Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.08.1965, Az.: BVerwG I C 108.63

I.

Die Klägerin läßt an zahlreichen Orten ein Küchengerät (Schnellkochtopf) verführen. Bei diesen Veranstaltungen werden keine Waren zum Verkauf bereitgestellt, sondern nur Muster des Gerätes gezeigt und Bestellungen entgegengenommen. Zu einer derartigen Veranstaltung in Göppingen wurde durch Postwurfsendung, auf der die Klägerin als Veranstalterin angegeben war, geworben. Die Einladungen kündigten eine Verlosung und die Vorführung eines Films an, "der nichts verschweigt, weil Verschweigen Sünde gegen die Natur wäre". Sie enthielten hingegen keinen Hinweis darauf, daß bei dieser Veranstaltung eine Ware vertrieben werde. Nachdem die untere Verwaltungsbehörde von dieser ihr nicht angezeigten Veranstaltung Kenntnis erhalten hatte, untersagte sie sie gemäß § 56 a Abs. 3 GewO. Die Verfügung war an die Klägerin adressiert und wurde dem Leiter der Veranstaltung ausgehändigt. Das Berufungsgericht gab der hiergegen erhobenen Klage statt, da nach seiner Auffassung ein Wanderlager nur veranstaltet werde, wenn Waren feilgeboten werden, das Aufsuchen von Bestellungen erfülle nicht das Begriffsmerkmal des Wanderlagers.

Gegen dieses Urteil haben die Landesanwaltschaft als Vertreterin des öffentlichen Interesses und die beklagte Stadt die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie sind der Ansicht, unter einem Wanderlager im Sinne des § 56 a Abs. 2 GewO sei auch eine solche Veranstaltung zu verstehen, bei der Warenbestellungen aufgegeben werden können. Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revisionen sind nicht begründet.

Das Berufungsgericht hat die Zulässigkeit der Klage im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats mit Recht bejaht. Da nicht auszuschließen ist, daß die Klägerin demnächst in Göppingen eine gleichartige Werbeveranstaltung durchführen läßt, mit deren Untersagung durch die Beklagte sie rechnen muß, wenn diese an der von ihr vertretenen Rechtsauffassung festhält, hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung darüber, ob die frühere Veranstaltung untersagt werden durfte.

Gemäß § 56 a Abs. 2 der Gewerbeordnung in der Fassung des Vierten Bundesgesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung vom 5. Februar 1960 (BGBl. I S. 61) - GewO - ist die Veranstaltung eines Wanderlagers, auf die durch öffentliche Ankündigungen hingewiesen werden soll, zehn Tage vor Beginn der für den Ort der Veranstaltung zuständigen unteren Verwaltungsbehörde anzuzeigen. Mit der Anzeige sind Wortlaut und Art der beabsichtigten öffentlichen Ankündigungen mitzuteilen. Ist die rechtzeitige Anzeige unterblieben, so kann nach § 56 a Abs. 3 GewO die Behörde, der die Anzeige gemäß Abs. 2 erstattet werden mußte, die Veranstaltung untersagen.

1.

Die Veranstaltung eines Wanderlagers ist, wie sich aus der Stellung des § 56 a Abs. 2 und 3 GewO in Titel III des Gesetzes ergibt, Ausübung des Reisegewerbes. Gemäß § 55 Abs. 1 GewO setzt dieses Gewerbe voraus, daß es "in eigener Person" betrieben wird. Die Klägerin ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Als juristische Person ist sie außerstande, ein Gewerbe in eigener Person zu betreiben. Sie kann daher nicht Veranstalterin eines Wanderlagers sein. Als Veranstalter in gewerberechtlichem Sinne kommt vielmehr nur der Leiter der betreffenden Veranstaltung in Betracht, wobei es unerheblich ist, ob er selbständiger Gewerbetreibender oder Angestellter der Klägerin war. Denn nur er, nicht die Klägerin hat während der Veranstaltung in eigener Person ohne vorherige Bestellung Waren vertrieben. Die Untersagungsverfügung nach § 56 a Abs. 3 GewO durfte daher nicht an die Klägerin, sondern nur an den betreffenden Veranstaltungsleiter gerichtet worden.

Der Beklagten war der wirkliche Veranstalter des vermeintlichen Wanderlagers unbekannt, weil auf den öffentlichen Ankündigungen der Veranstaltung nur der Name der Klägerin angegeben war. Da aber die Untersagung dem Leiter der Veranstaltung eröffnet wurde, ist der Verwaltungsakt ungeachtet seiner Adressierung an die Klägerin dahin zu verstehen, daß die Beklagte dem Reisegewerbetreibenden die Veranstaltung untersagt hat.

