Die Klägerin beabsichtigt, neue Musterbedingungen für die Unfall-Zusatzversicherung einzuführen. § 6 Nr. 2 des Entwurfs sieht vor, daß über alle strittigen Fragen, insbesondere darüber, ob ein Unfall im Sinne der Versicherungsbedingungen vorliegt, die ordentlichen Gerichte entscheiden sollen; lediglich Meinungsverschiedenheiten darüber, ob und in welchem Umfang der Tod auf den Unfall zurückzuführen ist, sollen von einem Ärzteausschuß entschieden werden, der sich aus je einem von jeder Partei benannten Arzt und einem von diesen beiden Ärzten gewählten, auf dem Gebiet der Unfallversicherung erfahrenen Arzt als Obmann zusammensetzen soll.

Die Beschlußkammer des Bundesaufsichtsamts für das Versicherungs- und Bausparwesen, bei dem die Klägerin die Genehmigung der neuen Bedingungen erbeten hat, hat gegen den Ausschluß des Rechtsweges bei der Feststellung der Todesursachen Bedenken erhoben. Auf ihre Veranlassung hat die Klägerin hilfsweise die Genehmigung einer Fassung des§ 6 Nr. 2 des Entwurfs beantragt, die jeder Partei das Recht einräumt, bei Meinungsverschiedenheiten über die Todesursachen wahlweise den Ärzteausschuß oder auch die ordentlichen Gerichte anzurufen. In dieser Fassung hat die Beschlußkammer die neuen Musterbedingungen durch Beschluß vom 6. Dezember 1957 genehmigt. Der Beschluß führt zur Begründung der Ablehnung der ausschließlichen Zuständigkeit des Ärzteausschusses aus: Das Sachverständigenverfahren habe sich in der Unfalltod-Versicherung zwar in mancher Hinsicht bewährt; es habe den Vorteil der Schnelligkeit, geringer Kosten und der Beteiligung von drei Ärzten in jedem Fall. Dem ständen als Nachteile gegenüber: Der Versicherte werde auf eine Instanz beschränkt. Das Versicherungsunternehmen gewinne dadurch einen Vorsprung, daß es als seinen Gutachter im allgemeinen eine auf dem jeweiligen Spezialgebiet besonders erfahrene Kapazität benenne, der der von dem Versicherten benannte Arzt im allgemeinen nicht gewachsen sei. Die Entscheidung über den Kausalzusammenhang zwischen Unfall und Tod werfe nicht nur medizinische, sondern weitgehend juristische Probleme auf. Es sei nicht sichergestellt, daß sich die Beteiligten in dem Verfahren durch Rechtsanwälte vertreten lassen könnten. Tatsächliche Ermittlungen des Gutachterausschusses würden ohne die Garantie eines gerichtlichen Verfahrens getroffen. Unter Umständen seien Gerichts- und Sachverständigenverfahren nebeneinander notwendig, insbesondere dann, wenn sowohl über die Kausalität eines Unfalls für den Tod als auch darüber gestritten werde, ob eine Ausschlußklausel der Bedingungen durchgreife oder ob die Merkmale eines Unfalls erfüllt seien. Die Versicherten legten nach den Äußerungen der Verbände, welche ihre Interessen wahrnähmen, vielfach Wert auf die Eröffnung des Rechtsweges. Da das Versicherungswesen in besonderer Weise des Vertrauens weitester Kreise der Bevölkerung ständig bedürfe, erscheine es angebracht, diesem Wunsche Rechnung zu tragen, falls nicht zwingende Erwägungen anderer Art dem entgegenständen. Dies sei nicht der Fall. Insbesondere könne das Sachverständigenverfahren nicht als dem gerichtlichen Verfahren überlegen bezeichnet werden. Der einzelne Versicherungsnehmer könne auch nicht darauf verwiesen werden, im Verhandlungswege die Schiedsgutachterklausel einzuschränken, da die Versicherungsunternehmen zu den Musterbedingungen abzuschließen pflegten und Änderungswünschen abgeneigt seien.

