Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.02.1962, Az.: BVerwG VI C 62/61

I.

Die Klägerin ist die Witwe des im Oktober 1957 verstorbenen Posthauptschaffners A... O... (O.). Ihr Witwengeld setzte die Beklagte mit Verfügung vom 27. November 1957 auf 216,45 DM fest. Vordienstzeiten des O. im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis berücksichtigte sie dabei gemäß den damaligen Richtlinien zu § 115 BBG nur bis zu einer ruhegehaltfähigen Gesamtdienstzeit von 35 Jahren, nämlich vier Jahre und 165 Tage. Die Klägerin wurde ersucht, bei der zuständigen Versicherungsanstalt Antrag auf Rente zu stellen; ihr wurde mitgeteilt, daß zur späteren Verrechnung des nach § 115 Abs. 2 BBG anzurechnenden Rententeiles mit der Witwenversorgung vorsorglich monatlich 16,45 DM einbehalten würden.

Nachdem die Landesversicherungsanstalt die Witwenrente mit monatlich 45,60 DM festgesetzt hatte, änderte die Beklagte durch Bescheid vom 1. April 1958 ihren früheren Bescheid. Sie setzte den auf die Versorgungsbezüge anzurechnenden Rententeil mit Wirkung vom 1. Februar 1958 auf 14,66 DM fest, wobei sie jetzt die gesamten im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis verbrachten Vordienstzeiten des O., nämlich neun Jahre und 30 Tage, berücksichtigte.

Gegen diese Festsetzung erhob die Klägerin Widerspruch aus zwei Gründen. Sie hatte damit teilweise Erfolg, nur einer der Gründe ist streitig geblieben; die Klägerin macht nämlich noch geltend, ihre Versorgungsbezüge seien rechtswidrig dadurch geschmälert worden, daß sämtliche Vordienstzeiten des O. berücksichtigt worden seien; wenn entsprechend dem ursprünglichen Bescheid nur die zur Erreichung des Ruhegehalthöchstsatzes erforderlichen Zeiten berücksichtigt würden, so ergebe sich ein anzurechnender Rententeil von nur 6,51 DM.

Nachdem der Widerspruch insoweit zurückgewiesen worden war (Widerspruchsbescheid vom 29. Mai 1958), beschritt die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg, und zwar in beiden Vorinstanzen mit Erfolg. Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet.

Die Beklagte sei nicht befugt gewesen, in das rechtsbeständig geregelte Versorgungsverhältnis der Klägerin zu deren Ungunsten einzugreifen. Daß zunächst nur die zur Erreichung des Höchstruhegehalts benötigten Vordienstzeiten berücksichtigt worden seien, habe den ministeriellen Richtlinien entsprochen. Ob die Sollvorschrift des § 115 BBG u.F. nicht etwa schon damals zur Berücksichtigung sämtlicher Vordienstzeiten genötigt habe und ob die Richtlinien eine gegenteilige Handhabung hätten rechtfertigen können, möge zunächst zweifelhaft erscheinen; jedenfalls habe die Beklagte ganz allgemein die für die Beamten günstige Anrechnungsregelung der Richtlinien praktiziert. Eine Änderung der auf dieser Grundlage getroffenen Entscheidung hätte rechtmäßig nur erfolgen können, wenn der bisherige Verwaltungsakt sich wegen Verstoßes gegen eine gebietende Rechtsnorm als rechtswidrig erwiesen hätte oder wenn die maßgebenden Rechtsvorschriften wirksam geändert worden wären. Die erste Alternative entfalle; die ursprünglichen Bescheide verstießen nicht gegen eine Rechtsnorm, weil die Berücksichtigung von Vordienstzeiten nur in Form einer Sollvorschrift geregelt sei. Aber auch für die Annahme der zweiten Alternative sei kein Raum; durch das Beamtenrechtsrahmengesetz sei zwar § 115 Abs. 2 BBG, nicht aber die hier maßgebliche Vorschrift des § 115 Abs. 1 BBG geändert worden.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen.

Die Beklagte hat Revision eingelegt. Sie hat sich zur Begründung zuletzt insbesondere auf das Urteil des erkennenden Senats vom 29. Juni 1961 - BVerwGE 12, 284 - bezogen.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Pensionsfestsetzungsbescheid sei ein rechtsgestaltender begünstigender Verwaltungsakt. Bei der Anwendung der Sollvorschrift des § 115 Abs. 1 BBG habe die Behörde ein - wenn auch beschränktes - Ermessen; so sei sie in der Lage, in atypischen Fällen die Berücksichtigung von Vordienstzeiten zu unterlassen. Eine derartige negative Entscheidung habe sie hier mit der ursprünglichen Pensionsfestsetzung - ohne Einbeziehung der streitigen Vordienstzeiten - getroffen. Diese Entscheidung könne nicht widerrufen werden, weil sie nicht rechtswidrig sei. Denn sie verstoße nicht gegen eine zwingende Rechtsnorm. Das folge ohne weiteres daraus, daß nach dem eben Dargelegten, aber auch nach der Auffassung der Beklagten und des Bundesverwaltungsgerichts in seiner Entscheidung vom 29. Juni 1961 in atypischen Fällen eine "konträre" Entscheidung möglich sei. Die einmal getroffene Entscheidung sei also - vorbehaltlich einer Änderung der Rechtslage - bindend. Eine solche Rechtsänderung habe das Berufungsgericht zutreffend verneint. Die Änderung des § 115 Abs. 2 BBG wirke nicht in den § 115 Abs. 1 BBG hinein und könne nicht dazu führen, daß diese begünstigende Rechtsnorm in ihr Gegenteil verkehrt werde. Die ministeriellen Richtlinien als Verwaltungsvorschriften hätten den Inhalt dieser Vorschrift ebenfalls nicht verändern können. In Wirklichkeit habe sich nur die Rechtsansicht der Behörde geändert. Insoweit gebühre der Klägerin Vertrauensschutz; die in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vertretene gegenteilige Auffassung beruhe auf der irrigen Annahme, daß eine Gesetzesänderung eingetreten sei, die auch den § 115 Abs. 1 BBG erfaßt habe. Da es sich um die Anwendung nicht zwingenden Rechts handele, müsse der Vertrauensschutz auch für die Zukunft zugebilligt werden.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. Er hat sich auf das Urteil BVerwGE 12, 284 bezogen.

Die Beteiligten haben sich mit schriftlicher Entscheidung einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung getroffen werden, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet.

In der Frage der Auslegung des § 115 BBG - Absätze 1 und 2 - hält der Senat an der Auffassung fest, die er in seinem Grundsatzurteil vom 29. Juni 1961 - BVerwGE 12, 284 - vertreten und eingehend begründet hat. Danach hat die Vorschrift des § 115 Abs. 1 BBG den Zweck - insoweit besteht weitgehend Übereinstimmung mit den Darlegungen der Klägerin -, Nachteile auszugleichen, die bestimmten Gruppen von Beamten sonst dadurch entstehen würden, daß diese vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis zwar bereits "Beamtendiensttuer" waren, aber keine entsprechende Beamtendienstzeit aufzuweisen haben. Rechtstechnisch ist dieser Ausgleich in der Weise gefunden worden, daß die fraglichen "Beamtendiensttuerzeiten" wie ruhegehaltfähige Beamtendienstzeiten berücksichtigt werden sollen. Beamtendienstzeiten sind aber ruhegehaltfähig ohne Rücksicht darauf, ob sie gemäß § 118 BBG zu einem höheren Ruhegehaltsatz führen. Diese Frage ist also bei der Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten nicht zu stellen; auch das an sich in § 115 Abs. 1 BBG eingeräumte (beschränkte) Ermessen berechtigt die Behörde nicht dazu. Fälle, in denen sich ein Zuwachs ruhegehaltfähiger Dienstzeiten nicht ruhegehalterhöhend auswirkt, können nicht als atypisch im Sinne der Regelung des § 115 Abs. 1 BBG gelten. Sind und waren also nach Maßgabe dieser Vorschrift auch in solchen Fällen die Vordienstzeiten voll zu berücksichtigen, so folgt aus § 115 Abs. 2 BBG zwingend, daß insoweit auch die Rentenanrechnung Platz greift und eine gegenteilige Handhabung mit dem Gesetz nicht in Einklang stand.

Soweit sich die Revisionserwiderung gegen die Auslegung wendet, die § 115 Abs. 1 BBG durch den erkennenden Senat erfahren hat, ist ihr Vorbringen weitgehend bereits in dem Urteil vom 29. Juni 1961 widerlegt worden. Ergänzend und zugleich in Würdigung von Gesichtspunkten, die in dieser und in vergleichbaren Sachen neu vorgebracht worden sind, ist folgendes auszuführen:

Unzutreffend ist die Meinung der Klägerin, daß durch die hier bekämpfte Anrechnung von Rententeilen der Sinn des § 115 Abs. 1 BBG "in sein Gegenteil verkehrt" werde. Die Auslegung, die der erkennende Senat dieser Vorschrift gibt, beeinträchtigt keineswegs ihre oben dargelegte Zielsetzung. Es ist nur so, daß die Klägerin nicht in den Genuß des bezweckten Rechtsvorteils gelangen kann, weil ihrer Versorgung schon ohnehin der Höchstsatz des Ruhegehalts zugrunde zu legen war, ohne daß es der Berücksichtigung weiterer Vordienstzeiten gemäß § 115 Abs. 1 BBG bedurfte. Das allein macht ihren Fall aber nicht atypisch mit der Folge, daß die Behörde von der Beachtung dieser Vorschrift entbunden wäre.

Daß es sich in Fällen der vorliegenden Art gar nicht um solche der Doppelversorgung handele, wie sie der Gesetzgeber an anderer Stelle zum Anlaß einschränkender Regelungen genommen habe, ist unzutreffend. Die Ansicht, dort werde vorausgesetzt, daß sich aus ein und derselben Dienstzeit zweierlei Ansprüche herleiteten, wird durch die §§ 158, 160 BBG eindeutig widerlegt. Sofern, was durchaus zweifelhaft ist, die Regelung des § 4 b Abs. 3 Satz 2 G 131 von einer anderen Vorstellung getragen sein sollte, so würde bei der Auslegung des § 115 BBG die an anderer Stelle des gleichen Gesetzes - nämlich in den §§ 158, 160 - zum Ausdruck gelangte Entscheidung des Gesetzgebers den Vorrang als Auslegungshilfe zu beanspruchen haben. Hierbei wird nicht verkannt, daß die von den eben genannten Vorschriften geregelte Interessenlage insoweit von der des § 115 BBG abweicht, als der Ruhestandsbeamte - jedenfalls im Falle des § 158 BBG - sich jederzeit wieder die volle Auszahlung seines Ruhegehalts sichern kann, indem er nämlich die von ihm noch ausgeübte anderweitige Tätigkeit im öffentlichen Dienst aufgibt. Dieser Unterschied ist in dem hier interessierenden Zusammenhang aber nicht wesentlich. Ein Verzicht auf weitere Tätigkeit im öffentlichen Dienst bedeutet gleichzeitig einen Verzicht auf die für diese Tätigkeit als Vergütung zu zahlenden Bezüge. Solange solche Bezüge aber zustehen, ruhen gemäß § 158 BBG in dem dort geregelten Umfang auch die Versorgungsbezüge. Insoweit - und das ist entscheidend - ist die Interessenlage mit der des § 115 Abs. 2 BBG, der die Anrechnung eines tatsächlich bestehenden öffentlichen Rentenanspruchs auf einen Versorgungsanspruch regelt, durchaus vergleichbar.

Der Senat hält auch an seiner Auffassung fest, daß Bedenken, die gegen das gewonnene Ergebnis aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG hergeleitet werden könnten, im Ergebnis nicht durchgreifen. Daß die innere Rechtfertigung der umstrittenen Regelung sich aus dem Alimentationscharakter der beamtenrechtlichen Versorgung ergibt, der eine Doppelversorgung aus öffentlichen Quellen einzuschränken gestattet, kann nicht im Hinblick auf die systematisch in sich noch nicht geschlossene Verwirklichung dieser Zielsetzung im geltenden Gesetz in Frage gestellt werden. Bei den bisherigen Teilregelungen - so in § 115 Abs. 2 BBG - hat der Gesetzgeber an Sachverhalte angeknüpft, die sich hierfür besonders deutlich anboten. Daß er an. die Meisterung eines umfangreichen oder schwierigen Komplexes mit Teillösungen herangehen darf, wird nicht ernstlich in Zweifel gezogen werden dürfen (vgl. die ähnlichen Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts in NJW 1957 S. 584). Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob der Gesetzgeber verbleibende Lücken von vornherein erkannt und ausdrücklich bekundet hat, daß er sie auf Grund der zu sammelnden Erfahrungen schließen wolle; dies schon deshalb nicht, weil solche Lücken vielfach erst später deutlich werden. Wenn die immerhin schon wichtigste Fallgruppen umfassende Teillösung des Problems der Doppelversorgung im Bundesbeamtengesetzüberhaupt schon wegen ihres Charakters als Teillösung verfassungswidrig sein könnte (und nicht etwa statt dessen nur die Untätigkeit des Gesetzgebers gegenüber der Aufgabe, eine abschließende Regelung zu treffen), so doch jedenfalls noch nicht in dem augenblicklichen Stadium; denn seit der Bundestag den bereits im Urteil vom 29. Juni 1961 erwähnten Kühltau-Entwurf behandelt hat, steht fest, daß der Gesetzgeber sich eine umfassende Regelung des Problems der Doppelversorgung angelegen sein lassen will, mag sie nun auf dem bisher beschrittenen Wege weitergehen oder andere Wege beschreiten. Welche der denkbaren Lösungen dem Sozialstaatsgedanken am besten gerecht wird, ist im wesentlichen eine rechtspolitische Frage.

Der erkennende Senat vermag auch keine anderen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die seiner Entscheidung zugrunde liegende gesetzliche Regelung zu erkennen.

Nach alledem sind die angefochtenen Bescheide rechtens. Auch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes rechtfertigt keine für die Klägerin günstigere Beurteilung. Nach anerkannten Grundsätzen geht dem Vertrauensinteresse des einzelnen, wenn es sich um künftig zu entrichtende Dauerleistungen handelt, grundsätzlich das öffentliche Interesse daran vor, daß solche Leistungen aus öffentlichen Mitteln nicht dem Gesetz zuwider erbracht werden. Der vorliegende Fall weist keine Besonderheiten auf, die es rechtfertigen könnten, von diesem Grundsatz abzugehen. Daß es sich entgegen der Auffassung der Klägerin trotz des Charakters des § 115 Abs. 1 BBG als Sollvorschrift hier um gesetzwidrige Leistungen handeln würde, ergibt sich aus dem oben Dargelegten. Daraus folgt zunächst, daß die Klägerin von dem Zeitpunkt an, zu dem ihr die Neufestsetzung der auszuzahlenden Bezüge (unter Berücksichtigung sämtlicher Vordienstzeiten ihres verstorbenen Mannes) mitgeteilt worden war, nur noch diese Bezüge erhalten kann. Für die vorangehende Zeit brauchte sie zwar nach dem ursprünglichen Bescheid nicht damit zu rechnen, daß ihre Bezüge eine Minderung durch Berücksichtigung weiterer Vordienstzeiten erfahren würden; auf die Möglichkeit, daß sich auch insoweit etwas ändern würde, war sie nicht hingewiesen worden. Der Fall weist jedoch die Besonderheit auf, daß die Beklagte von vornherein vorsorglich einen Betrag einbehalten hatte, der - wie sich dann ergab - höher war als der Kürzungsbetrag, welcher sich auf der Grundlage der Berücksichtigung sämtlicher Vordienstzeiten und der Anwendung des § 115 Abs. 2 BBG in seiner Neufassung errechnete. Selbst wenn also nur das Vertrauen der Klägerin geschützt werden sollte, daß es bis zur Neufestsetzung bei der ursprünglich vorgesehenen Berücksichtigung nur eines Teils der Vordienstzeiten bewenden werde, so würde das bedeuten, daß die Beklagte jetzt noch einen Zahlungsausgleich gewähren müßte, der im Gesetz keine Stütze fände. Die Interessenlage unterscheidet sich dadurch wesentlich von der jener Fälle, in denen zu hohe Bezüge bereits gezahlt worden waren, die Versagung von Vertrauensschutz also bedeuten könnte, daß der Empfänger diese von ihm im guten Glauben empfangenen Bezüge zurückerstatten müßte. Wenn in solchen Fällen entschieden worden ist, daß dem Vertrauensinteresse des Betroffenen der Vorrang gebühre, so ist das auf einen Fall der vorliegenden Art nicht übertragbar. Hier geht das öffentliche Interesse daran vor, daß nicht jetzt noch öffentliche Mittel für dem Gesetz zuwiderlaufende Versorgungszahlungen aufgewendet werden, wie das oben bereits im Hinblick auf die nach der Neufestsetzung fällig werdenden Versorgungsbezüge dargetan worden ist.

Nach alledem war, wie geschehen, zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.