Durch die Untersagungsverfügung wurden jedoch nicht nur die Rechte des Reisegewerbetreibenden, sondern auch die der Klägerin berührt. Die geschäftliche Tätigkeit der Klägerin mit den Kunden weist die Besonderheit auf, daß sie ihre Ware auf eine bestimmte Weise im Reisegewerbe durch "Vertreter" vertreiben läßt. Dadurch, daß die Beklagte diese Art des Warenvertriebs für anzeigepflichtig gehalten hat und wegen der Unterlassung der Anzeige eine im Auftrag der Klägerin durchgeführte Veranstaltung verboten hat, wurde auch die Gewerbetätigkeit der Klägerin beeinträchtigt.

2.

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt davon ab, ob ein Wanderlager im Sinne des § 56 a Abs. 2 GewOüber einen Bestand an Waren verfügen muß, die dem Käufer sofort übergeben werden können, oder ob unter den Begriff des Wanderlagers auch die Veranstaltungen fallen, bei denen lediglich Warenmuster gezeigt oder vorgeführt und Bestellungen auf Waren entgegengenommen werden, die dem Besucher der Veranstaltung erst später - von der Niederlassung des Lieferanten aus - zugesandt werden.

a)

Der im Gesetz nicht näher bestimmte Begriff des Wanderlagers bedarf der Auslegung. Vor der Neufassung des Titels III der Gewerbeordnung fand er sich in § 56 c Abs. 2 Satz 3 GewO, der dem Inhalt des jetzigen § 56 a Abs. 1 GewO entsprach. Nach § 56 c Abs. 2 Satz 3 GewO a.F. galt die Vorschrift, nach der an der Verkaufsstelle ein Aushang mit Angaben über den Namen und Wohnort des Gewerbetreibenden angebracht werden mußte, "insbesondere von den Wanderlagern". Diese Bestimmung geht auf den Beschluß des Bundesrats vom 27. März 1879 zurück, nach dem zur Behebung von Mißständen die Wanderlager als ein Gewerbebetrieb im Umherziehen zu behandeln und zu ihnen in der Regel diejenigen Unternehmen zu rechnen seien, in welchen vorübergehend "Waren feilgehalten" werden. Waren, von denen der Gewerbetreibende nur Proben oder Muster besitzt, werden nicht "feilgehalten". Für den Begriff des Feilhaltens einer Ware ist es vielmehr wesentlich, daß der Gewerbetreibende sie bereithält, um sie nach Kaufabschluß dem Käufer sofort übergeben zu können. In Anbetracht der Entstehungsgeschichte des § 56 c GewO a.F. gingen daher Rechtsprechung und Schrifttum ohne weiteres davon aus, daß ein Wanderlager über ein Warenlager verfügt, aus dem die gekaufte Ware entnommen werden kann (von der Decken, Jahrbuch Sachs. OVG, Bd. 4 [1904] S. 1 ff. [5 ff.]; RG, Urteil vom 11. Juni 1896, Reger Bd. 17 S. 135 = RGSt 29, 1 [2 f.]; BayObLG, Urteil vom 12. Mai 1900, Reger Bd. 20 S. 398 [399 f.]; Sachs. OVG, Urteil vom 28. Oktober 1901, Reger Bd. 22 S. 173; KG, Urteil vom 23. Januar 1905, GewArch. Bd. 4 S. 608; Sachs. OVG, Urteil vom 14. Januar 1926, GewArch. Bd. 24 S. 108; Landmann-Rohmer-Eyermann-Fröhler, GewO, 11. Aufl., Erl. 5 zu § 55; Schulz-Schaeffer, DVBl. 1963, 133). Wenn durch Art. I des preußischen Gesetzes zur Änderung der Gesetze, betreffend die Besteuerung des Wanderlagerbetriebs und die Besteuerung des Gewerbebetriebs in Umherziehen vom 12. Juni 1930 (GS S. 116) bestimmt wurde, daß die Ausstellung von Mustern zwecks Aufgabe von Bestellungen als Feilbieten im Sinne des preußischen Wanderlagersteuergesetzes von 1880 gelte, so blieb der reichsrechtliche Begriff des Wanderlagers durch diese landesrechtliche Änderung eines steuerrechtlichen Begriffs unberührt.

b)

