I.

Am 9. Mai 1979 fand die Wahl des Personalrats der Gemeindeverwaltung W. statt, der nach dem Wahl aus schreiben aus drei Mitgliedern zu bestehen hatte, von denen jede der drei Gruppen je einen Vertreter erhielt.

Nach dem Wählerverzeichnis waren 4 Beamte, 24 Angestellte und 22 Arbeiter wahlberechtigt. In der Gruppe der Arbeiter waren 10 Waldarbeiter eingetragen, die im Gemeindewald tätig sind. Die nach Mitteilung des H. Forstamts W. im Gemeindewald tätigen 24 Kulturfrauen wurden hingegen nicht in das Wählerverzeichnis aufgenommen. Ihre Einsprüche gegen das Wählerverzeichnis wurden vom Wahlvorstand mit der Begründung zurückgewiesen, es liege eine nach dem Hessischen Personalvertretungsgesetz vorgeschriebene Beschäftigung nicht vor. Diese Kulturfrauen, die in erster Linie für Pflanzarbeiten beschäftigt werden, sind nicht ganzjährig tätig. Im Jahre 1978 lag ihre Arbeitsleistung zwischen 20 und 235 Stunden. Außerdem waren folgende für die Gemeinde W. tätigen Personen nicht als wahlberechtigt angesehen worden:

1. a)

   9 Hausmeister, die Vergütungen zwischen 28 DM und 550 DM monatlich erhalten. Diese Hausmeister haben die gemeindlichen Dorfgemeinschaftshäuser zu verwalten und instandzuhalten.

2. b)

   5 Glöckner, die für ihre Tätigkeit eine jährliche Entschädigung von 150 DM bzw. 200 DM erhalten.

3. c)

   6 Wiegemeister, die 40 % der Wiegegebühren erhalten. Ihre Einnahmen lagen 1978 zwischen 8,50 DM und 162 DM.

4. d)

   4 Wäscherinnen. Die Gemeinde betreibt in den Dorfgemeinschaftshäusern der Ortsteile G. und M. Wäschereibetriebe, in denen je 2 Wäscherinnen beschäftigt werden, die mit 20 % an den Bruttoeinnahmen beteiligt sind. Ihre Einnahmen betrugen 1978 in Gemünden 3.290,76 DM und in Mauloff 2.633,48 DM.

5. e)

   1 Klärwärter, der eine monatliche Vergütung von 150 DM erhält.

6. f)

   1 Raumpflegerin, die eine monatliche Vergütung von 70 DM erhält.

7. g)

   1 Wassermeister, dessen Vergütung sich im Jahr auf 400 DM beläuft.

8. h)

   2 Grünflächenpfleger, die jeweils die Grünanlagen des Friedhofs und kleinere Grünflächen in einem Ortsteil pflegen.

9. i)

   4 Straßenreiniger; einer von ihnen erhält eine monatliche Vergütung von 90 DM, die drei anderen erhalten 100 DM, 120 DM oder 160 DM im Jahr.

Die Antragstellerin, eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft, hat mit einem am 23. Mai 1979 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz die am 9. Mai 1979 durchgeführte Wahl des Personalrats, deren Ergebnis an demselben Tage bekanntgegeben worden ist, angefochten und beantragt,

diese Wahl für ungültig zu erklären.

Zur Begründung hat sie geltend gemacht, daß 11 namentlich bezeichnete Kulturfrauen zu Unrecht nicht in das Wahlverzeichnis aufgenommen und dadurch von der Wahl ausgeschlossen worden seien. Sie seien bei der Gemeinde W. beschäftigt und somit Arbeitnehmer im Sinne des§ 3 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (HPVG). Bei einer Teilnahme dieser Beschäftigten an der Wahl sei die Möglichkeit eines anders lautenden Wahlergebnisses nicht auszuschließen.

Das Verwaltungsgericht hat die Wahl für ungültig erklärt.