Die Klägerin begehrt mit der Klage die Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung der neuen Musterbedingungen in der ursprünglichen Fassung. Sie ist der Ansicht, daß das Sachverständigenverfahren die Belange der Versicherten ausreichend wahre und sie daher einen Rechtsanspruch auf Genehmigung der Bedingungen habe. Das Gesetz gehe von der Zulässigkeit der Vereinbarung von Schiedsgutachterklauseln in der Unfallversicherung aus; es schränke die Vertragsfreiheit insoweit ausdrücklich nur dahin ein, daß es den Rechtsweg gegen Feststellungen der Gutachter unabdingbar offenhalte, wenn sie offenbar von der wirklichen Sachlage erheblich abweichen. Das Reichsaufsichtsamt für die Privatversicherung habe die ausschließliche Zuständigkeit des Ärzteausschusses zur Beurteilung der Kausalitätsfrage niemals beanstandet. Neue Gesichtspunkte, die eine andere Auffassung rechtfertigen könnten, seien in der Folgezeit nicht hervorgetreten. Die angefochtene Entscheidung habe zu Unrecht auf die Wünsche statt auf die Belange der Versicherten abgestellt. Das Gutachterverfahren sei dem gerichtlichen Verfahren überlegen. Die Benennung besonderer ärztlicher Kapazitäten als Gutachter durch die Versicherungsgesellschaften gebe diesen kein Übergewicht im Gutachterverfahren, sondern diene einer objektiven Prüfung der Kausalität und damit auch dem Interesse der Versicherten. Es sei nicht angängig, die Objektivität der von den Versicherungsunternehmen benannten Gutachter von vornherein oder wenigstens dann anzuzweifeln, wenn sie wiederholt als Gutachter bestellt würden. Gerichtliche Verfahren erschwerten gütliche Regelungen; die Gerichte neigten häufig dazu, bei der Zuerkennung von Ansprüchen gegen Versicherer aus Billigkeitserwägungen von den streng formellen Vorschriften des Versicherungsrechts abzuweichen. Unzutreffend sei die Auffassung der Beschlußkammer, daß die Versicherten ihre Rechte im Verfahren vor dem Gutachterausschuß nicht durch Rechtsanwälte wahrnehmen lassen könnten.

Die Beklagte hat in der Klagebeantwortung neu geltend gemacht, daß das Gutachterverfahren kein Armenrecht kenne; die Ansprüche der armen Partei seien daher gefährdet, wenn sie weder dem von ihr zu benennenden Gutachter noch einem Rechtsanwalt die von ihnen geforderten Vorschüsse zahlen könne. Dem in Art. 92 des Grundgesetzes zum Ausdruck gekommenen Gedanken, daß die Rechtsprechung nur durch den Richter ausgeübt werden dürfe, entspreche es, den Beteiligten zumindest wahlweise den Weg zu den ordentlichen Gerichten offenzuhalten.

Die Klägerin hat erwidert, daß das Grundgesetz Schiedsgutachten nicht verbiete und daß Gutachterverfahren und Gerichtsverfahren nicht vergleichbar seien. Die Rechte der armen Parteien seien nicht gefährdet; der Gutachter könne nach Dienstvertragsrecht keinen Vorschuß verlangen. Tatsächlich würden auch keine Vorschüsse verlangt.

Die Klage ist nicht begründet.

Die Parteien streiten darüber, ob die Versicherungsaufsichtsbehörde die Genehmigung von Unfallversicherungsbedingungen ablehnen kann, welche die ausschließliche Zuständigkeit eines nur aus Ärzten zusammengesetzten Ausschusses für die Entscheidung der Frage vorsehen, ob ein bestimmtes Ereignis für den Tod eines Versicherten kausal ist.

