I.

Die Klägerin betrieb in einem Gebäude, das einer Anzahl ihrer Genossen gehört, eine Molkerei, in der Käse, mit Ausnahme der letzten Zeit, auch Butter hergestellt wurde. Am 30. November 1953 schloß sie mit der Beigeladenen einen Milchkaufvertrag. In diesem Vertrage wurde zugleich vereinbart, daß das Betriebsgebäude an die Beigeladene vermietet bzw. verpachtet wird. Die Beigeladene übernahm das Molkereipersonal sowie den Maschinenpark und bezahlte in zwei Raten 10.500 DM. Auch wurde vereinbart, daß es ihr überlassen bleibe, ob sie die Milch in dem bisherigen Betriebsgebäude oder aber in ihrem eigenen Betriebe an dem Sitz ihrer Firma verarbeiten wolle. Der auf vier Jahre abgeschlossene Vertrag wurde am 7. Dezember 1956 um weitere drei Jahre bis zum 30. November 1960 verlängert. In dem neuen Vertrage verpflichtete sich die Beigeladene zu einer Reihe von Instandsetzungsarbeiten in dem Molkereigebäude, ferner verzichtete sie auf Erstattung ihrer Aufwendungen für den Fall einer Auflösung des Vertrages aus ihrem Verschulden.

Seit Anfang 1954 verarbeitete die Beigeladene die Milch nur noch in ihrem eigenen Betrieb in Altenstadt. Mit Bescheid vom 29. August 1958 setzte die Regierung Liefer- und Annahmeverpflichtungen zwischen der Klägerin und der Beigeladenen fest, weil die Beteiligten durch langfristige private Lieferbeziehungen selbst den Boden für eineöffentlich-rechtliche Bindung gelegt hätten und eine solche Bindung mit Rücksicht auf die dadurch gefestigte Rationalisierung in der Milchwirtschaft den Interessen der Allgemeinheit entspräche. Die Klägerin erhob Beschwerde, die sie u.a. damit begründete, daß sie den mit der Beigeladenen abgeschlossenen Milchliefervertrag zum 30. September 1960 gekündigt habe und daß sie darauf Wert lege, daß ihr das Einzugsgebiet erhalten bleibe. Die Beschwerde der Klägerin wurde zurückgewiesen.

Die Klägerin hat Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, in der Beschränkung der Verfügungsbefugnis über die Milch sei eine Teilenteignung zu erblicken. Da der von der Beigeladenen gepachtete Betrieb zur Zeit nicht selbständig sei, sondern die Betriebe in einer Hand lägen, könnten öffentlich-rechtliche Bindungen nicht festgelegt werden. Nach der vertraglichen Regelung sei sie nicht gehindert, den Betrieb der Molkerei nach Ablauf des Vertrages wieder selbst aufzunehmen. Die Zahlungen, die die Beigeladene an sie geleistet habe, seien lediglich für die Überlassung des Betriebes sowie die Erlaubnis, diesen nur als Milchsammelstelle zu benutzen, gewährt worden. Wie auch aus dem Vertrage hervorgehe, habe sie den Molkereibetrieb nicht für die Zukunft aufgegeben.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte ist der Rechtsansicht der Klägerin entgegengetreten und hat ausgeführt, daß die Gestaltung des privatrechtlichen Rechtsverhältnisses für den Bestand deröffentlich-rechtlichen Lieferbeziehungen ohne Bedeutung sei. Die letzteren seien dadurch veranlaßt worden, daß die Beigeladene ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel einen Rationalisierungserfolg herbeigeführt habe, dessen Bestand im gemeinschaftlichen Interesse gesichert werden sollte.

