Gegen die Erweiterung eines Ortsbauplanes der Beklagten haben die Kläger als Eigentümer benachbarter Grundstücke Einwendungen und gegen die ihre Einwendungen zurückweisende Entscheidung die verwaltungsgerichtliche Klage erhoben. Diese ist durch Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25. September 1956 abgewiesen worden. Das Gericht sieht die Klage als unzulässig an, da der Bebauungsplan eine Rechtsnorm sei. Das Berufungsgericht hat durch Urteil vom 13. Juli 1957 das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Das Gericht halte an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, wonach die Feststellung eines Bebauungsplanes nach württembergischem Recht verfahrensrechtlich wie ein Verwaltungsakt zu behandeln sei; das Gericht sei im übrigen an den Beschluß der Vollversammlung des Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Mai 1957 gebunden, in dem dargelegt sei, daß die bisherige Rechtsprechung des Gerichts durch die anderslautende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Mai 1956 nicht widerlegt sei.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt. Zur Begründung hat sie in näheren Darlegungen ausgeführt: Es liege ein Verfahrensfehler vor, weil das Berufungsgericht sich zu Unrecht als an den Beschluß der Vollversammlung vom 8. Mai 1957 gebunden betrachtet habe. In der Sache sei die. Ansicht des Berufungsgerichts über die Rechtsnatur des Bebauungsplanes irrig.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht und der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Verwaltungsgerichtshof haben sich beteiligt.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Der erkennende Senat hat in seinemUrteil vom 3. Mai 1956 - BVerwG I C 89.55 - (BVerwGE 3, 258) ausgesprochen, daß der Ortsbauplan nach württembergischem Recht und die im Planverfahren ergehenden Entscheidungen über Einwendungen sowie die Feststellungsbeschlüsse keine Verwaltungsakte sind, gegen den plan bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen vielmehr die Normenkontrollklage offensteht. Die gegen diese Rechtsprechung gerichteten Ausführungen in dem Beschluß der Vollversammlung des Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Mai 1957, auf die das Berufungsgericht sich in der Sache bezieht, geben dem Senat keine Veranlassung, seine Rechtsprechung zu ändern. Sie enthalten keine Gesichtspunkte, die nicht bereits in dem früheren, die Rechtsnatur der städtebaulichen Pläne betreffenden Verfahren geltend gemacht wären und vom erkennenden Senat - wenn auch nicht immer ausdrücklich - gewürdigt sind(Urteil vom 3. Mai 1956 - BVerwG I G 89.55 - undBeschluß vom 21. Mai 1957 - BVerwG I B 272.56 - [NJW 1957 S. 1083 = DVBl. 1957 S. 535]).

Schon der Ausgangspunkt der Ausführungen des erwähnten Beschlusses der Vollversammlung, nämlich daß die württembergische Bauordnung die Ortsbaupläne als Verwaltungsakte angesehen habe, liegt neben der Sache. Der Begriff des Verwaltungsaktes ist eine Schöpfung der Wissenschaft und hat in die Sprache des Gesetzgebers erst sehr spät und verhältnismäßig selten Eingang gefunden. Weder das württumbergische Verwaltungsrechtspflegegesetz noch die württembergische Bauordnung verwenden diesen Begriff; sie benötigten ihn nach ihrer ganzen Konstruktion als Sammelbegriff auch nicht. Was die württembergische Bauordnung in Verbindung mit dem Verwaltungsrechtspflegegesetz hierzu besagt, ist seinem sachlichen Gehalt nach nicht, daß der Ortsbauplan ein Verwaltungsakt sei, sondern daß gegen die Feststellung eines Ortsbauplanes eine verwaltungsgerichtliche Klage möglich sein solle. Dieses gesetzgeberische Ziel konnte nach der Rechtslage, wie sie im Zeitpunkt des Erlasses der Württembergischen Bauordnung galt, nicht anders erreicht werden als durch Zulassung der Rechtsbeschwerde gegen bestimmte im Planverfahren ergehende Bescheide. Nachdem das Verwaltungsgerichtsgesetz - VGG - nun aber neben die Anfechtungs- und die Feststellungsklage eine abstrakte Normenkontrolle gesetzt hat, kann man sich angesichts der lediglich zweckbestimmten Konstruktion des früheren Rechtes und des rein teleologischen Charakters des Begriffs des Verwaltungsaktes nicht damit begnügen, die frühere Betrachtungsweise auch unter der Herrschaft des Verwaltungsgerichtsgesetzes einfach zu wiederholen. Vielmehr muß man, wenn man der eigentlichen Aufgabe der Rechtsprechung in dieser Hinsicht gerecht werden will, auf den Sinn der gesetzgeberischen Wertung zurückgehen. Daß unter diesem Gesichtspunkt der Ortsbauplan als Rechtsnorm im Sinne des § 25 VGG anzusehen ist, hat der Senat bereits früher eingehend dargelegt. Darauf ist hier zu verweisen. Wenn hierzu in dem erwähnten Beschluß der Vollversammlung unter Hinweis auf § 85 Abs. 2 VGG bemerkt ist, der Landesgesetzgeber könne dem Begriff des Verwaltungsaktes in der einen oder anderen Hinsicht einen von der allgemein üblichen Bedeutung abweichenden Sinn geben, so ist dem entgegenzuhalten, daß § 85 Abs. 2 VGG lediglich die verfahrensmäßige Behandlung bestimmter Arten von Streitsachen als Anfechtungssachen oder als Parteistreitigkeiten im Verwaltungsstreitverfahren meint, nicht aber die Frage nach dem Charakter der zugrunde liegenden Maßnahmen als Norm oder als Verwaltungsakt im Sinne der §§ 22, 25 VGG beantwortet. Der Einwand, daß der vom erkennenden Senat eingeschlagene Weg praktisch nicht durchführbar sei, ist durch die Rechtsentwicklung in Hessen und Bremen widerlegt.