Die Aufsichtsbehörde darf nach § 13 Satz 2 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931 (RGBl. I S. 315, 750) - VAG - die nach § 13 Satz 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 3 Nr. 2 a.a.O. erforderliche Genehmigung zur Änderung der allgemeinen Versicherungsbedingungen eines Versicherungsunternehmens nur versagen, wenn einer der Versagungsgründe des § 8 a.a.O. gegeben ist. Hier kommt als Versagungsgrund nur die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 2 VAG in Betracht, nach der Änderungen des Geschäftsplans abgelehnt werden können, wenn sie die Belange der Versicherten nicht hinreichend wahren. Verfassungsrechtliche Bedenken sind gegen diese Vorschrift nicht zu erheben. Der Senat hat bereits in seiner Entscheidung vom 24. Mai 1956 (BVerwGE 3, 303) ausgeführt, daß die Einrichtung der Versicherungsaufsicht nicht gegen das Grundgesetz verstößt. Da der Schutz der Versicherungsnehmer der Sinn der Versicherungsaufsicht ist, bewegen sich auch Vorschriften, die der Aufsichtsbehörde Eingriffe in die Gestaltung der Verträge der Beteiligten zur Wahrung der Belange der Versicherten einräumen, im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung; sie halten sich insbesondere auch innerhalb der dem Gesetzgeber durch Art. 12 GG für die Regelung der Berufsausübung gesetzten Schranken. Insoweit bedarf es keines Eingehens auf die Frage, ob eine Überschreitung der der Behörde in § 8 Abs. 1 Nr. 2 VAG eingeräumten Befugnisse im Einzelfall einen Verstoß gegen Art. 12 GG darstellen würde; denn die angefochtene Entscheidung der Beschlußkammer des Aufsichtsamts hält sich im Rahmen des§ 8 a.a.O. Die Frage, ob die Belange der Versicherten ausreichend gewahrt sind, unterliegt in vollem Umfange der gerichtlichen Prüfung.

Der Senat folgt hier der Ansicht der Beklagten, daß § 6 Nr. 2 der neuen Musterbedingungen in der von der Klägerin gewünschten Fassung die Belange der Versicherten nicht ausreichend wahrt und deshalb auf Grund des § 8 Abs. 1 Nr. 2 VAG von der Beschlußkammer des Aufsichtsamts zu Recht beanstandet worden ist. Die Klägerin will die Zulässigkeit der Vereinbarung der ausschließlichen Zuständigkeit des Sachverständigenausschusses im wesentlichen aus § 184 des Gesetzes über den Versicherungsvertrag vom 30. Mai 1908 (RGBl. S. 263) - VVG - herleiten. Diese Vorschrift, welche nach dem Vertrage durch Sachverständige zu treffende Feststellungen einzelner Anspruchsvoraussetzungen aus der Unfallversicherung lediglich dann für unverbindlich erklärt und der gerichtlichen Entscheidung zuweist, wenn sie offenbar von der wirklichen Sachlage erheblich abweichen, läßt allerdings erkennen, daß der Gesetzgeber keine grundsätzlichen Bedenken gegen Schiedsgutachtervereinbarungen auf dem Gebiete der Unfallversicherung hegt. Der Ansicht, der Gesetzgeber habe mit dieser Regelung zum Ausdruck gebracht, daß die Interessen der Versicherten durch§ 184 VVG in allen Fällen ausreichend geschützt seien, kann aber nicht beigepflichtet werden. Diese Auffassung berücksichtigt nicht, daß sich die Vorschriften des Versicherungsvertragsgesetzes auf einer anderen Ebene bewegen als das Versicherungsaufsichtsrecht. Die Privatrechtsordnung setzt der Gestaltung der Beziehungen der Parteien vielfach andere Schranken, als sie unter dem Gesichtspunkt der Interessen der Allgemeinheit geboten sein können. § 184 a.a.O. bestimmt nur die unabdingbaren Grenzen, die das bürgerliche Recht der Vertragsfreiheit bei Vereinbarungen über den Ausschluß des Rechtsweges auf dem Gebiete der Unfallversicherung ziehen will; er besagt aber nichts darüber, ob die Vereinbarung einer Entscheidung durch Schiedsgutachten auch unter anderen Gesichtspunkten in jedem Falle unbedenklich ist. Er gewährt dem einzelnen Versicherungsnehmer einen Mindestschutz im Rahmen der Privatrechtsordnung; die Aufsichtsbehörde ist aber dadurch nicht, gehindert, das Sachverständigenverfahren weiter einzuschränken, wenn die ihr gestellte Aufgabe, für einen ausreichenden Schutz, der Belange der Versicherten zu sorgen, solche Eingriffe gebietet.