Die Beigeladene hat gleichfalls beantragt,

Die Beigeladene hat vorgetragen, die Zahlung des Betrages von 10.500 DM stelle eine Ablösungsentschädigung dafür dar, daß die Klägerin den Vollbetrieb aufgegeben habe. Die von ihrübernommenen Maschinen hätten lediglich noch Schrottwert gehabt. Der hohe Milchpreis sei auf Grund der gesamten in ihrem Betrieb in Altenstadt verarbeiteten Milchmenge errechnet und habe deshalb auch die Bedeutung einer Ablösungsentschädigung, weil die Klägerin niemals diese Milchmenge hätte erzielen können. Die Räume in dem Molkereigebäude der Klägerin seien, soweit sie nicht für die Milchsammelstelle verwendet würden, von der Klägerin für andere Zwecke umgebaut worden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. In den Gründen seines Urteils hat er folgendes ausgeführt: Unselbständige Milchsammelstellen hätten schon nach der vor Inkrafttreten des Milch- und Fettgesetzes (MPG) geltenden Regelung nicht Träger von Milchlieferbeziehungen sein können, während dies bei wirtschaftlich selbständigen Milchsammelstellen und Rahmstationen, die beide unter den Begriff der Milchbearbeitungsbetriebe fielen, zulässig gewesen sei. Das Milch- und Fettgesetz habe in seiner ursprünglichen Fassung diesen Zustand geändert und die Festsetzung von Liefer- und Annahmebeziehungen auf Molkereien im Sinne von Milchverarbeitungsbetrieben, also Betrieben, die Milcherzeugnisse herstellen, beschränkt. Daraus hätten sich Schwierigkeiten ergeben, die zur Einfügung der in§ 3 MFG enthaltenen Ermächtigung für die obersten Landesbehörden geführt hätten. Eine Rückwirkung sei mit dieser gesetzlichen Änderung jedoch nicht verbunden gewesen. Daher hätten alle Betriebe, die keine Molkereien seien, also auch die selbständigen Milchsammelstellen, mit dem Inkrafttreten des Milch- und Fettgesetzes am 3. März 1951 die Fähigkeit, Träger eigener Lieferbeziehungen zu sein, eingebüßt. Die Herabstufung einer Molkerei zu einer Milchsammelstelle oder Rahmstation sei daher als eine Strukturveränderung anzusehen, die einer Verfügung über den Betrieb gleichkäme. Verfügungen von solcher Tragweite fielen grundsätzlich nicht in die Kompetenz des Pächters. Es stelle sich daher die Frage, wie die Herabstufung der Molkerei der Klägerin durch die Beigeladene zu beurteilen sei.

Werde in Verbindung mit einem Milchkaufvertrag eine kleine Molkerei dem Inhaber einer Großmolkerei verpachtet, so komme es darauf an, ob der Pächter den Betrieb nur vorübergehend zur Nutzung erhalten solle oder ob der Betrieb vom Pächter übernommen oder abgelöst werde. Es spiele dabei keine Rolle, ob es sich um einen Pachtvertrag im Sinne der §§ 581 ff. BGB oder um einen Vertrag eigener Art handele. Die Übernahme der Maschinen durch den Pächter sei kein Indiz für eine Betriebsübernahme. Gegen eine Übernahme spreche es, wenn Vereinbarungen über einen Eigentumsübergang der Maschinen auf den Verpächter oder über dessen Ablösungsrechte getroffen worden seien. Sei der Vertrag dahin auszulegen, daß nur eine zeitlich beschränkte Nutzung stattfinden solle, dann wären alle Maßnahmen des Pächters nur vorübergehender Natur, solange der Verpächter sie nicht zu einer dauernden werden lasse. Die Behörde dürfe dann nicht daraus Folgerungen ziehen, die nur aus einer Strukturveränderung gezogen werden könnten. Sie könne daher nicht von einem Erlöschen der am Betrieb haftenden Lieferbeziehungen ausgehen. Dasselbe gelte, wenn die verpachtete Molkerei in den Betrieb des Pächters vollständig eingegliedert werde, denn dies sei oft das Gebot einer wirtschaftlichen Betriebsführung. Anders sei die Rechtslage nur dann zu beurteilen, wenn der Pachtvertrag in Wahrheit eine Übernahme oder Ablösung des gepachteten Betriebes enthalte.