Der Begriff des Wanderlagers hat durch § 56 a Abs. 2 GewO n.F. keine neue Bedeutung erhalten. Das Wort "Wanderlager" hatte sowohl nach der. Sprachgebrauch als auch auf Grund der ständigen Gesetzesanwendung einen bestimmten sprachlichen Gehalt. Von einem Lager kann nach der Verkehrsanschauung nur die Rede sein, wenn ein gewisser Vorrat an Waren vorhanden ist. Eine Veranstaltung, bei der Bestellungen auf Grund einer Musterware, eines Katalogs oder einer Filmvorführung aufgegeben werden können, ist nach dem Sprachgebrauch kein Lager. Den Gesetzesmaterialien lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, daß bei der Schaffung der neuen Bestimmung an eine Erweiterung des herkömmlichen Wanderlagerbegriffes gedacht war und künftig unter ihn auch das Aufsuchen von Bestellungen fallen sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfs (Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucks. 318, zu § 56 b) stellt lediglich darauf ab, daß die Ankündigung der Veranstaltung Von Wanderlagern einer besonderen Aufsicht bedürfe, weil die Werbung für derartige Veranstaltungen sehr oft im Widerspruch zu den tatsächlichen Verhältnissen stehe.

Auch der Zweck des § 56 a Abs. 2 und 3 GewO rechtfertigt es nicht, den Begriff des Wanderlagers so auszulegen, daß er auch das Aufsuchen von Bestellungen umfaßt. Da der sachliche Inhalt des früheren § 56 c Abs. 2 in den jetzigen § 56 a Abs. 1GewOübernommen worden ist, kann § 56 a Abs. 2 und 3GewO n.F. nicht dieselbe Zielrichtung wie der für das Wanderlager früher maßgeblich gewesene § 56 c Abs. 2 haben. Die frühere Regelung wollte - ebenso wie jetzt § 56 a Abs. 1 GewO n.F. - die Kunden eines Wanderlagers davor bewahren, daß sie Waren kauften, ohne den Namen des Verkäufers und seinen Wohnort zu kennen. § 56 a Abs. 2 und 3 GewO n.F. hat hingegen mehr den Schutz des ortsansässigen Einzelhandels vor dem unlauteren Wettbewerb der Veranstalter von Wanderlagern im Auge. Dies ergibt sich daraus, daß zehn Tage vor Beginn der Veranstaltung der örtlich zuständigen unteren Verwaltungsbehörde nur der Wortlaut und die Art der beabsichtigten öffentlichen Ankündigungen mitzuteilen sind. Diese Anzeige ermöglicht es der Behörde, neben der Einhaltung des § 56 a Abs. 1 Satz 1 GewO insbesondere die Art der Werbung zu überwachen. Sie hat hingegen nicht den Zweck, die Verwaltungsbehörde in die Lage zu versetzen, die Freiswürdigkeit des Angebots zu prüfen. Denn die öffentlichen Ankündigungen brauchen keinen näheren Hinweis auf die Waren zu enthalten. Dementsprechend ist die nach § 56 a Abs. 3 GewO zulässige Untersagung der Veranstaltung auf den Fall beschränkt, daß die vorgeschriebene Anzeige nicht rechtzeitig erstattet worden ist. Weshalb diese Vorschrift in das Gesetz aufgenommen worden ist, ergibt sich aus ihrer Fassung in dem Regierungsentwurf. Dort wer als weiterer Untersagungsgrund genannt, daß die öffentlichen Ankündigungen strafbare Verstöße gegen das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb sowie gegen die Anordnung des Reichswirtschaftsministers vom 4. Juli 1935 über Verkaufsveranstaltungen besonderer Art (Reichsanzeiger Nr. 158) erkennen lassen. Der Wirtschaftsausschuß (Bundestag, 3. Wahlperiode, zu Drucks. 1304 S. 6) hielt diesen Teil des Absatzes 3 für überflüssig, weil die Verwaltung bei strafbaren Verstößen gegen die genannten Vorschriften ohnehin nach allgemeinen Grundsätzen eingreifen könne. Er erachtete die vorgesehene Regelung außerdem für bedenklich, weil die Verwaltung durch sie überfordert und dem Druck der interessierten Wirtschaftskreise ausgesetzt würde, und äußerte Zweifel, ob die unteren Verwaltungsbehörden die rechtlich besonders schwierigen Wettbewerbsstreitigkeiten kurzfristig entscheiden können. Dies sollte nach seiner Auffassung vielmehr den ordentlichen Gerichten überlassen bleiben. Gemäß §§ 3, 4, 13, 22 und 25 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb in der Fassung vom 21. Juli 1965 (BGBl. I S. 625) können die Gewerbetreibenden, die Waren gleicher oder verwandter Art in den geschäftlichen Verkehr bringen, und gewisse Verbände gegen den unlauteren Wettbewerb der Veranstalter von Wanderlagern gerichtlich vorgehen. Dementsprechend hat das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg in der von der Landesanwaltschaft überreichten Vorläufigen Vollzugsanweisung zum Titel III der Gewerbeordnung die unteren Verwaltungsbehörden angewiesen, ein Exemplar der Anzeige unverzüglich an die Industrie- und Handelskammer zu leiten, in deren Bereich das Wanderlager veranstaltet werden soll.