Für die Entscheidung der Frage, ob die Rechtsstellung der Versicherten unzulässig beeinträchtigt wird, wenn ihnen der Rechtsweg im Rahmen allgemeiner Versicherungsbedingungen verschlossen wird, ist es bedeutungslos, ob das Gutachterverfahren den Versicherten wegen seiner Schnelligkeit, der geringen Kosten und der Beteiligung von drei Ärzten in jedem Einzelfall besondere Vorteile bietet; denn die Möglichkeit, dieser Vorteile teilhaftig zu werden, verliert der Versicherte nicht, wenn ihm, wie dies die Entscheidung der Beschlußkammer vorsieht, das Recht eingeräumt wird, zwischen dem Gutachterverfahren und dem Rechtsweg zu wählen. Andererseits kann aber auch nicht auf die Wünsche der Versicherten oder der Bevölkerung abgestellt und ein Abweichen hiervon nur aus zwingenden Gründen als zulässig angesehen werden. Allein ausschlaggebend ist, ob der von der Klägerin erstrebte Ausschluß des Rechtsweges für die Kausalitätsfrage schutzwürdige Interessen der Versicherten beeinträchtigt und ob diese Beeinträchtigung so schwer wiegt, daß ein Eingreifen der Behörde gerechtfertigt ist.

Bei der Beurteilung der Auswirkungen einer in Aussicht genommenen Vertragsbestimmung auf die Belange der Versicherten muß den Besonderheiten Rechnung getragen werden, die sich aus der Eigenart der einzelnen Versicherungszweige ergeben. Infolgedessen ist es für die Entscheidung unwesentlich, ob die Aufsichtsbehörde die Vereinbarung einer Schiedsgutachterklausel für die Entscheidung der Kausalitätsfrage in anderen Versicherungszweigen als der Unfallversicherung duldet. Der Umfang der Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörde richtet sich nach den Schutzbedürfnissen der Versicherten in den einzelnen Versicherungszweigen. Auf dem Gebiete der Unfallversicherung ist die Entscheidung der Frage, ob ein Unfall für den Tod des Versicherten kausal ist, für die durch den Versicherungsvertrag Begünstigten von schwerwiegender Bedeutung. Der Tod eines Versicherten kann die Grundlage der wirtschaftlichen Existenz seiner Angehörigen völlig verändern. Die Feststellung, daß der Tod auf dem Unfall beruht oder daß dies nicht der Fall ist, bedeutet im allgemeinen die endgültige Entscheidung über den Anspruch auf Gewährung der Versicherungsleistung. Infolgedessen sind Maßnahmen der Aufsichtsbehörde gerechtfertigt, die dafür sorgen, daß der Rechtsschutz des Versicherten in dieser Frage nicht über Gebühr beschränkt wird. Die Feststellung rechtserheblicher Tatsachen hat die Rechtsordnung grundsätzlich dem Richter, nicht dem Sachverständigen anvertraut. Dementsprechend wird der Versicherungsnehmer, der die umfangreichen allgemeinen Versicherungsbedingungen beim Abschluß eines Versicherungsvertrages häufig nicht in allen Einzelheiten zur Kenntnis nimmt, grundsätzlich davon ausgehen, daß ihm im Streitfall der Weg zu den Gerichten offensteht. Aber auch wenn er die Schiedsgutachterklausel vor Vertragsschluß bemerkt hat, wird er sich der Auswirkungen des Ausschlusses des Rechtsweges in der Kausalitätsfrage vielfach nicht bewußt werden, weil er nicht zu übersehen vermag, welche Bedeutung die Entscheidung über die Kausalitätsfrage im Rahmen der Unfallversicherung hat. Es muß auch damit gerechnet werden, daß die aus einem Versicherungsvertrag Berechtigten, wenn sie ihre Ansprüche geltend machen wollen und dabei erfahren, daß die Entscheidung praktisch ausschließlich in der Hand eines Schiedsgutachtergremiums liegt, aus dem Gefühl heraus, einem ihnen von den Versicherern aufgezwungenen Ausschuß ausgeliefert zu sein, auf die Geltendmachung ihrer Ansprüche gänzlich verzichten oder sich wenigstens zum Abschluß eines der Sach- und Rechtslage nicht entsprechenden Vergleichs bereitfinden Gerade die Tatsache, daß die Versicherungswirtschaft, welche die allgemeinen Versicherungsbedingungen ausarbeitet, allgemein gewisse Fragen ausschließlich dem Schiedsgutachterverfahren zuweisen will, muß das Mißtrauen der Versicherten insoweit verstärken.