Daraus folge, daß die Herabstufung des Betriebes durch die Beigeladene nicht zum Verlust der Fähigkeit geführt habe, Träger selbständiger Milchlieferbeziehungen zu sein. Der Vertrag lasse nicht erkennen, daß die Milchverarbeitung von der Klägerin auf die Dauer aufgegeben werden sollte. Die Zweckentfremdung der Molkereiräume schließe nicht aus, daß sie in Zukunft für den Molkereibetrieb wieder verwendet würden. Nach dem Inhalt des Vertrages sei auch nicht anzunehmen, daß die Vertragsparteien die endgültige Herabstufung in eine Sammelstelle vereinbart hätten, denn die Klägerin habe sich trotz der bemerkenswerten Höhe der von der Beigeladenen gewährten Leistungen stets vorbehalten, wieder zum Vollbetrieb in eigener Regie zurückzukehren. Daraus ergebe sich, daß die Behörde Milchliefer- und -abnahmebeziehungen gemäß § 2 MFG habe festsetzen können.

Durch die angefochtene Verfügung werde die Klägerin, wenn sie ihren Betrieb wieder selbst fortführe, nicht gezwungen, Milch abzugeben und von ihrer Verarbeitung in ihrem eigenen Betrieb Abstand zu nehmen. Ebensowenig werde durch die öffentlich-rechtliche Bindung ihr Einzugsgebiet berührt. Die Verwaltung habe das ihr eingeräumte Ermessen, öffentlich-rechtliche Beziehungen festzusetzen, nichtüberschritten. Die Sicherung der Milchzulieferung an einen Verarbeitungsbetrieb unabhängig von den bestehenden Milchkaufverträgen sei ein Teil der Marktordnung. Der Betrieb werde dadurch in die Lage versetzt, seine Kapazität voll auszunutzen sowie ein wirtschaftliches Ergebnis zu erzielen, das eine gleichmäßige Auszahlung eines optimalen Milchpreises gewährleiste. Eine Beschränkung der öffentlich-rechtlichen Bindungen auf die Laufzeit eines Milchkaufvertrages sei nicht geeignet, dieses Ziel zu gewährleisten, selbst wenn eine solche Beschränkung als zulässig anzusehen wäre. Der Klägerin sei es unter den Voraussetzungen des§ 8 MFG nicht verwehrt, eine Änderung deröffentlich-rechtlichen Bindungen herbeizuführen. Schon deshalb fehle es an einer enteignungsgleichen Beschränkung. Vielmehr handele es sich lediglich um eine inhaltsmäßige Beschränkung des sozialgebundenen Eigentums. Da die Herabstufung durch die Beigeladene die Fähigkeit der Klägerin, Träger öffentlich-rechtlicher Bindungen zu sein, nicht beeinflußt habe, komme es auf die auf Grund von§ 3 MFG ergangene landesrechtliche Regelung, daß die Sammelstellen und Rahmstationen mit den Molkereien im Sinne des Milch- und Fettgesetzes gleichgestellt worden seien, gegen deren Gültigkeit aber verfassungsrechtliche Bedenken beständen, nicht an.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision zugelassen. Gegen sein Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt. Die Klägerin rügt Verletzung der Vorschriften des Milch- und Fettgesetzes, insbesondere der §§ 1 und 2. Sie meint, daß der Verwaltungsgerichtshof die persönliche Seite der Inhaberschaft eines Betriebes nicht berücksichtigt, sondern allein auf die objektiven,örtlich-betrieblichen Momente abgestellt habe. Bei einem Pachtvertrag sei der Pächter Inhaber des Betriebes und als solcher Träger deröffentlich-rechtlichen Lieferbeziehungen. Für die Festsetzung einer Lieferbeziehung der zweiten Stufe sei kein Raum, denn diese könnte nur zwischen rechtlich und wirtschaftlich selbständigen Molkereien bestehen. Daran fehle es hier in Anbetracht der völligen Eingliederung des Betriebes in denjenigen der Beigeladenen, zu der diese nach dem Vertrage auch berechtigt gewesen sei. Die Beigeladene sei demnach Träger der Lieferbeziehungen der ersten Stufe und könne nicht zugleich auch noch Träger selbständiger Beziehungen der zweiten Stufe sein. § 2 MFG betreffe auch nur die Fälle, in denen eine Molkerei ihr Absatzgebiet sichern wolle. Hier wolle jedoch die Beigeladene ihr Einzugsgebiet sichern. Zumindest hätte die Behörde aber prüfen müssen, ob es nicht genügt haben würde, die Lieferbeziehungen zeitlich beschränkt festzusetzen. Schließlich sei auch davon auszugehen, daß ein enteignungsgleicher Eingriff vorliege.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte ist der Auffassung, daß in dem angefochtenen Urteil mit Recht zwischen der sachlichen Trägerschaft der Lieferbeziehungen und der Verfügungsbefugnis des Inhabers über den Bestand der Lieferbeziehungen unterschieden worden sei. Durch die Verpachtung eines Molkereibetriebes werde weder seine rechtliche Selbständigkeit noch der Bestand der Liefer- und Annahmebeziehungen berührt. Durch die Festsetzung der Lieferbeziehungen zweiter Stufe würde lediglich den schuldrechtlichen Vereinbarungen entsprechend eine öffentlich-rechtliche Regelung getroffen. Der Auffassung der Klägerin, daß eine totale technische und kaufmännische Eingliederung in den Betrieb der Beigeladenen vorgenommen worden sei, könne nicht zugestimmt werden.

