Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.10.1968, Az.: BVerwG VII C 12.67

I.

Der Beigeladene betreibt seit den 15. September 1958 einen auf die Früh- und Spätschicht der Ford-Werke AG in Köln-Niehl abgestimmten Omnibusverkehr für Werksangehörige von Satzvey (Kreis Euskirchen) - Firmenich - Obergartzem - Wisskirchen - Euenheim-Frauenberg - Oberwichterich - Mülheim - Niederberg Krzg. - Lommersum - Groß-Vernich - Pingsdorf - Köln-Niehl. Ihm war damals für diese Personenbeförderung eine Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen erteilt worden. Vor Ablauf dieser Genehmigung beantragte er nach dem Inkrafttreten des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 - PBefG 1961 - die Erteilung der Genehmigung für den Betrieb eines Linienverkehrs (Berufsverkehrs) auf der bisher befahrenen Strecke.

Die Abfahrts- und Ankunftszeiten sind wie folgt vorgesehen:

Es werden 46 Betriebsangehörige befördert, die sich auf die einzelnen Haltestellen wie folgt verteilen:

Satzvey 2, Firmenich 4, Obergartzem 5, Wisskirchen 2, Euenheim 3, Frauenberg 6, Oberwichterich 4, Mülheim 4, Niederberg Krzg. 1, Lommersum 12, Groß-Vernich 2, Pingsdorf 1.

Die Klägerin betreibt in dem Gebiet, das der Beigeladene durchfährt, folgende Strecken:

1. a)

   DB-Schienenstrecke 248

   Köln Hbf. - Weilerswist - Derkum - Großbüllersheim - Euskirchen - Satzvey - Kall - Trier.

2. b)

   DB-Schienenstrecke 249

   Köln Hbf. - Brühl - Bonn - Frankfurt/Main.

3. c)

   DB-Schienenstrecke 242

   Köln Hbf. - Köln-Nippes - Köln-Longerich - Neuss - Krefeld - Kleve - Kranenberg.

4. d)

   Bahnbuslinie 2248/1

   Köln - Brühl - Brühl-Pingsdorf - Weilerswist - Groß-Vernich - Derkum - Wünschheim - Euskirchen - Münstereifel.

5. e)

   Bahnbuslinie 2248/2

   Euskirchen - Euenheim - Zülpich - Düren.

6. f)

   Bahnbuslinie 2248/3

   Euskirchen - Euenheim - Wisskirchen. - Obergartzem - Firmenich - Kall - Schieiden - Hellenthal.

Von den Orten, in denen der Beigeladene zum Ein- und Aussteigen von Werksangehörigen hält, haben

1. a)

   Bahnstation: Satzvey und Köln (DB-Strecke 248)

2. b)

   Bushaltestelle: Pingsdorf und Groß-Vernich (Linie 2248/1), Euenheim, Wisskirchen, Obergartzem und Firmenich (Linie 2248/3), Euenheim zusätzlich auch Haltestelle der Linie 2248/2.

Die Klägerin widersprach dem Antrag des Beigeladenen und machte geltend, sie habe ein Ausgestaltungsvorrecht, weil es sich um einen Schienen- und Bahnbusparallelverkehr handele. Von diesem Recht mache sie Gebrauch und werde eine Bahnbuslinie für die Beförderung der Arbeiter einrichten, die dem Berufsverkehr des Beigeladenen völlig entspreche.

Mit Bescheid vom 5. Juni 1963 stellte der Beklagte dem Beigeladenen eine auf drei Jahre befristete Genehmigung für den Betrieb des Berufsverkehrs in Aussicht und wies gleichzeitig den Widerspruch der Klägerin mit der Begründung zurück, daß die Berufstätigen, die der Beigeladene befördere, keine Möglichkeit hätten, mit den übrigen Verkehrsmitteln ihren Arbeitsplatz zeitgerecht zu erreichen. Die Klägerin könne ein Ausgestaltungsrecht nicht geltend machen, weil sie auf einem Teil der Linie keine Konzessionsrechte besitze und deshalb nicht als vorhandener Unternehmer angesehen werden könne. Wolle sie den beantragten Verkehr durchführen, so bedürfe es der Einrichtung einer neuen Linie. Von einer Ausgestaltung könne dann nicht mehr gesprochen werden.

