I.

Der Rechtsanwalt beim Bundesgerichtshof P... in K... befaßte sich seit dem Jahre 1955 mit dem Erwerb von Bauland und der Erstellung von Wohnungen für Bundesbedienstete; für diese Wohnungen wurden Haushaltsmittel des Bundes gegeben. Im Jahre 1960 gründete er die Klägerin als eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit dem Sitz in K.... Gesellschafter sind er selbst, seine Ehefrau und sein Sohn; von dem Geschäftskapital von 20 000 DM gehören ihm 18 000 DM, seiner Ehefrau und seinem Sohn je 1 000 DM. Geschäftsführer sind die vorgenannten Personen und der Sparkassenangestellte J... in F... jeder Geschäftsführer ist für sich allein vertretungsberechtigt. Als Gegenstand des Unternehmens sind im Gesellschaftsvertrag vor allem aufgeführt: Der An- und Verkauf von Grundbesitz, die Ausführung von Bauvorhaben in eigenem Namen und für Rechnung Dritter, die Betreuung von Bauvorhaben für Dritte und die Verwaltung von Grundbesitz.

Alsbald nach ihrer Gründung beantragte die Klägerin die Zulassung als Betreuungsunternehmen. Mit Schreiben vom 26. September 1961 teilte ihr das Regierungspräsidium Nordbaden den Wortlaut eines Fernschreibens des Innenministeriums Baden-Württemberg mit; in diesem wurde das Regierungspräsidium gebeten, der Klägerin die Anerkennung als Betreuungsunternehmen für im einzelnen genannte Bauvorhaben des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaues in Aussicht zu stellen; über eine allgemeine Anerkennung werde befunden, wenn nach Durchführung einiger Bauvorhaben im Lande Baden-Württemberg eine abschließende Prüfung ihrer Eignung und Zuverlässigkeit möglich sei. Mit Schreiben vom 25. Oktober 1961 teilte ihr das Regierungspräsidium den Wortlaut eines Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg mit, der im wesentlichen den gleichen Inhalt hatte wie das dem Schreiben vom 26. September 1961 zugrunde liegende Fernschreiben.

Die Klägerin erhob Klage auf Erteilung eines Bescheides; in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragte sie hilfsweise die Aufhebung der Bescheide vom 26. September 1961 und 25. Oktober 1961 und die Verpflichtung des Beklagten, sie als Betreuungsunternehmen zuzulassen. Im Verwaltungsverfahren und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gab sie über den Zweck ihrer Gründung an, daß sie im wesentlichen den Grundbesitz des Rechtsanwalts P... verwalten und dessen Bauvorhaben betreuen solle; es solle zwar nicht ausgeschlossen werden, daß sie gelegentlich auch Bauvorhaben Dritter, etwa naher Angehöriger, betreue, jedoch werde Rechtsanwalt P... nahezu ausschließlich ihr Auftraggeber sein. Die Übertragung dieser Geschäfte auf die Klägerin sei geboten, teils weil die Bautätigkeit einen solchen Umfang erreicht habe, daß sie nicht mehr im Rahmen der Anwaltspraxis durchgeführt werden könne, teils weil die Oberfinanzdirektion die Gewährung der zur Schaffung von Bundesbedienstetenwohnungen erforderlichen Darlehen und die Zahlung der Betreuungsgebühren von der Vorlegung einer Bescheinigung über die Zulassung als Betreuungsunternehmen abhängig gemacht habe.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Im Berufungsverfahren beantragte die Klägerin in erster Linie, die Bescheide vom 26. September 1961 und 25. Oktober 1961 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie als Betreuungsunternehmen zuzulassen, hilfsweise: den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Zulassung zu entscheiden. Der Verwaltungsgerichtshof gab den in erster Linie gestellten Anträgen statt; er hob die angefochtenen Bescheide auf und verpflichtete den Beklagten, die Klägerin als Betreuungsunternehmen zuzulassen. In den Gründen seines Urteils ist im wesentlichen ausgeführt: Das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 26. September 1961 enthalte die Ablehnung des Zulassungsantrags, das Schreiben vom 25. Oktober 1961 sei ein Widerspruchsbescheid. Die in einem Lande ausgesprochene Zulassung wirke grundsätzlich im gesamten Bundesgebiet; zuständig sei das beklagte Land, weil in seinem Gebiet die Klägerin ihren Sitz habe. Die Klägerin besitze die erforderliche Eignung und Zuverlässigkeit. Ihre Eignung ergebe sich aus dem Beruf ihres Geschäftsführers als Rechtsanwalt; ihre Zuverlässigkeit sei zu bejahen, weil über diesen keine nachteiligen Tatsachen bekanntgeworden seien. Sie habe einen Rechtsanspruch auf Zulassung; diese dürfe nicht verknüpft werden mit Auflagen und Bedingungen, die regelmäßige Kontrollen sicherstellen.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Revision eingelegt; er rügt die Verletzung formellen und des materiellen Rechts. Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten.

