I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin zur Zahlung von Rundfunkgebühren verpflichtet ist.

Die Klägerin betreibt eine Kurklinik. In einem ihrer Gebäude hält sie in der Halle ein Rundfunkgerät und in 39 Zimmern je ein Fernsehgerät zum Empfang bereit. Ihren Antrag, sie als Betreiberin einer Krankenanstalt von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien, lehnte der Beklagte ab.

Mit ihrer darauf erhobenen Klage erzielte die Klägerin in der ersten Instanz einen Teilerfolg: Das Verwaltungsgericht verneinte zwar einen Anspruch auf Gebührenbefreiung, da die Klägerin kein Krankenhaus im Sinne des Rundfunkgebührenrechts betreibe; es stellte jedoch fest, daß die Klägerin für die 39 Fernsehgeräte nur zu 50 % gebührenpflichtig sei, weil die Klinik einem Beherbergungsbetrieb gleichstehe.

Dem im Berufungsverfahren gestellten Antrag der Klägerin auf Feststellung, daß sie nicht verpflichtet sei, an den Beklagten Rundfunkgebühren zu entrichten, gab das Berufungsgericht unter Zurückweisung der Anschlußberufung des Beklagten statt (Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtsgerichtshofs vom 1. August 1985, BayVBl. 1986, 18). Im Urteil des Berufungsgerichts ist ausgeführt, die Klägerin sei zur Zahlung von Rundfunkgebühren nicht verpflichtet, weil hierfür die Rechtsgrundlage fehle. Der Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens (Rundfunkgebührenstaatsvertrag) - StV - und der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags begründeten weder je für sich noch zusammen Rechtspflichten der Rundfunkteilnehmer, denn sie entsprächen nicht dem in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltenen Grundsatz des Gesetzesvorbehalts. Dies könne das Berufungsgericht entscheiden, ohne zur Vorlage an ein Verfassungsgericht verpflichtet oder an die Entscheidung eines Verfassungsgerichts gebunden zu sein.

Die Rundfunkgebührenpflicht bedürfe nach dem Rechtsstaatsprinzip und dem darin eingeschlossenen Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes der Rechtsgrundlage durch ein förmliches Gesetz.

Dieser unmittelbar auch für das Landesrecht geltenden bundesverfassungsrechtlichen Anforderung würden weder der Rundfunkgebührenstaatsvertrag noch der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags gerecht. Die Zustimmung zu Staatsverträgen erfolge nach der in Bayern herrschenden Staatspraxis nicht durch einen förmlichen Gesetzesbeschluß. Die Förmlichkeiten des Gesetzgebungsverfahrens seien aber - auch aus Gründen des Grundrechtsschutzes, der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit - nicht ersetzbar. Eine zusätzliche Kategorie parlamentarisch gesetzten Rechts, wie sie der Bayerische Verfassungsgerichtshof annehme, sehe das Verfassungsrecht des Bundes nicht vor.

Der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts erleide bei der Transformation von Staatsverträgen keine Ausnahme. Dies verkenne das Bundesverwaltungsgericht in seinem das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Juni 1964 (BayVBl. 1964, 332) bestätigenden Urteil vom 5. November 1965 (BVerwGE 22, 299). Es übersehe die formale Strenge des Gesetzesvorbehalts, die auch der zu unterstellende Normsetzungswille des Parlaments nicht ersetzen könne, und werde dem Umstand nicht gerecht, daß die gesetzgebungsähnliche parlamentarische Behandlung von Zustimmungsbeschlüssen nicht auf einer ausdrücklichen Bestimmung der Bayerischen Verfassung, sondern lediglich auf der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags beruhe. Im übrigen sei das Bundesverwaltungsgericht von einer unzutreffenden Prämisse ausgegangen; denn die seiner Entscheidung zugrundegelegte Auslegung der Bayerischen Verfassung durch das erwähnte Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs treffe nicht zu. Die Transformation der normativen Inhalte eines Staatsvertrags in innerbayerisches Recht bedürfe nämlich nach Art. 70 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung - BV - eines förmlichen Gesetzes.

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs haben der Beklagte und die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses Revision eingelegt. Sie rügen die Verletzung sowohl materiellen als auch formellen Bundesrechts und beantragen,

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil und beantragt,

II.

Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Da es sich nicht aus anderen Gründen als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), muß es aufgehoben werden. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen lassen eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz nicht zu. Das zwingt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsurteil beruht auf der Auffassung, der Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens (Rundfunkgebührenstaatsvertrag) vom 5. Dezember 1974 - StV - (Bekanntmachung vom 25. April 1975 - BayGVBl. S. 77) und der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags vom 18. März 1975 könnten eine Rechtspflicht zur Zahlung von Rundfunkgebühren nicht begründen, weil Bundesverfassungsrecht dem entgegenstehe. Diese Auffassung verletzt die bundesverfassungsrechtlichen Rechtssätze, auf die sie sich beruft. Bundesverfassungsrecht fordert nicht, daß die Zustimmung des Landesparlaments zu einem Staatsvertrag der Länder, um Rechtspflichten des Bürgers zu begründen, in Gesetzesform erteilt wird.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts erteilt der Bayerische Landtag nach der im Freistaat Bayern herrschenden Staatspraxis seine Zustimmung zu Staatsverträgen nicht durch einen förmlichen Gesetzesbeschluß. Aus den Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, auf die das Berufungsgericht insoweit verweist (VerfGH 28, 143 <155> und 31, 158 <161>), ergibt sich, daß dem Zustimmungsbeschluß des Landtags ein Doppelcharakter beigemessen wird: Er ist einerseits Zustimmungsakt zu einem Staatsvertrag und andererseits materielles Gesetz mit innerstaatlicher Bindungswirkung. Die Staatspraxis in Bayern beruht demnach auf der Rechtsauffassung, daß der Zustimmungsbeschluß auch ohne Gesetzesform ein legislativer Akt ist, durch den der Inhalt des Staatsvertrages in innerstaatliches materielles Recht transformiert wird (ständige Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, vgl. - außer den bezeichneten Entscheidungen - VerfGH 26, 101 <109>; 33, 65 <69>; zuletzt Entscheidung vom 21. November 1985 - BayVBl. 1986, 139 <140>; ebenso Nawiasky, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar, 2. Aufl. 1976, Art. 72 RdNr. 4; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar, 3. Aufl. 1985, Art. 72 RdNr. 7; Kuch, Anmerkung zum Berufungsurteil, BayVBl. 1986, 20; Grassl, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen zwischen den Ländern der BRD, Diss. Würzburg 1969, S. 77 ff.; Paul Georg Schneider, Beteiligung der Landesparlamente beim Zustandekommen von Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen der Bundesländer, Diss. Mainz 1978, S. 90 ff.; anderer Ansicht Hoegner, Lehrbuch des Bayerischen Verfassungsrechts, 1949, S. 106; Mang/Maunz/Mayer/Obermayer, Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, 4. Aufl. 1975, S. 50; Kalkbrenner, BayVBl. 1965, 109 ff.; Hans Schneider, WDStRL Heft 19 S. 1 <24>; Kratzer, DVBl. 2963, 309<315>). Die der Staatspraxis zugrundeliegende Auffassung sieht in Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung - BV -, wonach Staatsverträge vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen werden, ein "besonderes Verfahren der materiellen Gesetzgebung, das gleichrangig neben dem Verfahren zum Erlaß förmlicher Gesetze steht" (so Leitsatz 2 der letztgenannten Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, BayVBl. 1986, 139).

Die Frage, ob die in Bayern herrschende Staatspraxis der Umsetzung staatsvertraglicher Regelungen in bayerisches Landesrecht gegen das Rechtsstaatsprinzip und den ihm innewohnenden Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) verstößt, war bereits Gegenstand des Urteils des erkennenden Senats vom 5. November 1965 (BVerwGE 22, 299). Der erkennende Senat hat diese Frage verneint (a.a.O. S. 301/302):

"Denn das Bundesrecht enthält keine ausdrücklichen Vorschriften über die Transformation von Verträgen, die die Länder untereinander schließen. Insbesondere ist im Grundgesetz nicht etwa vorgeschrieben, daß die Transformation nur in dem für Landesgesetze vorgeschriebenen Verfahren erfolgen könne. Es ist mithin den Ländern im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips überlassen geblieben, wie die Transformation von Verträgen in staatliches Recht zu erfolgen habe. Wenn eine Landesverfassung für die Transformation von Staatsverträgen einen im wesentlichen dem Gesetzgebungsverfahren entsprechenden Weg vorschreibt, so kann hierin ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip nicht erblickt werden."