Widerspruch und Klage hatten keinen Erfolg.

Auf die Berufung hob das Oberverwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten sowie den Widerspruchsbescheid mit der Maßgabe auf, daß der Beklagte verpflichtet sei, dem Beigeladenen für den beantragten Linienverkehr eine Auslaufkonzession für die Dauer eines Jahres zu erteilen.

Es führt aus: Der Klägerin stehe ein Ausgestaltungsrecht zu. Sie sei "vorhandener Unternehmer oder Eisenbahn" im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) PBefG 1961. Der von dem Beigeladenen beantragte Verkehr sei überwiegend Schienenparallelverkehr. Die Klägerin sei daher nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) PBefG 1961 bevorrechtigt, die von ihr angebotene Ausgestaltung vorzunehmen. Dem stehe nicht entgegen, daß die Klägerin die Ausgestaltung in der Sonderform des Berufslinienverkehrs vornehmen wolle und hierzu einer besonderen Genehmigung nach § 43 Abs. 1 Nr. 1 PBefG bedürfe.

Da der Beigeladene aber den beantragten Linienverkehr seit mehreren Jahren in einer den öffentlichen Verkehrsinteressen entsprechenden Weise betrieben habe, führe das der Klägerin zustehende Ausgestaltungsrecht nicht zu einer uneingeschränkten Aufhebung der angefochtenen Bescheide, sondern dazu, daß der Beklagte verpflichtet sei, dem Beigeladenen eine auf ein Jahr befristete Auslaufkonzession zu erteilen. Damit sei der durch § 13 Abs. 4 PBefG geschützte Besitzstand des Beigeladenen angemessen berücksichtigt.

Der Beklagte und der Beigeladene haben die von dem Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie erstreben die Wiederherstellung des Urteils erster Instanz.

Sie tragen vor, das Verwaltungsgericht habe zu Recht die Klägerin nicht als "vorhandener Unternehmer oder Eisenbahn" angesehen. Aber selbst wenn sie das sei, steht ihr ein Ausgestaltungsrecht nicht zu. Das Berufungsgericht habe § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) PBefG 1961 nicht richtig angewandt. Unter Ausgestaltung im Sinne dieser Vorschrift könne nur von einer geringfügigen Verlängerung oder Ausweitung einer vorhandenen Linie z.B. durch Bedienung eines bisher abseits liegenden Ortes gesprochen werden. Die Klägerin gestalte aber nicht eine ihrer Linien aus, um den Berufsverkehr bedienen zu können, sondern wolle eine neue Linie einrichten.

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision.

Sie meint, die Revision mache zu Unrecht geltend, ein Schienenparallelverkehr liege nicht vor. Bei der Prüfung dieser Frage sei eine Gesamtbetrachtung erforderlich, die den Verkehrsstrom auf der Straße zu dem auf der Schiene in Beziehung setze. Eine Einzelbetrachtung sei dagegen mit dem Gesetzeszweck nicht zu vereinbaren. Auch werde das Ausgestaltungsrecht von der Revision in seinem Umfange zu eng begrenzt. Das Gesetz stelle es nicht auf wesentliche oder unwesentliche Änderungen vorhandener Verkehrverbindungen ab, sondern auf die Ausgestaltung des Verkehrs schlechthin. Die Ausgestaltung könne deshalb auch die Einrichtung einer neuen Linie zum Gegenstand haben.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Verfahren.

Er stimmt dem Berufungsurteil zu.

Alle Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß der beantragte Verkehr den objektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG - unterliegt. Es handelt sich nämlich nicht um einen Gelegenheitsverkehr mit Mietomnibussen (§ 46 Abs. 2 Nr. 3, § 49 PBefG), sondern um eine Sonderform des Linienverkehrs (§ 43 Abs. 1 Nr. 1 PBefG). Nach der Änderung dieser Vorschrift durch das Gesetz vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 906) kann es nicht mehr zweifelhaft sein, daß auch der Berufsverkehr, den ein Werk durch einen auf Grund von Verträgen an seine Weisungen gebundenen Unternehmer durchführen läßt, Linienverkehr ist.

Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen gegen diese Regelung nicht. Dem Gesetzgeber ist es zwar verwehrt, einen Beruf objektiven Zulassungsvoraussetzungen zu unterwerfen, wenn dies nicht zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut geboten ist (BVerfGE 7, 377 [408]; 11, 168 [183]). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so steht eine gesetzliche Regelung, die die Zulassung zu einem Beruf von Bedingungen abhängig macht, auf die der Bewerber keinen Einfluß hat, mit Art. 12 des Grundgesetzes - GG - nicht in Einklang. In dem Beschluß vom 8. Juni 1960 (BGBl. I S. 595) hat das Bundesverfassungsgericht 9 Abs. 1 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) in der Passung des Gesetzes vom 6. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1319) - PBefG 1934 -, wonach die Genehmigung nur erteilt werden durfte, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderlief, mit Art. 12 Abs. 1 GG für unvereinbar und deshalb für nichtig erklärt, soweit er sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen bezog. Dementsprechend hat auch das neue Personenbeförderungsgesetz von 1961 den Gelegenheitsverkehr - mit Ausnahme des Verkehrs mit Kraftdroschken (§ 46 Abs. 2 Nr. 1 PBefG) - objektiven Zulassungsvoraussetzungen nicht unterworfen. Der Berufsverkehr, der von einem Werk mit angemieteten Fahrzeugen durchgeführt wird, läßt sich nicht eindeutig einer der beiden Verkehrsarten - dem Linienverkehr oder dem Gelegenheitsverkehr - zuordnen. Er weist vielmehr Merkmale beider Verkehrsarten auf. Dennoch ist es gerechtfertigt, wenn der Gesetzgeber ihn ausschließlich dem Linienverkehr zugeordnet hat. Der Berufsverkehr befriedigt nicht wie der Gelegenheitsverkehr mit Mietomnibussen ein Bedürfnis, das der Linienverkehr und die Eisenbahnen nicht decken können, sondern nimmt gerade eine Beförderungsaufgabe wahr, die von den Anfängen her von der Eisenbahn und dem sie später ergänzenden Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen erfüllt worden ist. Da beim Linienverkehr wegen des Interesses der Allgemeinheit an einem verläßlichen und dauerhaften Funktionieren und wegen der Sicherung des Schienenverkehrs stärkere Eingriffe des Staates in das Recht der Berufswahl zulässig sind (BVerfGE 11, 168 [184]), muß das auch für den Berufsverkehr gelten, der von der Beförderungsaufgabe her und von der Kapazität, die er erreicht hat, erhebliche Einwirkungen auf die wirtschaftliche Lage und Leistungsfähigkeit des Linien- und Schienenverkehrs hat.

Den Besonderheiten des Berufsverkehrs hat der Gesetzgeber dadurch gebührend Rechnung getragen, daß nach § 45 Abs. 4 Satz 2 PBefG der § 13 Abs. 2 Nr. 2 so anzuwenden ist, daß insbesondere den Belangen von Berufstätigen und Arbeitgebern Rechnung getragen wird.

Das Berufungsgericht hat aber zu Unrecht angenommen, daß einer der Gründe vorliegt, die eine Versagung der beantragten Genehmigung rechtfertigen können.

Nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist die Genehmigung zum Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen wegen Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen insbesondere dann zu versagen, wenn

1. a)

   der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,

2. b)

   der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,

3. c)

   die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde zu bestimmenden angemessenen Frist selbst durchzuführen bereit sind. Im Schienenparallelverkehr und im Schienenersatzverkehr ist das Schienenunternehmen bevorrechtigt, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs vorzunehmen.

Keiner dieser Versagungsgründe ist gegeben. Daß der Verkehr, den der Beigeladene durchgeführt hat und weiterhin durchführen will, mit den vorhandenen Verkehrsmitteln nicht befriedigend bedient werden kann, steht nach den dem Schichtwechsel angepaßten Abfahrts- und Ankunftszeiten sowie der Tatsache, daß weder auf der Schiene noch auf der Straße eine durchgehende Verbindung zwischen Ausgangs- und Endpunkt der Linie des Beigeladenen, besteht, außer Zweifel. Ebensowenig werden Aufgaben vorhandener Unternehmer oder Eisenbahnen übernommen. Auch das Angebot der Klägerin, selbst einen Berufsverkehr durchzuführen, kann weder eine Versagung der Genehmigung noch eine zeitliche Beschränkung der Genehmigung auf ein Jahr rechtfertigen.

