I.

Der Ehemann der Klägerin wurde mit Wirkung vom 1. Dezember 1943 unter Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Postschaffner ernannt und erhielt mit Wirkung vom 1. Dezember 1944 die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit. Er war beim Postamt Karlsbad tätig. Durch Entschließung vom 14. Februar 1953 billigte der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen dem seit dem Jahre 1946 im Bundesgebiet lebenden Ehemann der Klägerin in Anwendung des § 7 G 131 nur die Rechtsstellung eines Postschaffners auf Widerruf zu. Seit dem Jahre 1949 war dieser dauernd dienstunfähig und verstarb am 21. Oktober 1953. Am 26. Januar 1956 nahm die Oberpostdirektion die Nachversicherung vor. Die Klägerin bezieht seit dem 1. Januar 1954 eine Invalidenwitwenrente, die sich seit dem 1. April 1959 auf 123,30 DM monatlich beläuft; daneben bezieht sie eine Angestelltenrente aus eigener Versicherung. Aufgrund der zwischenzeitlichen Rechtsprechung betrachtete die Beklagte die Entscheidung nach § 7 G 131 als überholt und erklärte, der 62 Jahre alten und um 60 v.H. in ihrer Erwerbsfähigkeit geminderten Klägerin könne zwar im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Verhältnisse ein Unterhaltsbeitrag nach § 39 G 131 bewilligt werden, sie sei aber eines Unterhaltsbeitrages deshalb nicht bedürftig, weil ihre Einnahmen die erdienten gesetzlichen Versorgungsbezüge bzw. Mindestversorgungsbezüge übersteigen würden bzw. in der Vergangenheit jeweils überstiegen hätten. Die Klägerin habe ab 1. Januar 1954 ein Ruhegeld von 106,90 DM und eine Invalidenwitwenrente von 49,- DM, zusammen 155,90 DM, ab 1. Dezember 1954 zusammen 173,20 DM, ab 1. Januar 1957 zusammen 261,- DM monatlich bezogen und erhalte ab 1. April 1959 ein Ruhegeld von 153,70 DM und eine Invalidenwitwenrente von 123,30 DM, zusammen 277,- DM. Diese Beträge würden aber das Mindestwitwengeld bei weitem übersteigen.

Nach erfolglosem Widerspruch (Widerspruchsbescheid vom 12. März 1959) hat die Klägerin im Verwaltungsstreitverfahren Klage erhoben, die in erster Instanz keinen Erfolg hatte. Auf die Berufung der Klägerin, im wesentlichen mit dem Antrag,

hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 11. September 1961 unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die ablehnenden Bescheide vom 28. Januar und vom 12. März 1959 aufgehoben; im übrigen wurde die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen des Berufungsurteils ist im wesentlichen ausgeführt:

Der Klägerin könne gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 36 Abs. 1 Nr. 1 G 131 ein Unterhaltsbeitrag bis zur Höhe der Hinterbliebenenbezüge auf Zeit oder lebenslänglich gewährt werden. Die Beklagte habe jedoch unter Berufung auf die Verwaltungsvorschriften (VV) zu § 39 G 131 von dieser Kannbestimmung deshalb keinen Gebrauch gemacht, weil die Klägerin nicht bedürftig sei. Nach den Verwaltungsvorschriften seien bei der Bemessung des Unterhaltsbeitrages neben der Länge der Dienstzeit des verstorbenen Beamten die Bedürftigkeit, Würdigkeit und Erwerbsfähigkeit der Hinterbliebenen zu berücksichtigen (VV Nr. 5 zu § 39 G 131). Zwar seien die Verwaltungsvorschriften keine zwingenden Normen, sie stellten aber zulässige und im Rahmen der §§ 36, 39 G 131 ermessensbindende Vorschriften dar. Die Behörde handele also in aller Regel nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie bei der Bewilligung von Unterhaltsbeiträgen nach diesen Verwaltungsvorschriften verfahre. Die Beklagte sei daher befugt gewesen, die Gewährung eines Unterhaltsbeitrages abzulehnen, wenn die Klägerin tatsächlich nicht bedürftig sei. Aus dem Zweck des Gesetzes ergebe sich, daß die Hinterbliebenen, die nach §§ 36, 39 G 131 einen Unterhaltsbeitrag erhalten könnten, nicht bessergestellt sein sollten als die Hinterbliebenen mit einem Rechtsanspruch auf Versorgung. Deshalb sei auch die VV Nr. 4 Abs. 2 zu § 36 in Verbindung mit der VV Nr. 3 zu § 39 G 131 zu beachten, wonach zwar der Bezug einer Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung die Bewilligung eines Unterhaltsbeitrages nicht ausschließe, diese Rente aber bei der Bemessung des Unterhaltsbeitrages zu berücksichtigen sei. Die angefochtenen Bescheide seien im wesentlichen damit begründet, daß die Beträge der Nebeneinkommen der Klägerin zusammen jeweils das Mindestwitwengeld überstiegen und daß infolgedessen die Voraussetzungen für die Bewilligung eines Unterhaltsbeitrages nicht gegeben seien. Diese Begründung gehe ersichtlich davon aus, daß Hinterbliebene, deren gesamte Einkünfte das fiktive Witwengeld erreichten oder überstiegen, schon allein deshalb nicht bedürftig sein könnten. Diese Auffassung sei rechtsirrig und finde weder in dem Gesetz noch in den Verwaltungsvorschriften eine Grundlage. Zwar dürfe ein Unterhaltsbeitrag keinesfalls den Betrag des fiktiven Witwengeldes übersteigen. Ferner sei bei der Prüfung der Bedürftigkeit nicht nur die Rente aus der Nachversicherung, sondern das gesamte Einkommen der Klägerin, also auch ihr Ruhegeld aus ihrer eigenen Sozialversicherung zu berücksichtigen. Die Bedürftigkeit werde nicht schon allein dadurch ausgeschlossen, daß die gesamten Einkünfte der Klägerin das fiktive Witwengeld überstiegen; die Bedürftigkeit sei vielmehr nach Maßgabe des Einzelfalles zu ermitteln. Es sei durchaus möglich, daß jemand bedürftig sei, obwohl seine gesamten Einkünfte die Höhe des fiktiven Witwengeldes erreichten. Es gäbe keine "fiktive" Begrenzung der Bedürftigkeit auf dasjenige Einkommen, das dem fiktiven Witwengeld gleichkomme. Es könne sich dabei auch um eine zeitweilige, durch besondere Umstände verursachte Bedürftigkeit handeln. Die Beklagte habe bisher keine Erwägungen darüber angestellt, ob eine Bedürftigkeit der Klägerin in diesem Sinne vorliege. Die angefochtenen Bescheide hätten deshalb als ermessensfehlerhaft aufgehoben werden müssen.

Gegen dieses am 6. Oktober 1961 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 2. November 1961 die zugelassene Revision eingelegt und sinngemäß beantragt,

Die Revision ist nach Verlängerung der Revisionsbegründungsfrist am 17. Februar 1962 begründet worden. Sie rügt die unrichtige Anwendung des materiellen Rechts und führt im wesentlichen aus:

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs habe die Beklagte die wirtschaftliche Lage der Klägerin nach allen Richtungen hin gründlichst überprüft. Bei der Klägerin läge in tatsächlicher Hinsicht keine Bedürftigkeit vor. Sie erhalte aus drei Versicherungszweigen insgesamt 358,40 DM, während sie bei Bezug des gesetzlichen Witwengeldes nur 204,17 DM erhalten würde. Ihre Forderungen seien erheblich übersetzt und stünden nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem Lebenszuschnitt einer alleinstehenden Witwe eines pensionierten Postschaffners. Die Beklagte habe auch keineswegs die Bewilligung einmaliger Beihilfen für außergewöhnliche Belastungen abgelehnt, sondern sich bereit erklärt, solche Unterstützungsanträge zu überprüfen. Derartige Anträge habe die Klägerin aber bisher nicht eingereicht; sie habe bisher überhaupt noch keine Ausgaben gemacht, sondern plane erst zukünftige Anschaffungen. Dafür könne sie aber keinen laufenden monatlichen Unterhaltsbeitrag bekommen.

Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten und hat das angefochtene Urteil verteidigt.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

Er vertritt den Standpunkt, daß im Rahmen des § 39 G 131 Renten in voller Höhe anzurechnen seien. Eine Bedürftigkeit für die Bewilligung des Unterhaltsbeitrages bestehe demnach nur insoweit, als die Renten die Höhe der fiktiven Versorgungsbezüge nicht erreichten. Würden dagegen die Renten die fiktiven Versorgungsbezüge übersteigen, dann handele die Behörde nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie den Antrag auf Bewilligung eines Unterhaltsbeitrages mangels Bedürftigkeit ablehne.

II.

Die Revision ist begründet.

Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Rechtsirrtum davon ausgegangen, daß der Klägerin ein Unterhaltsbeitrag gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 36 Abs. 1 Nr. 1 G 131 auf Zeit oder lebenslänglich bewilligt werden kann. Auf den Unterhaltsbeitrag besteht kein Rechtsanspruch; es handelt sich - ebenso wie bei der Bewilligung eines Unterhaltsbeitrages nach §§ 120, 130 BBG - um eine Ermessensentscheidung. Der Unterhaltsbeitrag darf allerdings die Höhe der nach dem Gesetz zustehenden Hinterbliebenenversorgung nicht übersteigen. Innerhalb dieses Rahmens sind die Behörden in der Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens frei. In Übereinstimmung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, daß nach der VV Nr. 5 zu § 39 G 131 bei der Bemessung des Unterhaltsbeitrages innerhalb der Höchstgrenze auch die Bedürftigkeit der Hinterbliebenen zu berücksichtigen ist (vgl. hierzu auch Anders-Jungkunz-Käppner, G 131, 4. Aufl., § 36 Anm. 2, und Plog-Wiedow, RdNr. 10 und 11 zu der entsprechenden Vorschrift des § 130 BBG). Diese die zuständige Behörde bindende und daher verwaltungsgerichtlich beachtliche Ermessensrichtlinie entspricht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung, durch Gewährung eines Unterhaltsbeitrages Härten auszugleichen i sie stellt daher keine unzulässige Überschreitung der gesetzlichen Ermächtigung dar (vgl. hierzu allgemein auch BVerwGE 11, 56 [59] mit weiteren Nachweisen). Das gleiche gilt auch für die gemäß der VV Nr. 3 zu § 39 zu beachtende VV Nr. 4 Abs. 2 zu § 36 G 131, wonach der Bezug einer Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung (einschließlich der Nachversicherung nach § 72 Abs. 1 G 131) die Bewilligung des Unterhaltsbeitrages nicht ausschließt, die Rente aber bei der Bemessung des Unterhaltsbeitrages zu berücksichtigen ist. Die Behörde handelt demnach grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie bei der Prüfung der Bedürftigkeit eines Antragstellers auch dem Umstand, daß er Renten der obengenannten Art bezieht, Rechnung trägt.