Daran ist festzuhalten. Die - nach den Worten des Berufungsgerichts - "im Freistaat Bayern gehandhabte gesetzgebungsähnliche parlamentarische Behandlung von Zustimmungsbeschlüssen zu Staatsverträgen" genügt den rechtsstaatlichen Anforderungen, auch wenn die Einzelheiten des Verfahrens nicht in der Bayerischen Verfassung, sondern in der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags geregelt sind. Entscheidend ist der - auch vom Berufungsgericht dem Parlament nicht abgesprochene - Normsetzungswille, der die Zustimmung zum Gesetzesbefehl macht. Damit entspricht das Zustimmungsverfahren nach Art. 72 Abs. 2 BV als Akt gesetzgeberischer Willensbildung und Entscheidung im wesentlichen dem förmlichen Gesetzgebungsverfahren. Auch das Bundesverfassungsgericht ist ohne verfassungsrechtliche Bedenken der Auffassung gefolgt, daß der Beschluß des Bayerischen Landtags, der einem Staatsvertrag zustimmt, dessen normativen Teil zu bayerischem Recht im Range eines Gesetzes erhebt (BVerfGE 37, 191 [BVerfG 07.05.1974 - 2 BvR 276/71] <197>[BVerfG 07.05.1974 - 2 BvL 17/73]). Da das transformierte Recht dem förmlichen Gesetz rangmäßig nicht nachsteht und damit auch Gesetz im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG ist, trifft die Annahme des Berufungsgerichts nicht zu, auch die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen (Art. 7 StV) und die Bußgeldregelung (Art. 9 StV) verlangten ein förmliches Gesetz.

Irrtümlich ist ferner die Annahme des Berufungsgerichts, das Urteil des erkennenden Senats vom 5. November 1965 beruhe auf einer unzutreffenden Prämisse, denn es sei von einer unrichtigen Auslegung der Bayerischen Verfassung ausgegangen. Für die Frage, ob Bundesrecht die Transformation von Staatsvertragsrecht in Landesrecht durch förmliches Gesetz gebietet, ist die Ausgestaltung des Transformationsverfahrens in der Bayerischen Verfassung ohne Belang. An der Verneinung dieser Frage würde sich auch dann nichts ändern, wenn man mit dem Berufungsgericht und entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in dem jener Entscheidung zugrundeliegenden Berufungsurteil vom 11. Juni 1964 (BayVBl. 1964, 332) davon ausginge, daß die Bayerische Verfassung die Transformation durch förmliches Gesetz verschreibt.

Das Berufungsgericht übersteigert die Anforderungen, die der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts stellt. Dieser Grundsatz schränkt die Verfassungsautonomie der Länder (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) nicht in der Weise ein, daß zur Schaffung von Recht im Range eines Gesetzes nur ein Verfahren, nämlich das für den Erlaß förmlicher Gesetze vorgesehene, zur Verfügung gestellt werden darf. Der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts soll die Rolle des Parlaments, die diesem als Gesetzgeber in einem rechtsstaatlichen und demokratischen Staatswesen zukommt, sichern; er soll gewährleisten, daß die grundlegenden Entscheidungen über Rechtsnormen, insbesondere soweit diese als Rechtsgrundlage für belastende Eingriffe in Frage kommen, vom Parlament getroffen werden. Hierzu setzt sich aber eine Regelung, nach der zur Transformation eines Staatsvertrages in innerstaatliches Recht ein Zustimmungsbeschluß des Parlaments genügt, nicht in Widerspruch. Eine solche Regelung wird vielmehr der Rolle des Parlaments als Gesetzgeber gerecht und verleiht den so geschaffenen Rechtsnormen die demokratische Legitimation. Angesichts der ohnehin geringen Gestaltungsmöglichkeit, die das Parlament bei der Transformation von Staatsverträgen hat - es ist grundsätzlich darauf beschränkt, die Zustimmung zu erteilen oder abzulehnen -, ist nicht ersichtlich, inwiefern das Verfahren der förmlichen Gesetzgebung stärkere Garantien insbesondere zum Schutz der Grundrechte bieten könnte als ein im Wege des Zustimmungsbeschlusses ergehender parlamentarischer Gesetzesbefehl. Der Rechtssicherheit und der Klarheit der Gesetzgebung geschieht durch das Zustimmungsverfahren ebenfalls kein Abbruch. Ein solches Verfahren ist denn auch keine Besonderheit der Verfassung des Freistaates Bayern; vielmehr verzichten auch andere rechtsstaatliche Verfassungen auf eine Transformation durch förmliches Gesetz (vgl. Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl. 1963, Art. 66 Anm. 9 g cc S. 424 f.; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1984, S. 309, und Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, S. 829; Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 1985, S. 153, und Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 5. Aufl. 1985, S. 79 ff.; zur Rechtslage nach der Weimarer Verfassung Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 4. Bearbeitung 1932, Art. 45 Anm. 10, S. 264). Daß das Bundesverfassungsrecht den Zustimmungsbeschluß als "zusätzliche Kategorie parlamentarisch gesetzten Rechts" - wie das Berufungsgericht ausführt - nicht vorsieht, sondern in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG für die Transformation von Staatsvertragsrecht des Bundes in Bundesrecht die Gesetzesform vorschreibt, ist für den vorliegenden Fall nicht von Bedeutung. Entscheidungserheblich ist allein, ob Bundesverfassungsrecht die Transformation von Staatsvertragsrecht in Landesrecht durch einen nicht als förmliches Gesetz ergehenden Zustimmungsbeschluß des Landesparlaments ausschließt. Das aber ist nicht der Fall.