Die Beschwerde des Beteiligten zu 1) gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die Wahl sei im Ergebnis zu Recht vom Verwaltungsgericht für ungültig erklärt worden. Es sei gegen wesentliche Vorschriften des Wahlrechts und des Wahlverfahrens verstoßen worden, weil mehrere Beschäftigte nicht ihr Wahlrecht hätten ausüben können und weil anstelle eines fünfköpfigen Personalrats lediglich eine aus drei Beschäftigten bestehende Vertretung gewählt worden sei. Von der Wahl seien nämlich zu Unrecht mehrere Hausmeisterinnen und Wäscherinnen sowie der Klärwärter ausgeschlossen worden. Sie seien wahlberechtigte Beschäftigte der Gemeinde. Nicht erforderlich sei es für die Wahlberechtigung, daß der Beschäftigte ganztägig tätig sei. Die Tätigkeit müsse auch weder den Haupt- oder Lebensberuf darstellen noch den Arbeitnehmer voll oder nur hauptsächlich in Anspruch nehmen. Auch eine Teilbeschäftigung genüge. Sie dürfe jedoch nicht so nebensächlich oder geringfügig sein, daß sie weder für den Dienstleistenden noch für die Dienststelle eine wirkliche Bedeutung habe. Eine bloß vorübergehende oder lediglich geringfügige Teilzeitbeschäftigung führe zu keiner Bindung an die Dienststelle und damit nicht zu der für die Begründung des Wahlrechts erforderlichen Eingliederung in die Dienststelle. Verrichte aber der Beschäftigte eine regelmäßige und dauernde, nicht bloß vorübergehende und nicht geringfügige Tätigkeit in der Dienststelle, dann sei es für die Begründung des Wahlrechts nicht erforderlich, daß er auch gerade am Wahltage in der Dienststelle tätig sei. Anderenfalls hinge die Bildung des Personalrats von Zufälligkeiten ab. Unter Anwendung dieser Grundsätze seien mehrere Hausmeisterinnen und Wäscherinnen sowie der Klärwärter wahlberechtigt, weil ihre Tätigkeit für die Gemeinde nicht geringfügig sei, sondern für sie eine gewisse Bedeutung habe. Ohne sie müßten sonst zusätzliche Arbeitskräfte ganztägig beschäftigt werden. Da die Gemeinde aus 13 zum Teil kleineren und weit auseinanderliegenden Ortsteilen bestehe, würden diese Arbeitskräfte einen nicht unerheblichen Teil ihrer bezahlten Arbeitszeit allein für die Anfahrt zu ihrem jeweiligen Arbeitsplatz benötigen. Für die genannten Personen sei das Beschäftigungsverhältnis auch nicht bedeutungslos; es handele sich um eine regelmäßige Tätigkeit, die sie in einem gewissen Umfang zeitlich binde. Auch das ihnen gewährte Entgelt, das monatlich mindestens 100 DM betrage, sei nicht geringfügig. Dieser Mindestbetrag sei zu fordern, um einem Bürger, der regelmäßig die Erledigung bestimmter Aufgaben gegen Entgelt übernehme, das Wahlrecht zuzuerkennen. Liege das Entgelt darunter, dann sei davon auszugehen, daß das Beschäftigungsverhältnis nach seinem Umfang und seinem Nutzen für die Beteiligten so nebensächlich und ohne Bedeutung sei, daß es die Unterordnung des Beschäftigten unter das Personalvertretungsrecht nicht rechtfertige.

Durch Ausschluß der Hausmeisterinnen, Wäscherinnen und des Klärwärters von der Wahl könne das Ergebnis der Wahl schon deshalb beeinflußt sein, weil ein nicht nur aus drei, sondern aus fünf Beschäftigten bestehender Personalrat zu wählen gewesen sei. Die Beeinflussung sei besonders bei der Gruppe der Arbeiter nicht auszuschließen, da die Genannten dieser Gruppe als wahlberechtigte Beschäftigte zuzurechnen seien.

Die Antragstellerin habe sich zwar nicht auf den hier festgestellten Verstoß gegen das Wahlrecht und das Wahlverfahren zur Begründung ihrer Wahlanfechtung berufen. Das sei aber unerheblich, weil der das Beschlußverfahren beherrschende Untersuchungsgrundsatz die Prüfung aller etwaigen Wahlanfechtungsgründe fordere.

Ob die Wahl auch deshalb ungültig sei, weil 40 Kulturfrauen von der Wahl ausgeschlossen worden seien, könne ohne weitere Aufklärung des Sachverhalts nicht entschieden werden. Die Frage könne im Hinblick auf den oben dargelegten Anfechtungsgrund unentschieden bleiben. Um einem etwaigen Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht bei der neu durchzuführenden Personalratswahl vorzubeugen, seien die - vom Beschwerdegericht im einzelnen dargelegten - Grundsätze zu beachten.

Der Beteiligte zu 1) hat gegen diese Entscheidung die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er beantragt,

hilfsweise,

Der Beteiligte zu 2) beantragt,

II.

Die Rechtsbeschwerde hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und zur Zurückverweisung der Sache an das Beschwerdegericht, weil unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Senats eine abschließende Entscheidung nicht möglich ist, sondern es noch weiterer Sachaufklärung bedarf.