Die Beklagte hat nicht gegen die dargelegten Grundsätze der Ermessensausübung im Rahmen der §§ 36, 39 G 131 verstoßen. Zu der gegenteiligen Schlußfolgerung ist der Verwaltungsgerichtshof aufgrund einer fehlerhaften Auslegung der ablehnenden Bescheide gelangt. Wie aus dem Zusammenhang der Gründe des angefochtenen Urteils hervorgeht, hat der Verwaltungsgerichtshof nämlich angenommen, daß die Beklagte bisher überhaupt keine Erwägungen über die Bedürftigkeit der Klägerin angestellt, sondern ihre Bedürftigkeit ermessensfehlerhaft schon deswegen verneint habe, weil ihre gesamten sonstigen Einkünfte das "fiktive Witwengeld" übersteigen, würden. Die Beklagte ist jedoch nicht so vorgegangen, obwohl einige Formulierungen in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Widerspruchsbescheid vom 12. März 1959 hierfür sprechen könnten. Nach allgemeinen Grundsätzen der Rechtsanwendung ist der Sinn einer behördlichen Verfügung aber aus ihrem gesamten Inhalt zu ermitteln (vgl. BVerwGE 5, 275). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der - mit den Vorgängen in den beigezogenen Personalakten (vgl. Bl. 60 ff.) übereinstimmenden - Begründung des Widerspruchsbescheides unzweifelhaft, daß die Beklagte die wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin im Rahmen der gebotenen Erwägungen über ihre Bedürftigkeit eingehend geprüft, ihr ausschließlich aus Rentenleistungen der Angestellten- und Invalidenrentenversicherung bestehendes Einkommen dem gesetzlichen Mindestwitwengeld gegenübergestellt und aus der Tatsache, daß dieses Einkommen das Mindestwitwengeld nicht unerheblich - ab 1. April 1957 um rund 130,- DM - überstieg, den Schluß gezogen hat, ihre wirtschaftliche Lage gegenüber anderen mit ihr vergleichbaren Witwen mit Anspruch auf Mindestwitwengeld könne nicht als ungünstig bezeichnet werden. Die Beklagte hat daher eine echte Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin getroffen. Die Beklagte konnte auch, ohne sich mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung in Widerspruch zu setzen, die wirtschaftliche Lage vergleichbarer Beamtenwitwen mit Anspruch auf Witwengeld, aber ohne sonstiges Einkommen als Vergleichsmaßstab für die Beurteilung der Bedürftigkeit der Klägerin zugrunde legen. Im Regelfall darf davon ausgegangen werden, daß diese Versorgung für den Lebensunterhalt der Hinterbliebenen ausreichend ist; jedenfalls kann eine Verpflichtung zur Alimentation - etwa im Sinne der Sicherstellung eines standesgemäßen Lebensunterhalts - aus der lediglich die Gewährung eines Unterhaltsbeitrages vorsehenden Regelung der §§ 36 und 39 G 131 nicht hergeleitet werden (vgl. auch Plog-Wiedow, RdNr. 12 und 14 zu § 120 BBG und BVerwGE 10, 352 [354] in bezug auf die Bewilligung eines Unterhaltsbeitrages gemäß § 123 Abs. 1 Nr. 2 i.V. mit § 125 Abs. 1 BBG). Im vorliegenden Sachverhalt braucht nach alledem auch nicht erörtert zu werden, ob die zu §§ 120, 130 BBG erlassenen Unterhaltsbeitragsgrundsätze der Bundespost, nach denen die Bewilligung eines Unterhaltsbeitrages ohne Prüfung der konkreten Umstände des einzelnen Falles stets mangels Bedürftigkeit abzulehnen ist, wenn Rentenleistungen die fiktiven Versorgungsbezüge übersteigen, mit einer fehlerfreien Ermessensausübung noch in Einklang zu bringen sind. Abgesehen davon hat sich die Beklagte in diesem Verfahren - anders als in dem gleichfalls beim erkennenden Senat anhängigen Verfahren BVerwG VI C 209.61 - auf solche generellen Richtlinien nicht berufen. Nach Lage des Falles erübrigt sich daher auch eine Stellungnahme zu den Darlegungen des Oberbundesanwalts.

Es war daher, wie geschehen, zu erkennen (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.