Durch öffentliche Ankündigungen kann bei Veranstaltungen, bei denen die Kunden Bestellungen aufgeben, zwar genauso gegen den lauteren Wettbewerb und das Verbot von Sonderveranstaltungen verstoßen werden wie bei Veranstaltungen mit einem Verkauf aus einem Warenlager. Der Gedanke, auch Veranstaltungen der erstgenannten Art der Anzeigepflicht zu unterwerfen, liegt daher gewiß nahe. Obwohl derartige Veranstaltungen schon seit langem bekannt sind, ist jedoch für sie die Anzeigepflicht nicht eingeführt worden, was sich daraus ergibt, daß an dem herkömmlichen Begriff des Wanderlagers festgehalten wurde und Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat bei der Beratung des Gesetzes nicht zum Ausdruck gebracht haben, daß er künftig auch für andere Veranstaltungen als bisher gelten solle. Das Berufungsgericht hat es daher mit Recht abgelehnt, diesen Rechtsbegriff erweiternd dahin auszulegen, daß eine bislang freie Gewerbetätigkeit einer gewissen Beschränkung unterliegt (ebenso BayObLG, Urteil vom 5. Juli 1962, GewArch. 1962, 198 [199]; OLG Stuttgart, Urteil vom 28. September 1962, DVBl. 1963, 152 = GewArch. 1963, 190; OLG Celle, Urteil vom 5. September 1963, MDR 1964, 437 = GewArch. 1964, 103; OLG Karlsruhe, Urteil vom 2. April 1964, Die Justiz 1965, 146; Fuhr, GewO, Erl. 2 b zu § 56 a; Landmann-Rohmer-Eyermann-Fröhler, GewO, 12. Aufl., RdNr. 19 zu § 55).

Die Auffassung von Rother (Anm. GewArch. 1962, 200), Schulz-Schaeffer (DVBl. 1963 S. 133 [135]) und Hoffmann (Reuß, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Erl. II 1 zu § 56 a GewO), die als Wanderlager auch Veranstaltungen der hier vorliegenden Art verstehen, kann hingegen nicht geteilt werden. Zwar wird in der neueren Gesetzgebung der Tatsache, daß Waren nicht nur durch Feilhalten oder Feilbieten, sondern auch durch Zeigen von Mustern und Entgegennehmen von Bestellungen vertrieben werden, zunehmend Rechnung getragen (vgl. § 1 des Gesetzes über die Berufsausübung im Einzelhandel vom 5. August 1957 [BGBl. I S. 1121] und § 1 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 des Gesetzes über den Ladenschluß vom 28. November 1956 [BGBl. I S. 875]). Gerade deshalb hätte aber erwartet werden können, daß die Gesetzesnovelle dies bei der Schaffung des neuen § 56 a Abs. 2 GewO zum Ausdruck trachte, wenn sie bei dieser Art der Gewerbeausübung das Aufsuchen von Bestellungen dem Feilhalten hätte gleichstellen wollen. Da ein gewisser Unterschied zwischen beiden Veranstaltungsarten nicht zu leugnen ist, läßt es sich auch nicht ausschließen, daß dem Gesetzgeber das Schutzbedürfnis des Publikums, das bei einer Veranstaltung nur Bestellungen aufgeben kann, geringer erschienen ist als das der Besucher von Veranstaltungen, bei denen die gekaufte Ware an Ort und Stelle übergeben wird. Es muß daher der künftigen Gesetzgebung überlassen bleiben, ob auch die den Wanderlagern ähnlichen Veranstaltungen der Anzeigepflicht des § 56 a Abs. 2 GewO unterworfen werden.

Die Revisionen waren daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.