Die zu entscheidende Frage, ob die Personen, die das Beschwerdegericht als wahlberechtigt angesehen hat, das Wahlrecht zu der Wahl des Personalrats der Gemeindeverwaltung W. besitzen, läßt sich aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (HPVG) in der Fassung vom 2. Januar 1979 (GVBl. I S. 2) nicht beantworten. Nach dieser Vorschrift sind alle Beschäftigten wahlberechtigt, die am Wahltage das 18. Lebensjahr vollendet haben, es sei denn, daß sie infolge strafgerichtlicher Verurteilung das Recht, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, nicht besitzen. Ansatzpunkt ist vielmehr die Frage, wer Beschäftigter im Sinne dieser Vorschrift ist. Nach § 3 Abs. 1 HPVG sind Beschäftigte im Sinne dieses Gesetzes die Beamten, Angestellten (einschließlich der arbeitnehmerähnlichen Personen gemäß § 12 a des Tarifvertragsgesetzes, sobald sie mehr als fünfzig vom Hundert ihrer Gesamteinkünfte von einem Arbeitgeber beziehen) und Arbeiter einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten.

Den Angehörigen des in diesem Verfahren hinsichtlich seiner Wahlberechtigung umstrittenen Personenkreises ist gemeinsam, daß sie nur zeitweise, teils regelmäßig oder nur zu bestimmten, oft nicht voraussehbaren Zeiten, in vielen Fällen neben einem ihren Lebensunterhalt bereits deckenden Hauptberuf Tätigkeiten innerhalb der Gemeinde und für diese ausüben. Bei den Kulturfrauen stellt sich die Frage, ob sie Beschäftigte der Gemeinde im Sinne des Personalvertretungsgesetzes sind, vor allem auch deshalb, weil sie durchweg nur zeitlich befristete Arbeitsverträge haben ohne Anspruch darauf, bei künftigem Arbeitsanfall wieder beschäftigt zu werden.

Die vorrangige Frage, die sich bei der Prüfung der Wahlberechtigung stellt, geht dahin, ob die hier in Rede stehenden Personen überhaupt Arbeitnehmer sind. Nach § 6 HPVG sind Arbeiter im Sinne dieses Gesetzes Angehörige des öffentlichen Dienstes, die nach ihrem Arbeitsvertrag als Arbeiter eingestellt sind. Die Notwendigkeit des Arbeitsvertrages setzt das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses voraus, das die Arbeitnehmereigenschaft begründet. Daß das Personalvertretungsgesetz bei den Angestellten und Arbeitern nur diejenigen erfassen will, die Arbeitnehmereigenschaft besitzen, geht aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPVG hervor, der - allerdings nur bei den Angestellten - die arbeitnehmerähnlichen Personen erwähnt. Die genannte Beschränkung des Gesetzes ändert nichts daran, daß bei den Angestellten und Arbeitern die Arbeitnehmereigenschaft für die Frage, ob sie Beschäftigte im Sinne des Personalvertretungsgesetzes sind, vorausgesetzt wird.

Für den Arbeitnehmerbegriff ist nicht nur die wirtschaftliche, sondern auch die persönliche Abhängigkeit von dem Empfänger der Dienstleistung entscheidend. Die Grenzen zwischen Arbeitsvertrag und Dienstvertrag, aber auch zum Werkvertrag werden dadurch bestimmt, wenn auch die Grenzziehung im Einzelfall oft schwierig und fließend ist. Die Abhängigkeit muß nämlich hinsichtlich ihres Grades durch eine Gesamtwürdigung aller Umstände ermittelt werden. Dabei ist die Arbeitnehmereigenschaft nicht davon abhängig, ob die Arbeitskraft voll in Anspruch genommen oder die Tätigkeit nebenberuflich wahrgenommen wird. Bei einer nebenberuflichen Tätigkeit kann der Gesichtspunkt der nebensächlichen oder geringfügigen Arbeit für die Entscheidung der Frage von Bedeutung sein, ob das persönliche (wirtschaftliche) Abhängigkeitsverhältnis besteht (BAG, AP Nr. 4 zu § 61 KO; Dietz/Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 5. Aufl.,§ 5 Rz 38).

Im vorliegenden Fall erscheint bei den Personen, deren Wahlberechtigung das Beschwerdegericht anerkannt hat, die für die Arbeitnehmereigenschaft erforderliche Abhängigkeit deshalb zweifelhaft, weil sie ihre meist nicht umfangreichen Tätigkeiten nebenberuflich ausüben und auch die Höhe des ihnen gezahlen Entgelts eine wirtschaftliche Abhängigkeit nicht erkennen läßt. Auch die Vereinbarungen über die Leistung bestimmter Tätigkeiten zeigen das. In ihnen fehlen durchweg Regelungen über eine Kündigung - oft ist von einem Widerruf der Bestellung bei mangelnder Wahrnehmung der Tätigkeit die Rede -; auch die dafür angestellten Personen selbst können jederzeit ihre Tätigkeit einstellen. Es fehlen damit alle für einen Arbeitsvertrag notwendigen Regelungen.