Während des Revisionsverfahrens wurde die Klägerin auf ihren an den Beklagten gerichteten Antrag durch Bescheid des Ministers für Arbeit, Soziales und Vertriebene des Landes Schleswig-Holstein vom 4. Mai 1965 als Betreuungsunternehmen für den Bereich des Landes Schleswig-Holstein zugelassen.

II.

Die Revision ist begründet; sie führt zur Änderung des Berufungsurteils.

Wie die Eignung und Zuverlässigkeit eines Betreuungsunternehmens zu prüfen und festzustellen sind, bestimmt das Land.

Die Zulassung der Klägerin als Betreuungsunternehmen setzt voraus, daß sie die erforderliche Eignung und Zuverlässigkeit besitzt. Das Zulassungserfordernis ist, allerdings nur in einem Nebensatz ("... Unternehmen ..., die ... als Betreuungsunternehmen zugelassen sind"), festgelegt in Absatz 2 Buchstabe b des § 37 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes - II.WoBauG - vom 27. Juni 1956 (BGBl. I S. 523), das jetzt gültig ist in der Fassung vom 1. September 1965 (BGBl. I S. 1618). Daß Eignung und Zuverlässigkeit Voraussetzungen der Zulassung sind, folgt aus Absatz 1 dieser Vorschrift: Nach Satz 1 muß ein Betreuer oder Beauftragter, dessen sich der Bauherr bei der technischen oder wirtschaftlichen Vorbereitung oder Durchführung des Bauvorhabens bedient, die für diese Aufgabe erforderliche Eignung und Zuverlässigkeit besitzen; nach Satz 2 bedarf es bei Betreuungsunternehmen in der Regel keiner näheren Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit. Absatz 2 führt sodann die Einrichtungen auf, die "Betreuungsunternehmen im Sinne des Absatzes 1" sind, darunter die Unternehmen, die als Betreuungsunternehmen zugelassen sind.

Die hier verwendeten Begriffe "Eignung" und "Zuverlässigkeit" sind Rechtsbegriffe des Bundesrechts, weil das Zweite Wohnungsbaugesetz ein Bundesgesetz ist; gemäß § 137 Abs. 1 VwGO kann die Revision (nur) darauf gestützt werden, daß das angefochtene. Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruht. Beide Begriffe werden im Zweiten Wohnungsbaugesetz nicht näher bestimmt; sie sind "unbestimmt". Ihre Bestimmung ist Auslegung und Anwendung von Bundesrecht. Die Regelung des Verfahrens, in dem die Zulassungsbehörde die Eignung und Zuverlässigkeit zu prüfen und festzustellen hat, ist dagegen eine Angelegenheit des Landes. Das Zweite Wohnungsbaugesetz wurde erlassen in Ausübung der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über das Wohnungs- und Siedlungswesen gemäß Art. 74 Nr. 18 GG. Die Länder führen es gemäß Art. 83 GG aus als eigene Angelegenheit, weil das Grundgesetz insoweit nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Gemäß Art. 84 Abs. 1 GG regeln deshalb die Länder auch das Verwaltungsverfahren. Das mit Zustimmung des Bundesrats erlassene Zweite Wohnungsbaugesetz hat über das Verfahren der Zulassung als Betreuungsunternehmen keine Bestimmungen getroffen. Hat ein Land im Rahmen der Regelung des Zulassungsverfahrens eine Bestimmung getroffen darüber, wie die Eignung und Zuverlässigkeit des Unternehmens zu prüfen und festzustellen sind, dann kann das Bundesverwaltungsgericht diese Bestimmung nur daraufhin prüfen, ob sie mit dem Bundesrecht vereinbar ist.

Für das Land Baden-Württemberg wurde die Zulassung von Betreuungsunternehmen geregelt durch Erlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 25. April 1957 (GABl. S. 221). In dem nicht veröffentlichten Erlaß des Innenministeriums vom 3. Oktober 1961 - Nr. VI 2080.5/94 - wurde den Regierungspräsidien anheimgestellt, bei der Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit von Betreuungsunternehmen nach einem Prüfungsschema zu verfahren, das in einer Fachkommission der Arbeitsgemeinschaft der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder - Argebau - unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen erarbeitet und den Ländern zur einheitlichen Handhabung empfohlen wurde. Nach dieser Empfehlung sind ein Handelsregisterauszug bei zuziehen und Auskünfte der Bewilligungsstellen einzuholen; im einzelnen sind unter anderem zu prüfen: die Gesellschaftsform, die Haftungsverhältnisse, die Vertretungsbefugnis, die fachliche Eignung der Inhaber oder Geschäftsführer, ihre Ausbildung und bisherige berufliche Tätigkeit und persönliche Zuverlässigkeit, der Personalaufbau und Personalbestand des Unternehmens, die Art und der Umfang seiner bisherigen Tätigkeit, die von dem Unternehmen verwendeten Verträge und seine Vertragspraxis, die Verfügungsmacht über die für die Bauvorhaben eingehenden Finanzierungsmittel, die Aussonderung der Baugelder, die Führung des Baubuches, die Erfüllung der Verbindlichkeiten, die Eigenkapitallage und das Verhältnis der Betriebsmittelfonds zum Betreuungsvolumen.

Die Aufstellung solcher Prüfungsmerkmale betrifft in erster Linie das Verfahren der Zulassung und ist insoweit eine Landesangelegenheit. Sie enthält aber der Sache nach zugleich eine Auslegung der Begriffe Eignung und Zuverlässigkeit. Daß diese Auslegung dem Sinne des Zweiten Wohnungsbaugesetzes entspricht, läßt sich der in § 33 Abs. 1 Satz 2 II.WoBauG festgelegten Voraussetzung für die Berücksichtigung der Bauherren bei der Bewilligung öffentlicher Mittel für ein Bauvorhaben entnehmen: daß das Bauvorhaben den Zielen dieses Gesetzes sowie den auf Grund dieses Gesetzes für den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau geltenden Rechtsvorschriften und Förderungsbestimmungen entspricht, daß der Bauherr die erforderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit besitzt und daß Gewähr für eine ordnungsmäßige und wirtschaftliche Durchführung des Bauvorhabens und für eine ordnungsmäßige Verwaltung der Wohnungen besteht. Erfüllt der Bauherr selbst diese Voraussetzungen nicht, dann kann der Mangel behoben werden durch die Einschaltung eines Betreuers (Fischer-Dieskau, Pergande und Schwender, Das Zweite Wohnungsbaugesetz, Anm. 11 zu § 33). Ein dem Zulassungserfordernis unterliegendes Betreuungsunternehmen bietet aber anstelle des Bauherrn nur dann Gewähr für die zweckentsprechende Verwendung der öffentlichen Mittel, wenn es selbst die erforderliche Eignung und Zuverlässigkeit besitzt. Dieser innere Zusammenhang ist ersichtlich aus dem "Beratungsbogen", den die vorgenannte Fachkommission der Argebau für die Prüfung der Kreditwürdigkeit der unternehmerischen Bauherren im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau aufgestellt hat, und aus dem Rundschreiben des Bundesministers für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung vom 26. September 1956 - I/4-5060/33/56 -, mit dem der Beratungsbogen den zuständigen Länderministern mitgeteilt wurde unter Hinweis darauf, daß seine Grundgedanken auch bei der Zulassung von Betreuungsunternehmen Beachtung finden könnten, deren besondere Aufgaben allerdings noch weitere und strengere Anforderungen an ihre Leistungsfähigkeit begründeten.

Im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit kann ein Rechtsanwalt auch Bauherren im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau beraten und im Verfahren vor den Bewilligungsbehörden vertreten. Es entspricht indessen nicht der Lebenserfahrung, daß ein Rechtsanwalt kraft seiner Vorbildung und seines Berufes schon die fachliche und finanzielle Eignung besitzt, um unternehmerisch als Betreuer fremder Bauherren tätig zu sein. Ob und unter welchen Voraussetzungen für ihn das Zulassungserfordernis gilt, wenn er als Betreuer unternehmerisch tätig wird, kann hier dahingestellt bleiben. Wird als Trägerin des Unternehmens eine Gesellschaft des Handelsrechts mit eigener Rechtspersönlichkeit errichtet und ist der Rechtsanwalt an dieser als Gesellschafter, Geschäftsführer oder in anderer Weise beteiligt, dann stellt er diesem Unternehmen zwar seine Fachkenntnisse und seine Erfahrungen zur Verfügung. Der Umstand, daß er geeignet und zuverlässig wäre, um im Rahmen seines Anwaltsberufs im Einzelfall Betreuungstätigkeit auszuüben, kann und wird bei der Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit des selbständigen Unternehmens Berücksichtigung finden. Dies genügt jedoch nicht; auch ein von ihm maßgeblich beeinflußtes Unternehmen muß vielmehr nach den gleichen Merkmalen geprüft werden, nach denen die Zulassungsbehörde bei anderen Unternehmen die Prüfung vornimmt. Das folgt, aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung aller vor dem Gesetz (Art. 3 Abs. 1 GG), an den die Länder bei der Regelung des Zulassungsverfahrens und die Zulassungsbehörde bei der Zulassung im Einzelfall gebunden sind. Der Verwaltungsgerichtshof hat dies nicht berücksichtigt, als er die Eignung und Zuverlässigkeit der Klägerin bereits wegen der Eigenschaft ihres maßgeblichen Gesellschafters und Geschäftsführers als Rechtsanwalt bejahte.

Das Land kann auch bestimmen, daß Betreuungsunternehmen nach ihrer Zulassung sich regelmäßigen und außerordentlichen Prüfungen unterziehen müssen.

Nach Nr. 2 Sätze 2 und 3 des Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 25. April 1957 haben sich die Betreuungsunternehmen den regelmäßigen (jährlichen), gegebenenfalls auch außerordentlichen Prüfungen durch die Prüfungsverbände der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen oder durch den von der Zulassungsstelle im Benehmen mit der Bewilligungsstelle bestellten Prüfer zu unterziehen; die Prüfungsberichte sind von den Unternehmen der Zulassungsstelle vorzulegen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist aus dem Fehlen einer entsprechenden Vorschrift im Zweiten Wohnungsbaugesetz nicht zu entnehmen, daß der Gesetzgeber eine regelmäßige Überprüfung der Betreuungsunternehmen durch einen Prüfungsverband oder durch besondere Prüfer und die jährliche Vorlegung von Prüfungsbescheinigungen nicht gewollt habe. Ein Anhaltspunkt dafür, daß eine Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit von der. Zulassung an nicht ausgeschlossen sein soll, ergibt sich schon aus § 37 Abs. 1 Satz 2 II.WoBauG: Bei Betreuungsunternehmen bedarf es "in der Regel" keiner näheren Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit. Es kann deshalb ausnahmsweise trotz der Zulassung auch die Bewilligungsstelle die Eignung und Zuverlässigkeit prüfen, wenn hierzu besondere Veranlassung gegeben ist. Daraus folgt, daß es auch in einem späteren Zeitpunkt von dem Fortbestand der Eignung und Zuverlässigkeit abhängt; ob das Betreuungsunternehmen im Verfahren vor der Bewilligungsstelle für den Bauherrn auftreten darf. Wenn schon die Bewilligungsstelle trotz der Zulassung die Eignung und Zuverlässigkeit später erneut prüfen darf, muß erst recht die Zulassungsbehörde in der Lage sein, regelmäßig oder aus besonderer Veranlassung die Eignung und Zuverlässigkeit des Betreuungsunternehmens zu prüfen, um etwaige Mängel rechtzeitig abstellen und notfalls die Zulassung widerrufen zu können. Der Grund, weshalb das Zweite Wohnungsbaugesetz keine Vorschrift über regelmäßige Prüfungen der zugelassenen Betreuungsunternehmen durch die Zulassungsbehörde enthält, liegt in der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern; diesen ist die Regelung des Verfahrens, durch das die Fortdauer der Eignung und Zuverlässigkeit gewährleistet wird, ebenso überlassen wie die Regelung des Verfahrens der Zulassung selbst.

Der Zweck der Zulassung ist es, in der Regel die nähere Prüfung durch die Bewilligungsstelle bei jedem einzelnen Bauvorhaben, in dem für den Bauherrn ein privates Wohnungsunternehmen auftritt, zu ersetzen und entbehrlich zu machen. Die Konzentration der Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit bei der Zulassungsbehörde bietet eine größere Gewähr für die sachgemäße und gleichmäßige Handhabung der Prüfung, vor allem in den Fällen, in denen die Tätigkeit des Unternehmens sich nicht auf den räumlichen Bereich einer Bewilligungsstelle beschränkt. Sie entlastet das Bewilligungsverfahren im Einzelfall von der Prüfung des Betreuungsunternehmens und beschleunigt es; dies kommt den Bewilligungsstellen, den Bauherren und den Betreuungsunternehmen selbst zugute. Diese Vorteile sind eine Folge der Zulassung auch dann, wenn die Betreuungsunternehmen nach ihrer Zulassung in regelmäßigen Zeitabständen oder in besonderen Fällen die Fortdauer ihrer Eignung und Zuverlässigkeit nachweisen müssen. Die Zulassung verleiht ihnen keine Rechtsstellung, die ihnen nur noch auf Grund einer besonderen gesetzlichen Vorschrift und in einem gesetzlich besonders geregelten Verfahren entzogen werden kann. Die in § 33 Abs. 1 Satz 2 II.WoBauG für die Berücksichtigung der Bauherren bei der Bewilligung öffentlicher Mittel aufgeführten Voraussetzungen werden durch die Einschaltung eines Betreuungsunternehmens nur dann erfüllt, wenn dessen Eignung und Zuverlässigkeit auch nach der Zulassung fortbesteht.

Das Land kann die Zulassung abhängig machen davon, daß das Unternehmen die Betreuung im Rahmen seiner ordentlichen Geschäftstätigkeit betreiben will.

Eine solche Bestimmung enthält Nr. 1 Abs. 2 Satz 3 des Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 25. April 1957. Betreuungen im Rahmen der "ordentlichen Geschäftstätigkeit" liegen nach Satz 2 dieser Vorschrift nicht vor, wenn es sich nicht um eine regelmäßige Tätigkeit handelt, sondern nur um gelegentliche Einzelfälle.

Die Klägerin hat im Verwaltungsverfahren und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren immer wieder erklärt, sie beabsichtige nicht, für andere Personen als Rechtsanwalt P... Bauvorhaben zu betreuen; die Möglichkeit, gelegentlich Bauvorhaben Dritter, insbesondere naher Angehöriger, zu betreuen, solle aber nicht ausgeschlossen sein. Sie hat ihren Zulassungsantrag ferner damit begründet, daß Rechtsanwalt P... laufend Bauvorhaben mit öffentlichen Mitteln, vorzugsweise für Bundesbedienstete, durchführe und diesem in einem der Fälle die Vorlegung der Zulassung zur Pflicht gemacht worden sei und daß ihr in weiteren Fällen nur unter dieser Voraussetzung Betreuungsaufträge erteilt worden seien. In diesem Zusammenhang hatte sie darauf hingewiesen, daß ihr nur unter dieser Voraussetzung die Gebührensätze des § 8 der Zweiten Berechnungsverordnung - II.BVO - vom 17. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1719), jetzt geltend in der Fassung vom 1. August 1963 (BGBl. I S. 594), bewilligt werden und daß ihr durch den Entgang von Betreuungsgebühren bei Verzögerung der Zulassung ein beträchtlicher Schaden entstehe.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zulassung, wenn sie die Absicht hat, nur gelegentlich und nicht im Rahmen ihrer ordentlichen Geschäftstätigkeit Betreuungen auf dem Gebiet des öffentlich geförderten Wohnungsbaues durchzuführen. Hierbei ist davon auszugehen, daß ihre Tätigkeit für Rechtsanwalt P... keine Betreuung ist. Wesentlich für die Betreuung ist es, daß das Bauvorhaben im Namen, für Rechnung und im Interesse des Bauherrn vorbereitet und durchgeführt wird. Das Betreuungsunternehmen kann infolgedessen nicht mit dem Bauherrn identisch sein. Die Klägerin ist allerdings mit Rechtsanwalt P... rechtlich nicht identisch; wirtschaftlich wird sie aber von ihm beherrscht. Betreut die Klägerin die Bauvorhaben des Rechtsanwalts P..., dann "betreut" dieser tatsächlich sich selbst. Es sind seine Kenntnisse und Erfahrungen und seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die er über die Klägerin sich selbst als Bauherrn zur Verfügung stellt. Es ist hier nicht eine formalrechtliche, sondern eine wirtschaftliche Betrachtungsweise geboten. Die Klägerin braucht als Betreuungsunternehmen nicht zugelassen zu werden und darf es nicht, wenn sie im Rahmen ihrer ordentlichen Geschäftstätigkeit nur die Bauvorhaben des Rechtsanwalts P... "betreuen" soll (vgl. hierzu: Brecht in: Jahrbuch der gemeinnützigen Wohnungswirtschaft, 1953, S. 1 ff., insbesondere S. 31 ff., 57 ff.; Oschmann in: Blätter für Grundstücks-, Bau- und Wohnungsrecht, 1959 S. 244 ff.; Fischer-Dieskau, Pergande und Schwender a.a.O. Anm. 2 zu § 37; § 6 Abs. 2 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Gemeinnützigkeit im Wohnungswesen vom 23. Juli 1940 [RGBl. I S. 1012] in der Fassung vom 25. April 1957 [BGBl. 1 S. 401]).