II.

Die Revision der Klägerin ist nicht begründet.

1)

Bei der rechtlichen Beurteilung ist von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auszugehen, daß die marktregelnden Vorschriften der §§ 1 und 8 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten vom 28. Februar 1951 (BGBl. I S. 135) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) - MFG - nicht gegen das Grundgesetz verstoßen (vgl. das Urteil vom 11. Oktober 1956 - BVerwGE 4, 95 [BVerwG 11.10.1956 - I C 84/55] -). Wie in diesem Urteil ausgeführt ist, dient das Milch- und Fettgesetz der Volksgesundheit. Es sichert auf einem ernährungswirtschaftlich ebenso wichtigen wie empfindlichen Gebiet die Versorgung namentlich der Großstädte mit Milch. Durch das System der gelenkten Milchlieferbeziehungen, verbunden mit der Ordnung von Einzugs- und Absatzgebieten, werden Störungen der Milchversorgung verhindert. Diese Ausführungen im Urteil vom 11. Oktober 1956 betreffen lediglich die §§ 1 und 8 MFG, gelten nach ihrem Sinn aber in gleicher Weise auch für die Regelung der Molkereiabsatzgebiete in § 2 MFG, also die sogenannten Liefer- und Abnahmebeziehungen zweiter Stufe, die im Gegensatz zu den Beziehungen der ersten Stufe zwischen Milcherzeuger und Molkerei (vgl.§ 1 MFG) stehen. Die Tragweite des § 2 MFG ist darin zu erblicken, daß die Molkereien, wenn sie Milch abliefern, diese nur an die bestimmten Abnehmer, nicht aber an andere liefern dürfen. Wie der Senat in seinem Urteil vom 29. Januar 1960 - BVerwG VII C 62.58 - (Buchholz, Nachschlagewerk 451.52, § 5 MFG Nr. 1) ausgeführt hat, können die Molkereien nach § 2 MPG nicht zu festen Bezugskontingenten verpflichtet werden. Vielmehr darf eine Verpflichtung zur Lieferung bestimmter Mengen Milch nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 5 MPG erfolgen. Schon daraus ergibt sich, daß die Festsetzung öffentlich-rechtlicher Beziehungen gemäß § 2 MFG nur eine Bindung des Eigentums herbeiführt, jedoch von einem enteignungsgleichen Eingriff nicht gesprochen werden kann.

2)

Bei der Regelung der Liefer- und Abnahmebeziehungen gemäß § 2 MFG handelt es sich um Verwaltungsakte, welche die Behörde nach ihrem Ermessen erlassen darf. Der Auffassung der Revision, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festsetzung von Lieferbeziehungen zwischen der Klägerin und der Beigeladenen nicht gegeben gewesen seien und die Behörde sich zumindest nicht in ihrem Ermessen gehalten habe, kann nicht zugestimmt werden. Die Verpachtung der Molkerei an die Beigeladene sowie die Umwandlung des Betriebes in eine Sammelstelle schloß die Zulässigkeit eineröffentlich-rechtlichen Regelung der zweiten Stufe nicht aus. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 21. November 1958 - BVerwG VII C 185.57 - (Buchholz, Nachschlagewerk 451.52, § 8 MFG Nr. 2) darauf hingewiesen, daß zwischen der Pacht eines Betriebes und der Miete der Geschäftsräume eines stillgelegten Betriebes unterschieden werden müsse und nur dann Milchlieferbeziehungen bestehen könnten, wenn ein selbständiger Molkereibetrieb gegeben ist. Wird ein Betrieb aufgehoben und werden nur die noch vorhandenen Betriebsräume vermietet, so fällt dieöffentlich-rechtliche Bindung fort, die auf dem Betrieb lastet und an ihm auch dann haften bleibt, wenn er von einem anderen Inhaber übernommen wird.

Der Verwaltungsgerichtshof hat auf Grund einer Auslegung des zwischen der Klägerin und der Beigeladenen abgeschlossenen Milchkaufvertrages die Feststellung getroffen, daß die Klägerin ihren Molkereibetrieb nicht endgültig aufgegeben hat, sondern daß er nur für vorübergehende Zeit von der Beigeladenen als Pächterin fortgeführt wurde und dieser es dabei überlassen blieb, ob sie während der Pachtzeit den Betrieb in vollem Umfange oder nur als Milchsammelstelle verwenden wollte. Diese Auslegung läßt keinen Rechtsfehler erkennen, insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß der Verwaltungsgerichtshof dem Umstand, daß die Maschinen von der Beigeladenen übernommen wurden, kein entscheidendes Gewicht beigemessen hat. Wie die Regelung des sogenannten Eisernviehvertrages in § 587 BGB aufweist, steht es der Annahme eines Pachtvertrages nicht entgegen, wenn der Pächter das Inventar zum Schätzungswertübernimmt. Dies gilt hier um so mehr, als die Vertragsparteien über die Rückgewähr auch in dem Vertrage von 1956 eine ausdrückliche Bestimmung getroffen haben. Bei der rechtlichen Beurteilung ist somit zugrunde zu legen, daß die Fortführung des Betriebes durch die Beigeladene nur für vorübergehende Zeit vereinbart war. Verwendet der Pächter auf Grund eigener Entschließung während der sich nichtüber eine allzu lange Zeitdauer erstreckenden Pachtzeit den Molkereibetrieb als Milchsammelstelle, so berührt dies die Struktur des Molkereibetriebes nicht. Auf die rechtliche Existenz des Betriebes wirkt sich diese vorübergehende Verwendung nicht aus, wie auch schon die Erwägung ergibt, daß der Betrieb auch weiterhin noch Gegenstand eines Kaufvertrages sein kann. Die technische Eingliederung in den Molkereibetrieb des Pächters ändert nichts daran, daß der verpachtete Molkereibetrieb im Falle der Auflösung des Pachtvertrages in der bisherigen Form fortgeführt werden kann. Daher kann es hier unentschieden bleiben, ob der Auffassung von Hamann (Kommentar zum MFG 1961, § 1 Anm. B 2 b S. 31) zuzustimmen wäre, wonach die Umwandlung eines Molkereibetriebes in eine Milchsammelstelle die Einzugsgebietsregelung nicht berührt. Die Klägerin hat somit, wie der Verwaltungsgerichtshof mit Recht ausgeführt hat, nicht ihre Eigenschaft verloren, Träger von Liefer- und Abnahmebeziehungen zu sein. Der Betrieb der Klägerin ist somit auch weiterhin Träger deröffentlich-rechtlichen Bindungen zwischen ihr und den Milcherzeugern geblieben. Ebenso ist aber auch die Frage zu bejahen, ob öffentlich-rechtliche Bindungen der zweiten Stufe zwischen dem Betriebe des Verpächters, also der Klägerin, und des Pächters, der Beigeladenen, festgesetzt werden konnten, denn im Rechtssinne ist zwischen den beiden Betrieben nicht Identität gegeben.