Die Einrichtung einer auf den Berufsverkehr der Ford-Werke Köln beschränkten Linie, die zu denselben Zeiten und auf derselben Strecke wie die Linie des Beigeladenen durchgeführt werden soll, ist keine Ausgestaltung mehr. Weder eine Wortinterpretation noch eine am Sinngehalt dieser Vorschrift orientierte Auslegung vermag die vom Berufungsgericht vertretene Auffassung zu rechtfertigen.

Die Ausgestaltung setzt etwas Vorhandenes voraus, das durch eine Änderung verbessert werden soll. Dabei muß aber das Vorhandene im wesentlichen erhalten bleiben, weil sonst keine Ausgestaltung, sondern eine Umgestaltung vorliegt. Das Vorhandene wird hierbei wesentlich verändert. Die Einrichtung einer neuen Linie ist die Schaffung von etwas völlig Neuem. Sie ist keine Ausgestaltung, ja sie geht sogar über den Begriff der Umgestaltung hinaus. Von der Wortbedeutung her läßt sich die vom Berufungsgericht vertretene Auffassung daher keinesfalls rechtfertigen.

Aber auch der Sinngehalt des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG läßt eine von der Wortbedeutung abweichende Auslegung nicht zu. Das Ausgestaltungsrecht soll die vorhandenen Unternehmer und Eisenbahnen vor einer allzu starken Konkurrenz durch einen neuen Verkehr schützen, der sich im wesentlichen auf die von ihnen bediente Verkehrsrelation bezieht, jedoch in mehreren Punkten eine bessere Verkehrsbedienung bietet, sei es, daß er bislang nicht befriedigend bediente Orte im Zuge der bereits vorhandenen Verkehrsrelation erfaßt oder sei es, daß das zeitliche und räumliche Angebot dem Verkehrsbedürfnis besser entspricht als der bereits vorhandene Verkehr. In beiden Fällen können die vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen durch Maßnahmen, die zu keiner wesentlichen Veränderung ihres Verkehrs führen, diese bessere Verkehrsbedienung auch bieten. Der Gesetzgeber räumt ihnen deshalb die Möglichkeit ein, durch Ausgestaltung dem neuen Verkehrsangebot zu entsprechen, wodurch zugleich erreicht werden soll, daß der Verkehr auf einer Strecke möglichst in der Hand eines Unternehmers bleiben soll, weil Doppelbedienungen immer die Gefahr von Unzuträglichkeiten zum Schaden der Verkehrsnutzer in sich bergen.

Dieser der Ausgestaltung zugrunde liegende Zweck zeigt aber zugleich ihre Grenzen. Sie ist kein allgemeiner Konkurrenzschutz, der im Interesse eines gesunden Wettbewerbs zum Vorteil der Verkehrsnutzer auch gar nicht wünschenswert wäre, noch berechtigt er zur Übernahme eines Verkehrs, der bislang von einem anderen Unternehmer betrieben worden ist und ein Verkehrsbedürfnis befriedigt hat, das von den vorhandenen Unternehmern und Eisenbahnen im Zuge ihrer Verkehrsrelation nicht bedient werden konnte.

Vom Sinngehalt der Vorschrift her läßt sich daher ebenfalls nicht die Einrichtung eines neuen Verkehrs, der bislang in dieser Form und Relation von dem Unternehmer oder der Eisenbahn nicht betrieben worden ist, als Ausgestaltung auffassen. Zwar kann ein Schienenunternehmen im Rahmen der Ausgestaltung auch einen Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen einrichten. Da im Rahmen der Ausgestaltung auch räumliche Änderungen der Linienführung in begrenzten Umfang vorgenommen werden können, die bei der fehlenden oder jedenfalls sehr schwierigen räumlichen Anpassungsfähigkeit des Schienenverkehrs nicht oder nur selten durchführbar sind, muß es den Schienenunternehmen, sollen sie nicht benachteiligt werden, gestattet sein, diese notwendige räumliche Ausgestaltung ihres Verkehrs durch Einrichtung eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen vorzunehmen.

Aber auch dieser Gesichtspunkt kann es nicht rechtfertigen, die von der Klägerin beabsichtigte Einrichtung eines Berufsverkehrs als Ausgestaltung anzusehen. Ein Linienverkehr, der eine notwendige Ausgestaltung des Schienenverkehrs ist, muß mit der Schienenstrecke in Beziehung stehen und sie ergänzen. Der von der Klägerin geplante Berufsverkehr steht jedoch zu keiner der von ihr betriebenen Schienenstrecken in unmittelbarer Beziehung, um sie zu ergänzen. Im vorliegenden Fall handelt es sich aber darum, einen begrenzten Kreis von Verkehrsnutzern, die durch die vorhandenen Strecken und Linien der Klägerin nicht befriedigt werden können, durch einen nicht dem allgemeinen Linienverkehr auf Schiene und Straße entsprechenden Verkehr außerhalb der bestehenden Verkehrsrelation zu bedienen. Etwas anderes wäre es, wenn die Klägerin ihre bestehenden Strecken und Linien durch teilweise räumliche Veränderung - beim Schienenverkehr durch Einrichtung eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen -, durch Verbesserung der Anschlüsse zwischen den einzelnen Strecken und durch ein zeitlich anderes Angebot so ändern würde, daß die Berufstätigen der Ford-Werke in befriedigender Weise befördert werden könnten. Eine solche im Rahmen der Ausgestaltung bleibende Verkehrsverbesserung hat aber die Klägerin verständlicherweise nicht im Auge, weil sie bei dem begrenzten Personenkreis, für den diese kostspieligen Maßnahmen durchgeführt werden müßten, unwirtschaftlich wäre.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) PBefGr spreche nicht von einer Ausgestaltung der Linie, sondern von derjenigen des Verkehrs, vermag seine Entscheidung nicht zu rechtfertigen. Das Ausgestaltungsrecht der vorhandenen Unternehmer und Eisenbahnen kann nur sachgerecht ausgelegt werden, wenn man die Vorschrift nicht, wie es das Berufungsgericht getan hat, isoliert betrachtet, sondern die vorhergehenden Versagungsgründe der Buchstaben a) und b) berücksichtigt. Notwendig kann eine Ausgestaltung erst sein, wenn die Prüfung der vorgenannten Versagungsgründe eine Lücke im Verkehrsangebot ergibt. Wenn nun § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) PBefGr die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmer oder. Eisenbahnen für ausgestaltungsberechtigt erklärt, so kann sich dieses Recht nicht auf den Verkehr schlechthin, sondern nur auf den vorhandenen Verkehr, also auf ihre Schienenstrecken und Linien beziehen. In dieser Vorschrift ist mit dem Wort Verkehr nicht der Verkehr in dem umfassenden Sinne der Personenbeförderung schlechthin gemeint, sondern der konkrete, von einem bestimmten Unternehmer oder einer Eisenbahn durchgeführte Verkehr oder, soweit von einem beantragten Verkehr die Rede ist, die von einem Antragsteller beabsichtigte Verkehrsverbindung. Deshalb kann sich die Ausgestaltung nur auf den konkret vorhandenen Verkehr beziehen und ihn ändern. Wäre die Auffassung des Berufungsgerichts richtig, so könnte die Klägerin, die in jedem der für einen neuen Verkehr in Betracht kommenden Gebiete Schienen- oder Kraftfahrzeuglinienverkehr betreibt, jeden Verkehr im Wege der Ausgestaltung übernehmen. Daß ein solches Ergebnis nicht richtig sein kann, zeigt die Erwägung, daß es allein der Entschließung der Klägerin anheimgestellt wäre, ob ein neuer Verkehr zugelassen werden kann.

Liegt somit eine Ausgestaltung nicht vor, so kann die Frage des Schienenverkehrs und des von der Klägerin stark betonten Ausgestaltungsvorrechts dahingestellt bleiben. Denn der Begriff der Ausgestaltung ist kein anderer, ob es sich nun um das Ausgestaltungsrecht nach Satz 1 oder um das Ausgestaltungsvorrecht des Satzes 2 des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) PBefG handelt.

Da die Klägerin unterliegt, hat sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Rechtsstreits zu tragen. Dem Senat erscheint es auch billig, daß die Klägerin dem Beigeladenen die außergerichtlichen Kosten zu erstatten hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).