Die Zulassung als Betreuungsunternehmen wird nicht gerechtfertigt dadurch, daß außerhalb des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaues, etwa bei der Vergabe von Wohnungsfürsorgemitteln der öffentlichen Hand für Angehörige des öffentlichen Dienstes, der Nachweis der Zulassung als Betreuungsunternehmen gefordert wird. In dem Rundschreiben des Bundesministers für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung vom 26. September 1956 wurde am Schlusse bemerkt, daß auch in solchen Fällen die Kreditwürdigkeit unternehmerischer Bauherren nach den gleichen Grundsätzen geprüft werden sollte. Ob der zuständigen Dienststelle die Vorlegung der Bescheinigung über die Zulassung als Betreuungsunternehmen als Nachweis der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Bauherrn genügen würde, ist für das Verfahren der Zulassung als Betreuungsunternehmen für den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau unerheblich.

Unerheblich ist es auch, ob die zuständige Dienststelle allein schon auf Grund der Zulassung als Betreuungsunternehmen, also ohne Rücksicht auf das Vorliegen einer echten Betreuung, der Klägerin Betreuungsgebühren zahlen oder deren Ansatz in der Wirtschaftlichkeitsberechnung gemäß § 8 II.BVO billigen würde.

Die Zulassung als Betreuungsunternehmen durch eine Landesbehörde bleibt grundsätzlich beschränkt auf das Gebiet eines Landes; sie ist kein über die Grenzen des Landes hinaus wirksamer ("überregionaler") Verwaltungsakt.

Nach dem Erlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg zur Ausführung des Zweiten Wohnungsbaugesetzes vom 12. Februar 1957 (GABl. S. 49) ist Zulassungsstelle das Regierungspräsidium, in dessen Bezirk das Unternehmen seinen Sitz hat. Nach Nr. 3 Abs. 2 des Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 25. April 1957 ist vor der Erteilung der Zulassung über das Innenministerium das Einverständnis der beteiligten Länder einzuholen, wenn sich der Geschäftsbetrieb eines Unternehmens über das Land hinaus erstreckt.

Diese Regelung geht aus von der Vorstellung, daß das Land Baden-Württemberg zuständig ist für alle Anträge von Unternehmen mit Sitz in Baden-Württemberg und daß die Zulassung erteilt wird mit Wirkung für alle beteiligten Länder. In Ausführung dieser Regelung hat im vorliegenden Fall der Beklagte den Antrag der Klägerin bearbeitet, obwohl ihre Betreuungstätigkeit sich nicht auf Bauvorhaben im Lande Baden-Württemberg erstreckte; er hat das Einverständnis des Landes Schleswig-Holstein eingeholt, weil der Geschäftsbetrieb der Klägerin sich auf Bauvorhaben in diesem Lande bezog. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Ansicht ausgesprochen, die Zulassung gelte im ganzen Bundesgebiet, weil sie ein zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangener Verwaltungsakt sei; er hat hierzu Bezug genommen auf die Entscheidung BVerfGE 11, 6 (19) [BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57][BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57], in der ausgeführt wurde, es liege im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt im ganzen Bundesgebiet gelte.

In den Ländern Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein geht die Verwaltung jedoch nunmehr von der Auffassung aus, daß die Zulassung auf das einzelne Land beschränkt werden kann: In dem Runderlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 3. Oktober 1961 wurden die Regierungspräsidien ersucht, Zulassungen ausdrücklich auf das Land Baden-Württemberg zu beschränken, sofern nicht das Einverständnis anderer beteiligter Länder vorliege. Das Land Schleswig-Holstein hat in seinem während des Revisionsverfahrens ergangenen, oben erwähnten Zulassungsbescheid die Zulassung der Klägerin als Betreuungsunternehmen ausdrücklich auf den Bereich des Landes Schleswig-Holstein beschränkt.