3)

Die Behörde hat sich bei der Festsetzung der Liefer- und Annahmeverpflichtungen auch im Rahmen ihres Ermessens gehalten. Die Marktregelung dient, wie in dem angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Oktober 1956, BVerwGE 4, 95, [BVerwG 11.10.1956 - I C 84/55] hervorgehoben ist, der Sicherung der Milchversorgung. Betriebe, die durch Rationalisierungsmaßnahmen ihre Leistungsfähigkeit gesteigert haben, sind besonders geeignet, um diesem Ziel, der Sicherung der Milchversorgung, zu dienen. In Anbetracht der erheblichen Investitionen, die die Durchführung derartiger Rationalisierungsmaßnahmen erfordert, sind die betreffenden Betriebe aber in erhöhtem Maße auf einen stabilen und kontinuierlichen Zufluß an Milch angewiesen. Aus dieser Erwägung heraus war es durchaus sachdienlich, öffentlich-rechtliche Beziehungen zu schaffen, die der Beigeladenen die Möglichkeit einer Planung in die weitere Zukunft gewährleisteten. Selbst wenn im Augenblick mit Rücksicht auf die technische Eingliederung des gepachteten Betriebes der kontinuierliche Zufluß der Milch gesichert erscheinen konnte, durfte nicht unberücksichtigt bleiben, daß das privatrechtliche Verhältnis zwischen den Beteiligten kurzfristig, beispielsweise aus wichtigem Grunde, gelöst werden konnte. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Mittels wird daher nicht dadurch verletzt, daß trotz der noch bestehenden Geschäftsverbindung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen und der technischen Verbindung beider Betriebe öffentlich-rechtliche Bindungen festgesetzt worden sind. Es kann unentschieden bleiben, ob zumindest in besonders gelagerten Fällen zeitlich befristete Bindungen festgelegt werden können. Für den Regelfall wird diese Frage jedenfalls zu verneinen sein, weil die in § 8 MFG getroffene Regelung gerade dazu dient, künftigen Veränderungen der Verhältnisse Rechnung zu tragen. Aus dieser gesetzlichen Regelung und den vom Gesetzgeber mit der Marktregelung verfolgten Zielen ist zu entnehmen, daß regelmäßig dieöffentlich-rechtlichen Bindungen unbefristet festgesetzt werden sollen. Den berechtigten Interessen der Beteiligten, insbesondere bei Veränderung der grundlegenden Verhältnisse, dient die in § 8 festgelegte Befugnis, einen Antrag auf Änderung zu stellen. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin selbst nicht vorgetragen, daß die gegenwärtige Regelung nicht ihren Interessen dient. Im Falle einer Auflösung des Pachtverhältnisses ist die Klägerin, wie schon ausgeführt, nicht daran gehindert, den Eigenbetrieb der Molkerei wieder aufzunehmen. Die Bindung, die ihr durch die angefochtene Verfügung auferlegt ist, hindert sie daran nicht. Die Klägerin hat insbesondere auch nichts dafür vorgetragen, daß sie durch die Lieferung an einen anderen Milchabnehmer günstiger stehen würde. Es ist somit kein Grund ersichtlich, weshalb die Behörde nicht öffentlich-rechtliche Bindungen festsetzen sollte, zumal dadurch das Einzugsgebiet der Klägerin nicht betroffen wird. Zu Unrecht meint die Klägerin, daß § 2 MFG auch deshalb nicht anwendbar sei, weil im vorliegenden Fall lediglich die Sicherung eines Einzugsgebiets für die Beigeladene, nicht aber eines Absatzgebiets für sie selbst bezweckt gewesen sei. § 2 MFG dient, wie der Senat verschiedentlich ausgesprochen hat, der Sicherung der Milchversorgung, indem die Marktordnung über den Bereich der ersten Stufe weiter ausgedehnt wird. Maßgebend sind allein diese öffentlichen Interessen, nicht aber das wirtschaftliche Interesse eines der Beteiligten, zwischen denen gemäß § 2 MFG öffentlich-rechtliche Beziehungen geschaffen werden.

Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte war die Revision der Klägerin zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.