Nach der Art der auszuübenden Tätigkeiten und im Hinblick auf die anderweitigen Beschäftigungen dieser Personen besteht auch keine wirtschaftliche Unselbständigkeit, die es erforderte, sie als arbeitnehmerähnliche Personen anzusehen (s. § 5 Abs. 1 Satz 2 ArbGG). Jedoch läßt sich die wirtschaftliche Unselbständigkeit nicht bei allen diesen Personen ausschließen, weil in dieser Richtung keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen vorliegen. Insbesondere ist ungeklärt, welche Tätigkeiten von diesen Personen hauptberuflich ausgeübt werden und in welchem Verhältnis sie zu den für die Gemeinde zu erbringenden Diensten stehen. Dabei schließt nicht jede andere Tätigkeit die Arbeitnehmereigenschaft hinsichtlich der Dienstleistungen für die Gemeinde aus.

Bei den nebenberuflich Tätigen fehlt jedoch häufig das Merkmal der persönlichen Abhängigkeit. So erscheint insbesondere die Arbeitnehmereigenschaft der Hausmeister, Glöckner, Wiegemeister sowie des Wassermeisters und des Klärwärters zweifelhaft und erfordert eine genaue Prüfung der sonstigen beruflichen Tätigkeiten. Bei den Wäscherinnen, der Raumpflegerin und vielleicht auch bei den Hausmeisterinnen ist möglicherweise die Arbeitnehmereigenschaft zu bejahen, wenn sie als Hausfrauen eine solche Tätigkeit aufnehmen. Hier kommt es dann allein auf die Frage an, ob die Tätigkeit nicht so geringfügig ist, daß sie auch in Anbetracht der Hausfrauentätigkeit keinen wirtschaftlichen Faktor darstellt, der eine Arbeitnehmerstellung begründen kann.

Bei den Kulturfrauen wird ebenfalls die Arbeitnehmereigenschaft anhand der Verträge zu prüfen sein, ohne daß es zunächst darauf ankommt, ob § 74 Abs. 2 HPVG entsprechend auch auf die gemeindlichen Waldarbeiter anzuwenden ist, was dann ebenfalls die Prüfung erfordert, ob die Kulturfrauen - dahin gehende Zweifel sind bereits geäußert worden - überhaupt Waldarbeiterinnen sind.

Bei der Prüfung der Arbeitnehmereigenschaft kommt es mithin wesentlich darauf an, ob lediglich eine geringfügige Tätigkeit vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht hat zum Beschäftigtenbegriff bereits ausgeführt, daß die Dauer der Arbeitszeit und auch der Umstand, daß die Arbeit nicht täglich, sondern nur an bestimmten wenigen Tagen in der Woche oder im Monat geleistet werde, keine ausschlaggebende Bedeutung haben. Auch Bedienstete, die täglich nur kurze Zeit oder an manchen Tagen überhaupt keine Beschäftigung ausüben, sind Beschäftigte im Sinne des Personalvertretungsgesetzes, wenn sie eine regelmäßige und dauernde, nicht bloß vorübergehende und auch nicht geringfügige Arbeit in der Dienststelle verrichten (BVerwGE 28, 282). Nur eine genaue Bestimmung der "geringfügigen Arbeit" ermöglicht deshalb eine praktikable Lösung, die es dem Wahlvorstand gestattet, über die Frage der Wahlberechtigung zu entscheiden.

Der Senat vermag dabei allerdings der Auffassung des Beschwerdegerichts nicht zu folgen, daß für die Wahlberechtigung ein Mindestentgelt von monatlich 100 DM zu fordern sei. Eine rechtliche Begründung für diese Entgeltgrenze läßt sich nicht finden. Indessen besteht eine Legaldefinition der "geringfügigen Beschäftigung", auf die zurückzugreifen berechtigt erscheint. Sie findet sich auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Sie gilt zwar unmittelbar nur für dieses Rechtsgebiet, kann aber auch im Personalvertretungsrecht entsprechend herangezogen werden, wofür folgende Überlegung spricht: Wenn der Gesetzgeber eine von ihm näher bestimmte Tätigkeit für so unbedeutend für den Ausübenden hält, daß ein sozialversicherungsrechtlicher Schutz nicht erforderlich ist, so kann man eine solche Tätigkeit im Bereich des Personalvertretungsrechts ebenso behandeln, weil sie nicht zu einer echten Eingliederung in die Dienststelle mit allen damit verbundenen Belangen personeller und sozialer Art führt, die erst den personalvertretungsrechtlichen Schutz rechtfertigen.