Aus § 37 Abs. 1 Satz 2 II.WoBauG folgt als Wirkung der Zulassung, daß das Betreuungsunternehmen in der Regel ohne nähere Prüfung seiner Eignung und Zuverlässigkeit für den Bauherrn im Verfahren vor den Bewilligungsstellen tätig werden kann; die Zulassung ersetzt den Nachweis der Eignung und Zuverlässigkeit im Einzelfall. Diese Wirkung äußert sich im Verfahren vor den Bewilligungsstellen desjenigen Landes, in dem das einzelne Bauvorhaben ausgeführt und zu diesem Zwecke die Bewilligung öffentlicher Mittel beantragt wird. Die Wirkung der Zulassung tritt ein in dem Lande, in dem das Bauvorhaben durchgeführt wird und somit nicht in dem Lande, in dem das Betreuungsunternehmen seinen Sitz hat. Nur die Bewilligungsstellen desjenigen Landes, das die Zulassung erteilt hat, sind durch diese in der Regel von der Verpflichtung entbunden, die Eignung und Zuverlässigkeit des Betreuungsunternehmens zu prüfen. Die Bewilligungsstellen anderer Länder bleiben verpflichtet, die Eignung und Zuverlässigkeit eines Betreuungsunternehmens zu prüfen, das vor ihnen in einem Verfahren auf Bewilligung öffentlicher Mittel für den Bauherrn auftritt. Das einzelne Land kann nicht im Verhältnis der Länder untereinander einseitig regeln, welches Land und welche Behörde für die Erteilung der Zulassung zuständig sein soll. Jedes Land kann die Zulassung nur erteilen für Bauvorhaben und Bewilligungsverfahren, die in seinem Bereiche durchgeführt werden. Das Zulassungserfordernis und die Zulassungsvoraussetzungen ergeben sich zwar aus einem Bundesgesetz; aus der Beziehung zum Verfahren der Bewilligung öffentlicher Mittel folgt indessen, daß das Betreuungsunternehmen die Zulassung in jedem Lande erlangen muß, vor dessen Bewilligungsstellen es öffentlich geförderte Bauvorhaben betreuen will.

Ebensowenig wie sich aus dem Bundesrecht für die Bewilligungsstellen anderer Länder als des die Zuteilung erteilenden Landes eine Befreiung von der Prüfungspflicht ergibt, ist es bundesrechtlich ausgeschlossen, daß die in einem Lande erteilte Zulassung von anderen Ländern als auch für ihr Gebiet wirksam erklärt wird. Die Bewilligungsstelle braucht bei der pflichtmäßig vorzunehmenden Prüfung der Eignung und Zuverlässigkeit die in einem anderen Lande erteilte Zulassung nicht unbeachtet zu lassen, sondern kann sie bei der Bildung ihres eigenen Urteils verwerten. Die Länder können die gegenseitige Anerkennung der Zulassung vereinbaren. Jedes einzelne Land kann sich mit der in einem anderen Land erteilten Zulassung begnügen. Die in Nr. 3 Abs. 2 des Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 25. April 1957 vorgesehene Bestimmung, daß vor der Erteilung der Zulassung das Einverständnis der beteiligten Länder einzuholen ist, wenn sich der Geschäftsbetrieb eines Unternehmens über das Land hinaus erstreckt, hat rechtliche Bedeutung für die beteiligten Länder dann, wenn diese durch die Erteilung des Einverständnisses die in Baden-Württemberg ausgesprochene Zulassung als auch für ihr Gebiet wirksam anerkennen wollen. Es bleibt ferner den einzelnen Ländern überlassen, ob sie, wie es in dem vorliegenden Falle das Land Schleswig-Holstein getan hat, den in einem Lande gestellten Antrag als auch bei ihrer Zulassungsstelle gestellt ansehen und daraufhin die Zulassung für ihr Gebiet erteilen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung BVerfGE 11, 6 (19) [BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57][BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57] die allgemeine Regel ausgesprochen, daß ein Land in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt ist; es hat es aber als im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen liegend angesehen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt. eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung habe. Diese Entscheidung betraf einen von dem vorliegenden wesentlich verschiedenen Fall: Eine oberste Bundesbehörde hatte mit Wirkung für das Bundesgebiet die Zulassung von Dampfkesseln ausgesprochen, obwohl kein Bundesgesetz bestand, das den Bund für zuständig erklärte, die bundesgesetzliche Vorschrift über das Erfordernis der Zulassung von Dampfkesseln auszuführen. Für die Zulassung von Betreuungsunternehmen verbleibt es dagegen bei der allgemeinen Regel der Beschränkung der Verwaltungshoheit auf das Gebiet des Landes. Sie wird erteilt im Bereich des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen. Gemäß Art. 84 Abs. 1 GG regeln in diesem Bereich die Länder das Verwaltungsverfahren. Sie können dies nur für ihr eigenes Gebiet. Da die Zulassung als Betreuungsunternehmen ein Bestandteil der Regelung des Verwaltungsverfahrens bei der Bewilligung öffentlicher Mittel für Bauvorhaben des öffentlich geförderten Wohnungsbaues ist, unterliegt auch sie derselben Beschränkung des räumlichen Wirkungsbereichs, die für die Regelung des Verwaltungsverfahrens durch die Länder an sich gilt.

Das Land darf die Zulassung als Betreuungsunternehmen nicht allgemein abhängig machen davon, daß das Unternehmen bei der Betreuung von Bauvorhaben seine Eignung und Zuverlässigkeit in Einzelfällen in dem Lande der Zulassung bewiesen haben muß.

Der Beklagte hat in seinen vom Verwaltungsgerichtshof als Ablehnungs- und Widerspruchsbescheid aufgefaßten Schreiben vom 26. September 1961 und 25. Oktober 1961 der Klägerin die Anerkennung als Betreuungsunternehmen für die von ihr im einzelnen beantragten Bauvorhaben des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaues im Lande Baden-Württemberg und erst nach der Durchführung einiger Bauvorhaben eine allgemeine Anerkennung als Betreuungsunternehmen in Aussicht gestellt. Dies entsprach der Vorschrift der Nr. 1 Abs. 2 Satz 3 des Erlasses vom 25. April 1957, daß Unternehmen als Betreuungsunternehmen zugelassen werden können, wenn sie bei der Betreuung von Bauherren ihre Eignung und Zuverlässigkeit in Einzelfällen bewiesen haben. Dies wurde in dem Runderlaß vom 3. Oktober 1961 dahin erläutert, daß die Dauer der "Probezeit" nicht von vornherein festgelegt werde, vielmehr die Zulassungsstelle auf Grund der bei der Betreuung der einzelnen Fälle gemachten Erfahrungen entscheiden solle, ob und wann das Unternehmen auf die Dauer zugelassen werden könne.

Im Zulassungsverfahren ist zwar zu prüfen, ob das Unternehmen geeignet und zuverlässig ist, im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau die Bauherren zu betreuen. Diese Prüfung setzt aber nicht voraus, daß das Unternehmen bereits Aufgaben der Betreuung durchgeführt hat: Ob ein Wohnungsunternehmen, das bisher in eigener Regie allein oder unter Einschaltung eines Betreuungsunternehmens Bauvorhaben durchgeführt hat, auch als Betreuungsunternehmen geeignet und zuverlässig ist, läßt sich in der Regel auch dann beurteilen, wenn es bisher keine Betreuungsaufgaben für dritte Personen durchgeführt hat. Es kommt bei einem Wohnungsunternehmen auch nicht darauf an, daß es bereits - als Bauherr oder für dritte Personen - Bauvorhaben durchgeführt hat in dem Lande, in dem es die Zulassung beantragt hat. Erfahrungen in der Durchführung von Bauvorhaben des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaues können auch außerhalb des Landes der Zulassung erworben sein. Durch Einholung von Auskünften und Vorlegung eines Prüfungsberichts oder Testats kann in solchen Fällen die Eignung und Zuverlässigkeit in ausreichendem Maße geprüft werden. Mit dem Zwecke des bundesrechtlichen Zulassungserfordernisses ist es nicht vereinbar, die Durchführung einzelner Betreuungsaufgaben in dem Lande der Zulassung allgemein zur Vorbedingung zu machen.

Das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichtshofs war aufzuheben, weil es auf einer in allen Punkten abweichenden Rechtsansicht beruht. Das Bundesverwaltungsgericht kann jedoch nicht in der Sache entscheiden, weil diese nicht spruchreif ist; denn die im Laufe des Verwaltungsverfahrens und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens abgegebenen Erklärungen der Klägerin über ihre Absicht, ausschließlich oder regelmäßig nur Bauvorhaben des Rechtsanwalts P... zu betreuen, sind nicht hinreichend eindeutig und widerspruchsfrei, und der Beklagte hat die Eignung und Zuverlässigkeit der Klägerin als Betreuungsunternehmen bisher noch nicht nach den im Lande Baden-Württemberg vorgeschriebenen oder üblichen Prüfungsmerkmalen geprüft. Aus dem letzteren Grunde erschien es auch nicht angebracht, die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Wegen der mangelnden Spruchreife war auch das die Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Aufzuheben waren zur Klarstellung auch die Bescheide über die Ablehnung des Antrags der Klägerin und über die Zurückweisung ihres Widerspruchs, die der Verwaltungsgerichtshof in den Schreiben des Regierungspräsidiums Nordbaden vom 26. September 1961 und 25. Oktober 1961 erblickt hat, ohne daß geprüft zu werden brauchte, ob diese Schreiben der Sache nach Entscheidungen über den Antrag und über einen Widerspruch der Klägerin gewesen sind oder ob die Entscheidung über den Antrag lediglich bis zum abschließenden Ergebnis der Prüfung zurückgestellt werden sollte. Gemäß § 113 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit §§ 125 Abs. 1 und 141 VwGO war die Verpflichtung des Beklagten auszusprechen, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu bescheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.