Mit seiner hiervon abweichenden Auslegung des Rechtsstaatsprinzips und des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts verletzt das Berufungsurteil Bundesrecht. Der erkennende Senat hat erwogen, ob das Berufungsurteil etwa deshalb nicht auf dieser Verletzung beruht, weil das Berufungsgericht auch bei richtiger Anwendung des Bundesrechts aufgrund seiner Auffassung, die Bayerische Verfassung gebiete die Transformation durch formelles Gesetz, zu demselben Ergebnis gekommen wäre. Die Frage ist indessen zu verneinen. Der Weg, in Anwendung bayerischen Verfassungsrechts zu dem Ergebnis des Berufungsurteils zu gelangen, ist dem Berufungsgericht durch die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs versperrt. Daß es nach dieser Rechtsprechung zur Transformation des Staatsvertragsrechts eines formellen Gesetzes nicht bedarf, wurde bereits dargelegt. Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs sind aber für alle Gerichte bindend (Art. 20 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof in der Fassung vom 26. Oktober 1962, BayGVBl. S. 337). Diese Bindungswirkung würde in der qualifizierten Form objektiver Willkür mißachtet, wenn die vom Berufungsgericht vertretene Auslegung der Bayerischen Verfassung zur tragenden Grundlage der Berufungsurteils würde. Die Entscheidungsgründe des Berufungsgerichts ergeben in ihrem Aufbau und Zusammenhang indes, daß das Urteil nicht auf die abweichende Auslegung der Bayerischen Verfassung als selbständigen Entscheidungsgrund gestützt ist. Die Ausführungen zur Auslegung der Bayerischen Verfassung sollen vielmehr nur die Auffassung des Berufungsgerichts belegen, das Bundesverwaltungsgericht sei bei seiner Entscheidung vom 5. November 1965 (BVerwGE 22, 299) von einem unrichtigen Verständnis des bayerischen Verfassungsrechts ausgegangen.

Hiernach ist daran festzuhalten, daß die Verletzung des Bundesrechts für die Entscheidung des Berufungsgerichts ursächlich ist. Da das Urteil auf einer Verletzung materiellen Bundesrechts beruht, braucht auf die weiteren Revisionsrügen, insbesondere die der Verletzung formellen Rechts, nicht mehr eingegangen zu werden.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts erweist sich schließlich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Zwar würde es an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung der Rundfunkgebühren fehlen, wenn der Staatsvertrag und die Erteilung des Zustimmungsbeschlusses durch den Bayerischen Landtag nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden wären. Denn daß das innerstaatliche Inkrafttreten von transformierten Rechtsnormen deren ordnungsgemäße Bekanntmachung voraussetzt, versteht sich als rechtsstaatliches Gebot von selbst. Der vorliegende Fall wirft insoweit jedoch keine Fragen auf. Entgegen der zumindest mißverständlichen Formulierung des Berufungsgerichts (Urteilsabdruck S. 13), der Zustimmungsbeschluß werde im Gesetz- und Verordnungsblatt nicht veröffentlicht, sind, wie sich auch aus dem Berufungsurteil an anderer Stelle (Urteilsabdruck S. 8) ergibt, der Rundfunkgebührenstaatsvertrag und die Erteilung des Zustimmungsbeschlusses im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt (GVBl. 1975, 77) bekanntgemacht worden.

Die Heranziehung der Klägerin zu den Rundfunkgebühren scheitert mithin nicht an der fehlenden Rechtsgrundlage. Zur Klärung der Frage, ob die Klägerin dem vollen oder - wie das Verwaltungsgericht meint - einem ermäßigten Gebührensatz unterliegt oder ob sie - wie sie beantragt hat - von der Gebührenpflicht zu befreien ist, muß der Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden.