rechtsbeistand als Bevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung vor den Sozialgerichten auf Grund besonderer Zulassung auftreten kann.

Auch aus der durch das Gesetz zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes vom 10. August 1954 (BGBl. I B. 239) erfolgten Ergänzung des § 73 Abs. 6 SGG dahin, daß § 157 Abs. 1 ZPO nicht für Bevollmächtigte gilt, die Mitglieder und Angestellte von Gewerkschaften, von selbständigen Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zwecksetzung, von Vereinigungen von Arbeitgebern und von Vereinigungen der Kriegsopfer sind, sofern sie kraft Satzung oder Vollmacht zur Prozeßvertretung befugt sind, kann nichts für die von dem Beklagten vertretene Auffassung entnommen werden. Während es auf Grund der im Regierungsentwurf vorgesehenen unbeschränkten Vertretungsbefugnis selbstverständlich war, daß die Verbandsvertreter zur Vertretung auch in der mündlichen Verhandlung befugt waren, erhob sich auf Grund der vom Bundestag eingefügten Bezugnahme auf § 157 ZPO in § 73 Abs. 6 SGG die Zweifelsfrage, ob die Verbandsvertreter, die zwar auf Grund des Art. 1 § 7 des Gesetzes zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1478) im Rahmen ihres Aufgabenbereichs zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten befugt sind, aber im allgemeinen nicht die Zulassung zum Verhandeln vor den Amtsgerichten besitzen, vom Auftreten vor den Sozialgerichten ausgeschlossen worden seien. Da die Auffassung, daß aus der ausdrücklichen Zulassung der Verbandsvertreter vor dem Bundessozialgericht durch § 166 Abs. 2 SGG ihre Berechtigung zum Auftreten auch vor den unteren und mittleren Instanzen gefolgert werden müsse, nicht allgemein geteilt wurde, hat der Gesetzgeber die Gelegenheit der Änderung anderer Vorschriften des Sozialgerichtsgesetzes dazu benutzt, die Vertretungsbefugnis der Verbandsvertreter durch die Einfügung des § 73 Abs. 6 Satz 3 SGG ausdrücklich festzulegen. Der Abgeordnete Ruf führte als Berichterstatter (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 2. Wahlperiode, Niederschrift über die 37. Sitzung, S. 1761) hierzu aus: "Diese Ergänzung soll lediglich die in der Praxis aufgetretenen Schwierigkeiten beseitigen und eine absolute Rechtsklarheit herbeiführen." Da es hierbei aber nur um die Klärung der Rechtsstellung der nicht zum mündlichen Verhandeln zugelassenen Verbandsvertreter ging, kann aus dieser Änderung des. Gesetzes kein Schluß auf die Vertretungsbefugnisse der Rechtsbeistände gezogen, hieraus insbesondere nicht gefolgert werden, daß sie vom Auftreten in der mündlichen Verhandlung vor den Sozialgerichten ausgeschlossen sein sollen.

Der Senat stimmt schließlich auch der Ansicht zu, daß aus der Tatsache, daß das Gesetz keine Stelle besonders bestimmt hat, welche die Zulassung zum Verhandeln vor den Sozialgerichten in erster und zweiter Instanz auszusprechen hat, nicht auf die Unzulässigkeit einer derartigen Zulassung geschlossen werden kann.

Die Bestimmung der zuständigen Stelle ist, soweit sie nicht durch das Gesetz ausdrücklich geregelt ist, Aufgabe der Organisationsgewalt. Insoweit handelt es sich um Landesrecht. Der Senat ist daher an die Auffassung des Verwaltungsgerichts gebunden, daß für die Entscheidung über die Gestattung des Auftretens in der mündlichen Verhandlung vor den Sozialgerichten im Lande Niedersachsen der Beklagte zuständig ist.

Da keine Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, daß im sozialgerichtlichen Verfahren die Vorschrift des § 157 Abs. 3 ZPO keine Geltung haben soll, und da aus revisiblem Recht auch keine Bedenken gegen die Bejahung der Zuständigkeit des Beklagten zur Entscheidung über Anträge auf Zulassung zum mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten zu erheben sind, mußte die angefochtene Entscheidung bestätigt werden.

Bei der nunmehr erforderlichen neuen Entscheidung wird der Beklagte den Antrag des Klägers nicht mit der Begründung ablehnen können, daß die Zahl der im Bezirk des Gerichts zugelassenen Rechtsanwälte ausreiche, um die Bedürfnisse der rechtsuchenden Bevölkerung nach rechtskundiger Vertretung in der mündlichen Verhandlung vor den Sozialgerichten zu befriedigen. Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 10, 185) und Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 7, 344) haben zwar ausgesprochen, daß keine verfassungsmäßigen Bedenken gegen die Regelung des § 157 Abs. 3 ZPO bestehen, die im Interesse der Ordnung des Prozesses und der sachgerechten Vertretung der Parteiinteressen die geschäftsmäßige Vertretung in der mündlichen Verhandlung grundsätzlich den Rechtsanwälten vorbehält und die Zulassung von Rechtsbeiständen nur noch bei solchen Amtsgerichten gestattet, bei denen eine ausreichende Terminswahrnehmung durch Rechtsanwälte nicht gesichert ist. Mit der Einfügung des § 73 Abs, 6 Satz 3 SGG, der den Verbandsvertretern das Recht zum Auftreten in der mündlichen Verhandlung zuerkennt, hat der Gesetzgeber diesen Grundsatz aber für das sozialgerichtliche Verfahren aufgehoben. Der Gedanke, daß der Rechtsanwalt der berufene Vertreter der Parteien in der mündlichen Verhandlung sei, gilt für das Sozialgerichtsverfahren in den beiden Tatsacheninstanzen um so weniger, als das Gesetz dort nicht einmal die Beiordnung von Armenanwälten vorgesehen hat. Wird der Rechtsanwalt aber nicht mehr als der allein berufene Vertreter der Parteiinteressen in der mündlichen Verhandlung angesehen, so besteht auch kein sachlicher Grund, der den Ausschluß der Rechtsbeistände, die sich zum Auftreten in der mündlichen Verhandlung als geeignet erweisen, von dieser Betätigung rechtfertigen könnte. Eine entsprechende Anwendung des § 157 Abs. 3 ZPO kommt insoweit also nicht in Betracht.

Der Beklagte wird sich daher im weiteren Verfahren auf die Prüfung der Eignung des Klägers beschränken müssen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.