Wenn das Berufungsgericht ferner ausführt, es sei im übrigen gemäß §§ 7 und 8 VGG an den oben bezeichneten Beschluß der Vollversammlung des Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Mai 1957 gebunden, so ist das rechtsirrig. Eine Zuständigkeit der Vollversammlung gemäß § 8 VGG war für die Entscheidung der hier maßgeblichen Streitfrage nicht gegeben. Die Vorschrift des § 8 dient - wie die mit ihr vergleichbare der §§ 136, 138 Abs. 3 GVG - dem Zweck, die Einheitlichkeit der Rechtsprechung unter den verschiedenen Senaten eines Gerichts herzustellen. Dabei ist nach dem Sinnzusammenhang dieser Vorschriften vorausgesetzt, daß die Vollversammlung des Verwaltungsgerichtshofs eine Zuständigkeit zur abschließenden Entscheidung dieser Frage hat; denn anderenfalls kann der gesetzgeberische Zweck dieser Regelung nicht erreicht werden. Diese Voraussetzung, die nach der im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsgerichtsgesetzes geltenden Rechtslage bestand, ist nach dem Inkrafttreten des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht für die der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegenden Fragen nicht mehr gegeben.

Das ergibt sich aus § 53 Abs. 2 und § 54 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -.

Die erwähnte Zuständigkeit der Vollversammlung nach § 8 VGG widerspricht auch sonst dem Sinn der Institution der Revision nach dem Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht. Einmal kann sie die Durchsetzung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Rechtsprechung bei den Instanzgerichten erschweren. Denn der Senat des Verwaltungsgerichtshofs, der sich dieser Rechtsprechung anschließen und damit den Rechtsstreit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entscheiden will, kann durch die Einschaltung der Vollversammlung nach § 8 VGG daran gehindert werden, so daß es erst wieder eines erneuten Revisionsverfahrens bedarf, um die vom Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht angestrebte Einheitlichkeit der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu erreichen. Das selbe gilt entsprechend, wenn ein Senat eines Verwaltungsgerichtshofs seine Entscheidung auf der Stellungnahme zu einer grundsätzlichen, noch nicht endgültig geklärten Rechtsfrage aufbauen will, die nach § 53 Abs. 2 BVerwGG dann unmittelbar der revisionsgerichtlichen Klärung zugeführt werden soll.

Zum anderen wird die den Gerichten in § 53 Abs. 2 Buchst. a und c BVerwGG auferlegte Verpflichtung, die Revision zuzulassen, durch die erwähnte Zuständigkeit der Vollversammlung geändert. Denn während die Regelung des § 53 Abs. 2 Buchst. a und c BVerwGG davon ausgeht, daß das den Rechtsstreit entscheidende Gericht unter bestimmten Voraussetzungen gehalten ist, die Revision zuzulassen, damit die für den Rechtsstreit erhebliche Frage revisionsgerichtlich geklärt wird, würde nach der in dem erwähnten Beschluß vertretenen Ansicht diese Befugnis des Senats des Verwaltungsgerichtshofs in denjenigen Fällen, in denen eine veröffentlichte Entscheidung eines anderen Senats des Verwaltungsgerichtshofs vorliegt, von der der Senat abweichen will, ausschließlich dahin gehen, die Frage der Vollversammlung vorzulegen, wobei der vorlegende Senat in dem konkreten Fall an die Entscheidung der Vollversammlung gebunden wäre. Eine solche Änderung des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht durch eine landesrechtliche Vorschrift ist nicht zulässig.

Die in dem Beschluß der Vollversammlung vertretene Auffassung läßt sich auch nicht mit der Annahme rechtfertigen, der Verwaltungsgerichtshof sei in den hier in Rede stehenden Fragen im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung eben als ein einheitliches Gericht anzusehen, so daß insoweit die Rechtsauffassung der Vollversammlung für die einzelnen Senate maßgebend sei. Nach dieser Auffassung wäre das oberste Verwaltungsgericht eines Landes im Sinne der §§ 53, 54 BVerwGG nicht der zuständige Senat, sondern die Vollversammlung des Verwaltungsgerichtshofs. Daß dem Begriff "Gericht" im Sinne der erwähnten Vorschriften ein solcher von der sonst gebräuchlichen Bedeutung abweichender Sinn zukommen solle, kann aber nicht angenommen werden.

Daß den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts dabei entsprechend den überkommenen Grundsätzen des Revisionsrechts - mit Ausnahme von § 63 Abs. 5 BVerwGG - keine bindende Wirkung zukommt, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung. Denn dieser Umstand vermag nichts daran zu ändern, daß die Regelung des § 8 VGG mit dem Sinn und Zweck der Revision nach dem Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht in dem oben bezeichneten Umfang nicht, vereinbar ist (vgl. zu dem gesamten Problem die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu § 137 GVG in BVerfGE 6, 222 ff. [BVerfG 19.02.1957 - 1 BvL 13/54]).

Die Entscheidung des IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 1,76 steht der hier vertretenen Ansicht nicht entgegen. Einmal ist in dieser Entscheidung die hier maßgebliche Rechtsfrage nur am Rande berührt, zum anderen beruht die Entscheidung nicht auf diesen Ausführungen.

Hiernach war die angefochtene Entscheidung aufzuheben und die Berufung der Kläger gegen das erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].