Die Klausel begegnet aber auch in sachlicher Hinsicht Bedenken. Die Versicherungsunternehmen haben in Kausalitätsfragen besondere Erfahrungen, die bei den Versicherten im allgemeinen nicht erwartet werden können. Sie sind daher bei der Auswahl des von ihnen zu benennenden Sachverständigen im Vorteil, weil sie die - voneinander zum Teil abweichenden - wissenschaftlichen Meinungen der in der Unfallbegutachtung häufig hervorgetretenen medizinischen Kapazitäten zu bestimmten Fragen kennen und dadurch in der Lage sind, Sachverständige zu benennen, von denen sie annehmen können, daß sie auf Grund ihres wissenschaftlichen Standpunktes den jeweiligen Sachverhalt in einem ihnen günstigen Sinne beurteilen und auf Grund ihrer Autorität auch auf das von dem Gegner benannte, häufig nicht entsprechend erfahrene Mitglied des Sachverständigenausschusses einen besonderen Eindruck machen werden. Die Versicherten, die mit dem wissenschaftlichen Meinungsstreit nicht vertraut sind, vermögen eine derart gezielte Wahl des Sachverständigen nicht zu treffen. Insoweit bedarf es hier keiner Erörterung, ob diese sachlichen Bedenken so schwer wiegen, daß sie auch eine besondere ausdrückliche Vereinbarung der Schiedsgutachterklausel in jedem Einzelfall nicht zulassen würden. Die formularmäßige Begründung der alleinigen Zuständigkeit des Ärzteausschusses trägt jedenfalls den Belangen der Versicherten nicht hinreichend Rechnung.

Der Klägerin kann auch nicht darin zugestimmt werden, daß die Entscheidung der Beschlußkammer den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze. Die Beschlußkammer hat mit der Regelung, die den Versicherten die Wahl zwischen dem Schiedsgutachterverfahren und dem ordentlichen Rechtsweg zugesteht, den geringstmöglichen Eingriff in die Freiheit der Vertragsgestaltung vorgenommen. Insbesondere können die Versicherungsnehmer nicht auf den Weg verwiesen werden, ihrerseits mit den Versicherungsunternehmen von den Musterbedingungen abweichende Vereinbarungen zu treffen und auf diesem Wege die wahlweise Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte durchzusetzen. Wie die Beschlußkammer zu Recht festgestellt hat, besteht für den einzelnen Versicherungsnehmer im allgemeinen eine derartige Möglichkeit praktisch nicht.

Da die vorstehenden Erwägungen bereits die von der Beschlußkammer getroffene Entscheidung tragen, mußte die Klage abgewiesen werden, ohne daß es eines Eingehens auf die Ausführungen der Beklagten bedurfte, die eine Gefährdung der Belange der Versicherten auch darin sehen, daß das Gutachterverfahren nicht mit allen Garantien eines gerichtlichen Verfahrens ausgestattet ist, daß insbesondere eine ausreichende Anhörung der Beteiligten nicht gewährleistet und die arme Partei in dem Gutachterverfahren unter Umständen schlechter gestellt ist als im gerichtlichen Verfahren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).