§ 8 Abs. 1 und 2 des Sozialgesetzbuches (SGB) - Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung - Viertes Buch (SGB IV) - vom 23. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3845) in der Fassung des Einundzwanzigsten Rentenanpassungsgesetzes vom 25. Juli 1978 (BGBl. I S. 1089) lautet:

"(1) Eine geringfügige Beschäftigung liegt vor, wenn

1.
die Beschäftigung regelmäßig weniger als fünfzehn Stunden in der Woche ausgeübt wird und das Arbeitsentgelt regelmäßig im Monat ein Sechstel der monatlichen Bezugsgröße (§ 18), bei höherem Arbeitsentgelt ein Sechstel des Gesamteinkommens nicht übersteigt,

2.
die Beschäftigung innerhalb eines Jahres seit ihrem Beginn auf längstens zwei Monate oder fünfzig Arbeitstage nach ihrer Eigenart begrenzt zu sein pflegt oder im voraus vertraglich begrenzt ist, es sei denn, daß die Beschäftigung berufsmäßig ausgeübt wird und ihr Entgelt die in Nummer 1 genannten Grenzenübersteigt.

(2)
Bei der Anwendung des Absatzes 1 sind mehrere geringfügige Beschäftigungen nach Nummer 1 oder Nummer 2 zusammenzurechnen. Eine geringfügige Beschäftigung liegt nicht mehr vor, sobald die Voraussetzungen des Absatzes 1 entfallen."

§ 18 lautet:

"Bezugsgröße im Sinne der Vorschriften für die Sozialversicherung ist, soweit in den besonderen Vorschriften für die einzelnen Versicherungszweige nichts Abweichendes bestimmt ist, das durchschnittliche Arbeitsentgelt aller Versicherten der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten ohne Auszubildende im vergangenen Kalenderjahr, aufgerundet auf den nächsthöheren, durch siebenhundertzwanzig teilbaren Betrag. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung gibt die Bezugsgröße alljährlich bekannt."

Die Bezugsgröße für 1980 ist auf monatlich 2.200 DM festgesetzt worden (BAnz 1979 Nr. 183 S. 2).

Wendet man diese Regelung auf den hier in Betracht kommenden Personenkreis an, so kommt man zu einer klaren und auch vertretbaren Grenzziehung zwischen der ein Wahlrecht begründenden Beschäftigung und derjenigen Beschäftigung, die wegen ihrer Geringfügigkeit nicht den Schutz des Personalvertretungsrechts zur Wahrung persönlicher und sozialer Belange rechtfertigt. Dabei ist allerdings klarzustellen, daß - wenn die Geringfügigkeit zu verneinen ist - stets die Prüfung der weiteren Voraussetzungen notwendig ist, nämlich regelmäßige und dauernde, nicht bloß vorübergehende Arbeit, Diese Gesichtspunkte können besonders bei den Kulturfrauen von Bedeutung sein und vielleicht die Untersuchung über die Geringfügigkeit ihrer Arbeitüberflüssig machen. Darüber hinaus kann die hier angewandte Bestimmung der geringfügigen Arbeit dann nicht in Betracht kommen, wenn eine abweichende personalvertretungsrechtliche Regelung besteht, wie z.B. in § 74 HPVG.

Der Senat kann jedoch nicht selbst zur Sache entscheiden, weil hierzu weitere tatsächliche Feststellungen erforderlich sind. Die noch erforderliche Aufklärung des Sachverhalts ergibt sich aus den dargelegten Grundsätzen für die Beurteilung der Wahlberechtigung. Gerade bei den Kulturfrauen wird das Beschwerdegericht die von ihm bereits für erforderlich gehaltenen tatsächlichen Feststellungen zu treffen haben, um eine abschließende Entscheidung über die hinsichtlich der Wahlberechtigung streitigen Fälle zu treffen. Im Wahlanfechtungsverfahren ist jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art eine umfassende Klärung aller streitigen Fragen anzustreben, auch wenn bereits die Entscheidung über eine Frage die Ungültigkeit der Wahl ergibt. Dem Zweck des Verfahrens entspricht es nicht, eine neu durchzuführende Wahl mit Ungewißheiten zu belasten, die sich schon jetzt ausräumen lassen. Damit wird - vermeidbaren - Wahlanfechtungen vorgebeugt.

Unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses ist die Sache an das Beschwerdegericht zurückzuverweisen.